Sentencia Administrativo Nº 194/2015, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 229/2014 de 29 de Junio de 2015

Encabezamiento

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA

Plaza de San Agustín 6

Las Palmas de Gran Canaria

Teléfono: 928 32 50 09

Fax.: 928 32 50 39

Procedimiento: Recurso de apelación

Nº Procedimiento: 0000229/2014

NIG: 3501645320120002213

Materia: Subvenciones

Resolución:Sentencia 000194/2015

Proc. origen: Procedimiento ordinario Nº proc. origen: 0000362/2012-00

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 2 de Las Palmas de Gran Canaria

Intervención: Interviniente: Procurador:

Apelado INMOBILIARIA BETANCOR S.A. RITA MARIA RODRIGUEZ GUERRA

Apelante INSTITUTO CANARIO DE LA VIVIENDA

SENTENCIA

Ilmos. /as Sres. /as

Presidente

D. CÉSAR JOSÉ GARCÍA OTERO

Magistrados

D. JAIME BORRÁS MOYA

D. FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO (Ponente)

En Las Palmas de Gran Canaria, a 29 de junio de 2015.

Visto por esta Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda con sede en Las Palmas, integrada por los Sres. Magistrados, anotados al margen, el presente recurso de apelación número 0000229/2014, interpuesto por el INSTITUTO CANARIO DE LA VIVIENDA, representado y defendido por la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, contra la INMOBILIARIA BETANCOR S.A., habiendo comparecido, en su representación Dña. RITA MARIA RODRIGUEZ GUERRA versando sobre Subvenciones. Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado/a D. FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo contencioso-administrativo numero 2 de Las Palmas, dictó sentencia el 7 de abril de 2014 , con el fallo siguiente:

'Que ESTIMANDO el recurso interpuesto por la Procuradora, Doña Rita María Rodríguez Guerra, en nombre y representación de la entidad INMOBILIARIA BETANCOR, S.A., se anula el acto administrativo identificado en el Antecedente de Hecho primero de esta resolución, condenando a la Administración al pago de las costas procesales.'

Se hace constar que en el Procedimiento Ordinario número 362/2.012, interpuesto por la Procuradora Doña Rita María Rodríguez Guerra, en nombre y representación de la entidad INMOBILIARIA BETANCORT, S.A., contra la Resolución de la Presidenta del Instituto Canario de la Vivienda, de fecha 2 de julio de 2012, por la que se declaraba la procedencia del reintegro de la subvención genérica, concedida en fecha, 5 de febrero de 2.009, en la cuantía de 96.000 euros, correspondientes al importe principal de la subvención, sin perjuicio de los intereses de demora.

SEGUNDO.- Interpuso recurso de apelación, el Letrado de los Servicios jurídicos del Gobierno de Canarias.

TERCERO.- Al recurso de apelación no se opuso el demandante en la instancia.

CUARTO.- Tramitado el recurso sin practica de nueva prueba, se señaló día para votación y fallo del presente recurso en cuyo acto tuvo lugar su realización.

Se han observado las prescripciones legales que regulan la tramitación del recurso.

Es ponente el Ilmo. Sr. Don FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Los fundamentos nucleares para la estimación del recurso son los siguientes:

'En el presente caso, puesto que no consta la concesión de la calificación provisional, no puede comenzar el cómputo del plazo de justificación de la subvención, por lo que tampoco puede incoarse un expediente administrativo de reintegro de la subvención, y ello sin perjuicio de que el artículo 23.1 y 3 Decreto 36/2.009 establezca el plazo de dos meses, desde la finalización del plazo para la realización de la actividad porque, como dice la resolución anteriormente reseñada, la obtención de la calificación provisional determinará el inicio del plazo para la realización de la actividad.

La jurisprudencia ha aplicado reiteradamente la doctrina los actos propios en la esfera del Derecho administrativo, tanto en relación a la Administración como al administrado ( SSTS de 1-6-1999 , 28-9-2004 , 14-7-2005 , 15-11-2005 y 6-2-2007 ). En algunas ocasiones ha mostrado la relevancia que la declaración de voluntad favorable al acto dispone para apreciar la existencia de un acto consentido y firme con la consiguiente inadmisión del recurso ( SSTS de 18-1-2002 y 16-12-2003 ). La Sentencia del Tribunal Supremo, de 28 marzo 2006 , declara que es un principio general de Derecho el de que nadie puede ir contra sus propios actos, que supone que nadie puede negar en el proceso lo que tiene expresamente admitido y reconocido fuera de él, pues a esto se oponen los principios de la lealtad y de la buena fe que tienen plena acogida en el Título Preliminar del Código Civil, de aplicación general. Esta doctrina ha sido 'aplicada habitualmente en derecho administrativo a las Administraciones Públicas pero que obliga también a los particulares', e implica 'la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes 'venire contra ''factum'' propium'. Por otra parte, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 11 de diciembre de 2.001 , con cita de muchas otras, señala que tal doctrina 'es predicable respecto de los actos que se realizan con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica con eficacia en sí mismos para producir, igualmente, un efecto jurídico'.

El recurso de apelación sostiene en síntesis la indebida aplicación de la doctrina de los actos propios y la vigencia de las clausulas condicionantes de la subvención en las que se establece la obligación de obtener la calificación provisional en el plazo de tres meses desde la publicación de la resolución y concluir la actividad subvencionada -, construcción de las viviendas--, en el plazo de treinta y seis meses desde la obtención de la calificación provisional.

SEGUNDO.- Como hemos visto en la transcripción de la sentencia apelada, el motivo por el que se estima el recurso es la aplicación de la doctrina de los actos propios y confianza legítima en la Administración demandada por cuanto en una anterior Resolución de 13 de septiembre de 2010, - que deja sin efecto la anterior de fecha 10.6.2009 - , se interpreta que en su fundamento jurídico 5° declaraba inaplicable el plazo de tres meses para la obtención de la calificación provisional, por lo que no siendo de aplicación dicho plazo mal puede ser entendido su inobservancia como causa de reintegro de la subvención.

Sin embargo, tal y como razona el escrito del defensor de la Administración, la aplicación de tal principio al objeto de este procedimiento, no es posible en atención a un doble orden de motivos.

De un lado por cuanto se trata de dos procedimientos de distinta naturaleza y alcance y de otro por cuanto la doctrina de los actos propios en las relaciones de Derecho publico tiene como evidente limite el principio de legalidad en cuya virtud en los actos reglados no puede prevalecer lo resuelto en actos precedentes si no se acomoda a la normativa aplicable.

Efectivamente, la mencionada resolución de 13 de diciembre de 2010, que se invoca como precedente, se estimó un recurso de alzada contra la anterior resolución en que se tenía a la entidad demandante por desistida en la solicitud de la subvención, y ello por entender que no se había seguido el procedimiento regulado en el artº 71 de la Ley 30/1992 en relación con el requerimiento de subsanación , por cuanto existía un acto firme al que no era de aplicación la subsanación que refiere tal precepto en relación con las solicitudes de iniciación del procedimiento.

Una cosa es que no pueda reputarse desistida a la entidad demandante de la solicitud de subvención que ya había sido concedida por acto firme y otra distinta es que, por incumplimiento de las condiciones impuestas en su otorgamiento, no sea posible declarar el reintegro de tal subvención, que es el acto administrativo objeto de recurso.

En dicho acto se declara que: 'Al amparo del articulo 22.2 del Decreto 27/2006, de 7 de marzo, el Instituto Canario de la Vivienda otorga el 29 de octubre de 2007 una Calificación Previa a la Provisional de Viviendas Protegidas de nueva construcción a la entidad mercantil INMOBILIARIA BETANCOR S.A, con CIF n°. A35004571. El objeto de esta Calificación, previo informe favorable de los Servicios Técnicos, es iniciar el expediente 35-1E-09/07-26, para la construcción de 32 viviendas protegidas en Régimen Especial en arrendamiento en la Parcela 19 de la Vega: del Municipio de Telde.

. La entidad beneficiaria solicita el 8 de agosto de 2008 acogerse a la posibilidad contemplada en la Resolución de 23 de junio de 2008 del Instituto Canario de la Vivienda, por el que se aprueban las Bases Reguladoras y se convocan subvenciones genéricas para los adquirentes o propietarios de suelo que destinen el mismo, a la construcción de viviendas protegidas, en el sentido de que le sea concedida una ayuda pública con este objeto.

Tercero.- La convocatoria de las subvenciones genéricas es resuelta el 5 de febrero de 2009 y publicada el 13 del mismo mes y año.

La Base n° 10 de la mencionada Resolución de 23 de Junio de 2008 de la Presidenta del Instituto Canario de este Instituto, señala que

'. . .La Justificación se realizará mediante instancia dirigida a la Presidenta del Instituto Canario de la Vivienda, en todo caso, una vez realizada la actividad subvencionada ( finalización de la construcción de las vivienda protegidas, cuyo suelo haya ido subvencionado por medio de esta convocatoria) en el plazo de treinta y seis meses a partir de la obtención de la calificación previa o provisional, o en su caso, de la prorroga concedida, de conformidad con el Decreto 27/2006 de 7 de marzo, plan Canario de Vivienda... '

Por su parte el Artículo 23.1 y 3 del mencionado Decreto 36/2009, de 31 de marzo establece:

'... Cualquiera que sea el procedimiento de concesión y la modalidad de pago de la subvención que se establezca en las bases reguladoras, o en su defecto, en la resolución de concesión no podrá superar el de dos meses a contar desde la finalización del plazo de realización de la actividad

Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante este Instituto, se procede a requerir fehacientemente al beneficiario el pasado 21 de marzo de 2012, notificado el día 26 de marzo, para que en el plazo improrrogable de quince días la misma sea presentada, con la advertencia que la falta de presentación en el plazo establecido, llevaría consigo la no exigibilidad de la subvención, la exigencia en su caso del reintegro y demás obligaciones establecidas en la normativa aplicable.

Sexto.- La interesada presenta escrito de 13 de abril de 2012, en el que señala la imposibilidad de acreditar el cumplimiento de la finalidad de la subvención, dado que no se ha podido obtener la licencia de obras necesaria del Excmo. Ayuntamiento de Telde por dificultades en su planeamiento urbanístico; que la Administración actuante ha tomado en consideración estos argumentos en casos similares, en los que estimó no resultaba adecuado acordar el procedimiento de desistimiento del la subvención; que la redacción del Decreto 135/2009 permite ampliar la ejecución de la actividad; y por ultimo que al haberse alterado las circunstancias tenidas en cuenta en la resolución de concesión, resulta oportuno solicitar una modificación de dicha resolución, en el sentido de suspender o prorrogar el plazo de ejecución hasta la aprobación del Planeamiento en vigor.

De la comprobación de la documentación obrante en el expediente y de las manifestaciones de la interesada, se deduce el incumplimiento de las obligaciones derivadas del otorgamiento de las ayudas públicas ya que, hasta el día de la fecha, no se han presentado los documentos necesarios para entender por justificada la subvención otorgada.

Octavo.- En este sentido se adopta acuerdo de 4 de mayo de 2012, a los efectos de iniciar expediente de reintegro respecto a la mencionada subvención otorgada, al haberse incurrido en la causa determinante del reintegro de oficio de la misma, establecida por el articulo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , cuando determina que procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en el supuesto de incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración al beneficiario, así como de los compromisos que estos adquieren con motivo de la concesión de la subvención'.

Resulta evidente que, al margen de que en una resolución anterior se estimara, -- en una interpretación favorable a la entidad perceptora de la subvención -, que no era exigible el plazo para obtener la calificación provisional a los efectos de entenderla por desistida , no puede proyectarse para concluir que no existe plazo alguno para la realización de la actividad subvencionada y que consecuentemente la construcción de las viviendas que es la finalidad subvencionada, puede quedar sin plazo alguno. Los condicionantes de la subvención eran conocidos y aceptados por la entidad que la obtuvo, no fueron modificados y por tanto se encontraban plenamente vigentes y fueron claramente incumplidos.

Y frente a ello tampoco puede oponerse como hace la entidad demandante en la instancia y hoy apelada, que el incumplimiento de los plazos se debió a dificultades en la obtención de la licencia. La exigencia del plazo para la realización de la actividad subvencionada es objetiva y si no puede realizarse en tal plazo lo procedente es el reintegro de la subvención por incumplimiento de la finalidad.

Aun en el supuesto de que tal construcción no fuera posible por causas ajenas al perceptor de la subvención, es contrario a toda lógica y a la regulación legal de las subvenciones que ni se ejecute la actividad objeto de la subvención ni se reintegre la misma.

Y así lo ha entendido de forma reiterada el Tribunal Supremo, - entre otras en sentencias como la de 2 de junio de 2014 (Recurso 66/2013 ), - a propósito de resolver sobre la conformidad a derecho de la obligación de reintegro de subvenciones, se ha pronunciado en el sentido de que ' el eventual reintegro de las subvenciones concedidas (o, en su caso, la no entrega de la cantidad consignada a tal fin) no responde tanto a la exigencia de responsabilidad a título de culpa, sino a la lógica de que la ayuda pública viene condicionada desde su inicio, en términos objetivos, por el estricto cumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de su concesión. Para que, en supuestos muy excepcionales, aquella ecuación pudiera quebrarse sería preciso justificar que la causa obstativa al cumplimiento fue un suceso de fuerza mayor del todo extraño o ajeno al ámbito o sector en el que se desenvuelve la actuación empresarial. Cosa distinta es que el incumplimiento sin culpa excluya, en su caso, la imposición de las sanciones procedentes por el disfrute, no ajustado a las condiciones asumidas, de los fondos públicos que se hubieran entregado '.

TERCERO.- Procede estimar el recurso de apelación y desestimar el recurso contencioso administrativo de que trae causa. Habida cuenta de la estimación del recurso no procede hacer declaración sobre las costas de este recurso, ni las de la instancia. Artº 139 LJ .

Por ello, vistos los artículos citados y demás de general aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución decidimos

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias frente a la sentencia antes identificada que revocamos, y desestimamos el recurso contencioso-administrativo de que esta apelación trae causa, sin imposición de las costas en este recurso, ni las de la instancia.

Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento Juzgado correspondiente, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-

Notifíquese esta sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente don FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO en audiencia pública de lo que yo, el Secretario de la Sala, certifico.