Sentencia Administrativo Nº 1948/2016, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 215/2014 de 21 de Julio de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA

En Madrid, a 21 de julio de 2016

Esta Sala ha visto el presente recurso contencioso-administrativo número 215/2014, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el procurador D. Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuéllar y asistida por letrado, contra el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente, por la que se convoca la concesión de esta clase de subvenciones para el año 2013. Siendo parte recurrida la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez

Antecedentes

PRIMERO.-Mediante escrito presentado en este Tribunal Supremo de fecha 5 de marzo de 2014 la representación procesal de la Generalitat de Catalunya interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente, por la que se convoca la concesión de esta clase de subvenciones para el año 2013.

SEGUNDO.-Por diligencia de ordenación de fecha 7 de marzo de 2014 se tiene por personado y parte recurrente a la Generalidad de Cataluña y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .

TERCERO.-Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 22 de septiembre de 2014 la Generalidad de Cataluña formuló escrito de demanda en el que solicita a la Sala que «dicte en su día sentencia por la que, con la estimación del presente recurso, se declare la nulidad de los artículos 2 , 3.d , 6 , 7 , 9 y 17 y la previsión 'así como las de investigación científica, en relación con el medio ambiente', contenida en el segundo párrafo del artículo 1 Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre , por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social para la protección del medio ambiente y la Orden AAA/1903/2013, de 9 de octubre, por la que se convoca la concesión de subvenciones a entidades del tercer sector u organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente para el año 2013, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada. Subsidiariamente, para el negado supuesto que se entienda que la invasión competencial sólo debe afectar a la esfera de la Generalitat de Cataluña, entonces se fije y ordene la territorialización de cualquier convocatoria que se pretenda al amparo de dicha disposición».

Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

CUARTO.-Con fecha 15 de octubre de 2014 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda en la que, tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma interesando a la Sala que, «absteniéndose de conocer respecto a la impugnación de la Orden AAA/1903/2013 y declarando la competencia de la Audiencia Nacional para conocer del recurso en ese concreto extremo, y dictándose sentencia por la que se desestime íntegramente la demanda, confirmando la resolución impugnada, con condena en todo caso al actor en las cosas incurridas».

Por otrosí se opuso al recibimiento a prueba.

QUINTO.-Oída la parte recurrente y el Ministerio Fiscal, por auto de 15 de abril de 2015 la Sección Primera de esta Sala acordó «no haber lugar a la petición del Abogado del Estado de que nos abstengamos de conocer el recurso interpuesto contra la Orden AAA/1903/2013. Con imposición de las costas de este incidente a la Administración del Estado, con el límite que fijamos en el fundamento de derecho».

SEXTO.-Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 21 de mayo de 2015, por providencia de 13 de julio siguiente se concedió al recurrente el término de diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas, lo que realiza en escrito de fecha 3 de septiembre de 2015.

Asimismo mediante diligencia de ordenación de fecha 7 de septiembre de 2015 se concede a la parte recurrida el plazo de diez días a fin de que presente las suyas, lo que lleva a efecto en escrito de fecha 21 de septiembre siguiente.

SÉPTIMO.-Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 12 de abril de 2016, continuando la deliberación el día 19 de abril, fecha en la que se votó y falló.

OCTAVO.- El 4 de mayo de 2016 se dictó sentencia. Planteado incidente de nulidad de actuaciones, por auto de 7 de julio de 2016 se acordó declarar la nulidad de la sentencia, señalándose para votación y fallo el día 12 de julio de 2016.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo es interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Catalunya contra el Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre, por el que se establecen las bases reguladoras para las subvenciones a entidades del Tercer Sector y organizaciones no gubernamentales que desarrollen actividades de interés general consideradas de interés social en la protección del medio ambiente. Se dirige asimismo contra la Orden AAA/1903/2013, de 9 de octubre, por la que se convoca la concesión de esa clase de subvenciones para el año 2013.

El argumento central de la recurrente es que la disposición impugnada contraviene la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, según la cual el Estado puede destinar fondos a la subvención de actividades privadas incluso en materias de competencia autonómica; pero, si lo hace, la gestión de dichos fondos -incluida la convocatoria y concesión de las subvenciones- forma parte de la competencia ejecutiva en la materia sobre la que incida ese instrumento de fomento y, por ello, debe encomendarse a la correspondiente Comunidad Autónoma. En materia de medio ambiente, el art. 149.1.23 de la Constitución reserva el Estado sólo la emanación de legislación básica, quedando la potestad legislativa de desarrollo y la potestad ejecutiva estatutariamente atribuida a la Comunidad Autónoma. De aquí infiere la recurrente -con cita de la STC 113/2013 , relativa precisamente a subvenciones en materia de medio ambiente- que no puede establecerse una regulación que encomiende la gestión de subvenciones de esa índole a la Administración del Estado, en vez de atribuirla a las Comunidades Autónomas.

La recurrente añade otros dos argumentos a favor de su pretensión. Por un lado, sostiene que la disposición general impugnada vulnera el Real Decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación. El art. 2 de este texto legal -para cuyo desarrollo se dicta el Real Decreto 699/2013- contempla el medio ambiente como uno de los ejes para la determinación de los programas a apoyar mediante subvenciones estatales; pero no incluye la investigación científica y técnica en ese sector, que es concretamente lo susceptible de subvención a tenor de la disposición general impugnada. Ésta, en otras palabras, se excedería de lo contemplado por la norma legal que está llamada a desarrollar.

Por otro lado, siempre según la recurrente, el Real Decreto 699/2013 supone un fraude de ley, porque intenta eludir el orden de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas mediante una referencia a títulos competenciales transversales.

SEGUNDO.-Para enfocar adecuadamente este asunto, es preciso señalar que esta Sala ya se ha ocupado en dos ocasiones de normas reglamentarias dictadas en desarrollo del Real Decreto-ley 7/2013 y reguladoras de subvenciones estatales: se trata de nuestras sentencias de 21 de mayo de 2015 (rec. nº 499/2013 ) y de 15 de marzo de 2016 (rec. nº 507/2013 ), relativas respectivamente al Real Decreto 535/2014, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a entidades del Tercer Sector en el ámbito estatal colaboradoras de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, y al Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. En ambos casos, la impugnación provenía también de la Generalitat de Catalunya.

Pues bien, la primera de dichas sentencias estimó el recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Real Decreto 535/2013, mientras que la segunda desestimó el dirigido contra el Real Decreto 536/2013. La diferencia de resultado deriva de los distintos objetos susceptibles de ser subvencionados en uno y otro caso. El Real Decreto 535/2013 regulaba subvenciones estatales para sufragar los gastos de funcionamiento de entidades del Tercer Sector; algo que la Sala consideró incluido dentro de la asistencia social, que el art. 148.1.20 de la Constitución caracteriza como competencia típicamente autonómica. La razón es que el Tercer Sector cumple un cometido filantrópico y desinteresado de auxilio en diversas situaciones de necesidad, especialmente en aquellos sectores a los que no alcanza el sistema público de bienestar. Debe concluirse, así, que los gastos de funcionamiento de esas entidades (personal, sede, etc.) son un elemento necesario para el ejercicio de la asistencia social. El Real Decreto 536/2013, por el contrario, regulaba subvenciones estatales a actividades sustantivas; no meros gastos internos de entidades sin ánimo de lucro. Y dado que las actividades susceptibles de ser subvencionadas (atención a personas con necesidades educativas o de inserción laboral, fomento de la seguridad ciudadana y prevención de la delincuencia) corresponden a materias sobre las que el Estado ostenta diversos títulos competenciales, esta Sala entendió que la gestión de dichas subvenciones no tiene que ser autonómica de conformidad con la arriba mencionada jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado.

TERCERO.-Cuanto se acaba de decir permite resolver el presente recurso contencioso-administrativo: El papel del Estado en materia de medio ambiente, como señala la recurrente, consiste esencialmente en dictar la legislación básica ( art. 149.1.23 de la Constitución ), por no mencionar que la gestión medioambiental está configurada como una responsabilidad intrínsecamente autonómica ( art. 148.1.9 de la Constitución ). A ello debe añadirse que el Tribunal Constitucional, en supuestos similares al aquí examinado, ha afirmado que como regla general la gestión de subvenciones en materia medioambiental corresponde a las Comunidades Autónomas, por ser de competencia autonómica el objeto subvencionado ( STC 113/2013 y STC 163/2013 ). Y ha subrayado que la circunstancia de que «las actividades a desarrollar afecten a un ámbito geográfico supraautónomico tampoco puede justificar, por si misma, la excepcional asunción de competencias de gestión por el Estado y el correlativo desplazamiento de las competencias autonómicas».

Así las cosas, es claro que el Real Decreto 699/2013 invade la competencia autonómica al reservar al Estado la gestión de subvenciones en una materia en que carece de competencia ejecutiva. Vista la petición de la actora contenida en el escrito de demanda y que se reproduce en el antecedente de hecho tercero de esta sentencia, la anulación se limita a los extremos solicitados en dicho escrito. En consecuencia se estima el recurso y se anulan los artículos 2 , 3.d , 6 , 7 , 9 y 17 y la previsión «así como las de investigación científica, en relación con el medio ambiente», contenida en el segundo párrafo del artículo 1 Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre .

Esta anulación ha de extenderse, por obvias razones, a la Orden AAA/1903/2013, que es un mero acto de aplicación del Real Decreto 699/2013.

Hay que señalar, por lo demás, que el Abogado del Estado había solicitado subsidiariamente que, en el supuesto de que se estimase el reproche competencial formulado contra el Real Decreto 699/2013, el fallo no fuese anulatorio, sino que se limitase a declarar la inaplicabilidad de dicha disposición general en el territorio catalán. Esta pretensión no puede prosperar: el Abogado del Estado no da razón alguna por la que quepa pensar que en otras partes del territorio nacional la distribución de competencias en materia de medio ambiente es distinta, existiendo más bien constancia de que es sustancialmente similar con respecto a todas las Comunidades Autónomas.

CUARTO.-La estimación del recurso contencioso-administrativo por las razones expuestas hace innecesario abordar los otros argumentos esgrimidos por la recurrente.

QUINTO.-Con arreglo al art. 139 LJCA , procede hacer imposición de las costas, que haciendo uso de la facultad prevista en el apartado tercero de dicho precepto legal quedan fijadas en un máximo de 4.000 € por todos los conceptos.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido estimar el recurso contencioso-administrativo número 215/2014 interpuesto por la Abogada de la Generalitat de Catalunya y, en consecuencia, se anulan los artículos 2 , 3.d , 6 , 7 , 9 y 17 y la previsión «así como las de investigación científica, en relación con el medio ambiente», contenida en el segundo párrafo del artículo 1 del Real Decreto 699/2013, de 20 de septiembre , con imposición de las costas a la recurrida hasta un máximo de 4.000 € por todos los conceptos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.