Sentencia Administrativo Nº 196/2016, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 42/2015 de 16 de Mayo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NÚMERO 42/2015

DE PROCEDIMIENTOORDINARIO

SENTENCIA NÚMERO 196/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO

Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ

En Bilbao, a diecisiete de mayo de dos mil dieciséis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 42/2015 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna: DESESTIMACIÓN PRESUNTA DEL RECURSO DE ALZADA INTERPUESTO CONTRA RESOLUCIÓN DE 20-10-2014 DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA DESESTIMATORIA DE LA SOLICITUD DE 5 AUTORIZACIONES DE TRANSPORTE PARA VEHÍCULOS DE ARRENDAMIENTO CON CONDUCTOR (VTC-N) DE ÁMBITO NACIONAL. ¡.

Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTE: D. Damaso , representado por la Procuradora Dª. RAKEL REGIDOR LLAMOSAS y dirigido por el letrado D. JOSÉ ANDRÉS DÍEZ HERRERA.

- DEMANDADA: DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA, representada por la Procuradora Dª. BEGOÑA URÍZAR ARANCIBIA y dirigida por el letrado D. JUAN RAMÓN CIPRIÁN ANSOALDE.

-OTRAS DEMANDADAS:ASOCIACIÓN GUIPUZCOANA DEL TAXI-GIPUZKOAKO TAXISTEN ELKARTE (AGUITAX) y VALLINA HERMANOS, S.L., representadas por el Procurador D. ALFONSO JOSÉ BARTÁU ROJAS y dirigidas por el Letrado D. ANDRÉS TOMÉ LAVÍN.

Ha sido Magistrada Ponente la Iltma. Sra. Dª. MARGARITA DÍAZ PÉREZ.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 27-1-2015 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que Dª. RAKEL REGIDOR LLAMOSAS, actuando en nombre y representación de D. Damaso , interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución del Director General de Movilidad y Transporte Público de la Diputación Foral de Gipuzkoa, de fecha 20 de octubre de 2014, que deniega cinco autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC-N) de ámbito nacional en Gipuzkoa; quedando registrado dicho recurso con el número 42/2015.

SEGUNDO.-En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en el expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se estimen íntegramente sus pretensiones.

TERCERO.- En los escritos de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime la demanda en su totalidad.

CUARTO.-Por Decreto de 17-9-2015 se fijó como cuantía del presente recurso la de indeterminada.

QUINTO.- El procedimiento se recibió a prueba, practicándose con el resultado que obra en autos.

SEXTO.- En los escritos de conclusiones las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SÉPTIMO.-Por resolución de fecha 2-5-2016 se señaló el pasado día 5-5-2016 para la votación y fallo del presente recurso.

OCTAVO.-En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Dª. Rakel Regidor Llamosas, procuradora de los Tribunales y de D. Damaso , deduce impugnación jurisdiccional en relación con la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución del Director General de Movilidad y Transporte Público de la Diputación Foral de Gipuzkoa, de fecha 20 de octubre de 2014, que deniega cinco autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC-N) de ámbito nacional en Gipuzkoa.

Ejercita en el suplico de la demanda pretensión anulatoria, de reconocimiento de situación jurídica individualizada consistente en el otorgamiento de las cinco autorizaciones denegadas, en los términos reglamentarios a fecha de la solicitud, y de condena en costas a la Administración demandada. Con carácter subsidiario, solicita el planteamiento de cuestión prejudicial ante el TJUE.

Refiere, en síntesis, que el actor, que se dedica al transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas, solicitó con fecha 13/10/2014 a la Diputación Foral de Gipuzkoa cinco autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor -VTC-N- de ámbito nacional, que le fueron denegadas por la resolución recurrida.

Esa solicitud se efectúa tras la aprobación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre -denominada Ley Ómnibus- que modificó, a través de su artículo 21, diversos preceptos de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres -Ley 16/1987, de 30 de julio , en adelante LOTT-; en concreto, se fundamentó en la modificación operada, en tanto que suprimió los artículos 49 y 50 en materia de contingentación de autorizaciones, y los artículos 135 y 136, y modificó los artículos 133 y 134.

Funda su pretensión anulatoria en la doctrina del Tribunal Supremo expresada en sentencias de 10 de noviembre de 1997 ( rec. nº 613/1993), de 14 de febrero de 2012 ( rec. nº 427/2010 ) y de 21 de enero de 2014 , que transcribe parcialmente, y de las que colige que en tanto reglamentariamente no se vuelva a contingentar por el Ministerio de Fomento, y con las salvedades del propio art. 48 de la LOTT y de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado , no cabe restringir el número de autrorizaciones, al estar derogados los artículos 14.1 de la Orden FOM 36/2008, de 9 de enero, y 181.1 del ROTT.

Cita además la sentencia de esta Sala, de fecha 18 de noviembre de 2014 , y la dictada el 13 de febrero de 2015 por el Tribunal Supremo en recurso de casación para unificación de doctrina, insistiendo en la derogación antedicha y la ausencia de nueva norma reglamentaria que fije límites cuantitativos al número de autorizaciones de transporte de la clase VTC-N de ámbito nacional.

Señala que con la reforma operada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, de la Ley 16/1987, de 30 de julio, el artículo 48 de la LOTT estableció la posibilidad de restringir las autorizaciones de transporte para arrendamiento de vehículos con conductor si reglamentariamente se fijase, algo que todavía no ha ocurrido, por lo tanto sirve para acreditar que en este momento, o al menos hasta la resolución impugnada, no existían restricciones.

Menciona la Ley de Garantía de Unidad de Mercado, -Ley 20/2013, de 9 de diciembre-, significando que si bien en su Preámbulo estableció la necesidad de autorización para las actividades de auto-taxi y de arrendamiento de vehículos con conductor, sin embargo, eliminó aquellos requisitos para obtener las autorizaciones basados en los principios de proporcionalidad y necesidad ( artículos 1 , 2 y 5) en relación al principio de razón imperiosa de interés general del artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de diciembre , así como el principio de libertad de establecimiento de los artículos l6 y 18 -Ley 20/2013, de 9 de enero - en relación con el artículo 10 e ) y f) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre .

Subraya que no se cumple ninguna de las limitaciones del artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre para limitar las autorizaciones (sin que deba confundirse necesidad de autorización con requisitos para su obtención ).

Repara asimismo en los artículos 16 y 18 g) de la Ley 20/2013, de 9 de enero , en relación al artículo 10 e ) y f) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y en su Disposición derogatoria, para a continuación afirmar que, al margen de lo dispuesto en la doctrina del Tribunal Supremo, no cabe limitar el acceso a las autorizaciones de transporte referidas conforme a lo expuesto, pues cualquier limitación del art. 48.2 de la LOTT se basa en la prohibición del art. 10 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre al que se remite el artículo 18.2 g) de la Ley de Garantía de Unidad de Mercado

Por último, y con carácter subsidiario, solicita el planteamiento de cuestión prejudicial ante el TJE, bajo la premisa de que la Directiva de Servicios 123/2006 liberaliza el alquiler de vehículos (sin distinción entre 'sin o con conductor').

SEGUNDO.-La Diputación Foral de Gipuzkoa ha presentado escrito de contestación a la demanda, postulando su total desestimación, en base a las alegaciones que a continuación se exponen:

Las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre en la Ley 16/1987, de 30 de julio, no constituyen una transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, por la sencilla razón de que ésta no se aplica a los servicios en el ámbito del transporte, según dispone su artículo 2.2.d ).

En la Comunidad Autónoma Vasca resulta de aplicación la Ley 2/2000, de 29 de junio, de Transporte público urbano e interurbano de viajeros en automóviles de turismo, el artículo 11 del Reglamento aprobado por Decreto del Gobierno Vasco 243/2002 , y la Orden del Consejero de Transportes y Obras Públicas de 11 de febrero de 2005.

A tenor de la Disposición final primera de la Ley 9/2013, de 4 de julio , se declaran vigentes, tanto los artículos 180, 181 (en lo no anulado por la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2012 ) y 182 del Reglamento de la LOTT aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, como la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, de desarrollo de dichos artículos.

El plan o programación de transporte en el que se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones al que se refiere el art. 14.1 de la precitada Orden, viene constituido en la Comunidad Autónoma Vasca por lo dispuesto en el artículo 6 de la Orden del Consejero de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco de 11 de febrero de 2005, cuyo apartado 3 dispone que en ningún caso el número de autorizaciones de ámbito estatal para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos con conductor podrá ser superior al que se señala para cada Territorio Histórico, número máximo que en el caso de Gipuzkoa es de 15. La denegación de las autorizaciones solicitadas por el recurrente se realizó precisamente al amparo de este precepto, al haberse alcanzado ese número máximo.

Indica finalmente que la eventual anulación de la resolución impugnada no debería suponer por sí sola el reconocimiento automático del derecho a obtener las autorizaciones, puesto que sería preciso comprobar si el solicitante cumple los requisitos establecidos, no ya solo en el artículo 181 ROTT y en la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, sino también en los artículos 42.1 y 43.1 LOTT, en su redacción actual, a los que expresamente se remite el artículo 99.4 de la misma.

Llama la atención sobre el hecho de que el recurrente, empresario del transporte que tiene su domicilio en la localidad de Tiana, provincia de Barcelona, solicita cinco autorizaciones domiciliadas en Gipuzkoa, lo que en apariencia no resulta compatible con lo dispuesto en el artículo 42.1 LOTT, a tenor del cual las autorizaciones de transporte público deberán domiciliarse, como regla general, en el lugar en que su titular tenga su domicilio fiscal.

TERCERO.-La Asociación Gipuzkoana del Taxi y Vallina Hermanos, S.A. se han opuesto asimismo al recurso, conforme los argumentos que se resumen así:

La presente controversia debe dirimirse mediante la aplicación de la normativa autonómica; el legislador vasco ha decidido al amparo del artículo 3.1 Ley 2/2000, de 29 de junio , exigir la autorización de ámbito inferior para poder obtener autorizaciones de ámbito superior; y en el ejercicio de sus competencias legislativas dictó la Orden de 11 de febrero de 2005, del Consejero de Transportes y Obras Públicas, por la que se establece el número máximo de autorizaciones de transporte público interurbano de viajeros en automóviles de turismo en la Comunidad Autónoma de Euskadi, cuyo artículo 6.3 limita las autorizaciones de ámbito estatal para el territorio de Gipuzkoa en 15, cupo cubierto ampliamente con las autorizaciones VTC en vigor.

Subsidiariamente, y para el supuesto de que se entendiese de aplicación la normativa de carácter estatal, advierte que nos encontramos ante un supuesto distinto del que esta misma Sala y Sección resolvió en el recurso 458/13 mediante sentencia de 18 de noviembre de 2014 , ya que la solicitud de las cinco autorizaciones que nos ocupan quedan sometidas a las modificaciones introducidas por la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Dice que en cualquier caso no es posible otorgar las cinco autorizaciones interesadas en tanto en cuanto la parte contraria no justifica el cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente para su concesión; a mayor abundamiento, entiende que ni siquiera la Comunidad Autónoma Vasca, a través de la Diputación Foral de Gipuzkoa, es la competente a tal efecto.

CUARTO.-Cuestión sustancialmente idéntica ha sido examinada por esta Sala y Sección en la reciente sentencia nº 164/2016, de 2 de mayo (rec. nº 144/2015 ); no existiendo razón que imponga cambio de criterio, reproducimos sus fundamentos de derecho segundo y tercero, plenamente extrapolables al caso en estudio:

'SEGUNDO.- Nos vamos a referir en primer lugar al criterio jurisprudencial que se ha hecho reiterado en este punto, para luego examinar por separado, pero en conexión con él, los dos puntos en que la controversia se centra específicamente en este proceso.

Por remitirnos a las más recientes, y en la misma continuada línea que enfatiza la parte recurrente, la STS de 25 de enero de 2016 (ROJ: STS 131/2016) en Recurso de Casación nº 134/2.014 , ratifica los siguientes extremos que, por abreviar su extenso formato, seleccionamos;

'El rechazo a concederlas que contienen los actos ahora objeto de litigio fue motivado, según consta en ellos, por aplicación de lo dispuesto en la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, orden ministerial reguladora de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, mediante la cual se adecuaron los criterios hasta entonces vigentes para el ejercicio de dicha actividad '[...] al nuevo marco jurídico definido por la modificación del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres', modificación producida por virtud del Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre.

En concreto, era el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008 el que específicamente dotaba de cobertura a la denegación de las solicitudes presentadas. A tenor de él dichas solicitudes podían ser rechazadas '[...] si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio. En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la Comunidad Autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas'.

(....) A juicio del Letrado de la Comunidad de Madrid, la Orden FOM/36/2008 mantenía su vigencia tras la aprobación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ley esta última que, a su vez, incorporó parcialmente al Derecho español la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

La Administración Autonómica se apoyaba en la 'resolución de coordinación 1/2010' dictada por el Ministerio de Fomento, para entender -al igual que dicho Ministerio- que, no habiéndose modificado por las leyes 17/2009 y 25/2009 los artículos 3 y 5 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres , las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor en el ámbito de la Comunidad de Madrid podían seguir siendo denegadas en tanto en cuanto se mantuviera la situación de 'desproporción' a la que se refería la Orden FOM/36/2008, apreciada por la Administración competente en cada caso.

La Sala de instancia, por el contrario, reiterando las consideraciones expuestas en otras sentencias previas sobre la misma cuestión, razonó en la ahora impugnada por qué, a su juicio, las modificaciones contenidas en las antes citadas leyes 17/2009 y 25/2009 implicaban la derogación o la imposibilidad de aplicar las normas precedentes (en síntesis, el artículo 49 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , el artículo 181.1 de su Reglamento de desarrollo y el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008) que hasta ese momento habían dotado de 'título legal habilitante' a las restricciones cuantitativas para prestar el servicio de arrendamiento de vehículos con conductor.

(....) En primer lugar conviene situar el debate en la aplicación estricta de las normas nacionales pues, sea cual fuere la interpretación que se dé a la Directiva 2006/123/CE, en ningún caso podría deducirse que impedía al legislador español trasladar -si lo consideraba pertinente dentro de su libertad de configuración normativa- los criterios 'liberalizadores' en ella contenidos a servicios profesionales o empresariales no incluidos dentro de su ámbito de aplicación. La Directiva 2006/123/CE, por el contrario, tendría un impacto significativo en el litigio si el legislador interno hubiera adoptado medidas contrarias a sus reglas respecto de los servicios expresamente incluidos en el ámbito de aplicación de la propia Directiva.

(....) El núcleo del debate se centra, pues, en precisar la incidencia del artículo 21 de la Ley 25/2009 (en lo que supone de modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres) y, por lo tanto, de las normas dictadas anteriormente en desarrollo de ésta. Aun cuando el artículo 2.2 de la Ley 17/2009 exceptuaba de su aplicación a los 'servicios en el ámbito de los transportes', la ulterior aprobación de la Ley 25/2009 ha optado por someter también estos servicios -como acabamos de explicar en el fundamento jurídico precedente- a determinadas medidas 'liberalizadoras' o de 'buena regulación'.

En el fundamento jurídico sexto de nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 (RO. 427/2010 ) abordamos esta misma cuestión, con referencia precisamente a una modificación del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (la llevada a cabo por el Real Decreto 919/2010, de 16 de julio) aprobada para adaptarlo a la Ley 25/2009, en lo relativo al alquiler de vehículos con conductor. Dijimos entonces lo siguiente:

«[...] Hemos de partir de la declaración general a la que ya nos hemos referido del preámbulo de la Ley [25/2009], en el que se afirma que el acceso y ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos es libre. Es verdad, sin duda, que luego la propia Ley desmiente en su regulación esta plena libertad, puesto que somete al arrendamiento con conductor a la regulación existente para el transporte discrecional de viajeros, lo que supone la necesidad de autorización. Ello no obstante, no deja de ser un pronunciamiento que debe tenerse en cuenta a la hora de interpretar los concretos preceptos de la Ley. En particular, incluso para el arrendamiento de vehículos con conductor, hay que entender que sólo caben los requisitos que deriven de la regulación de la propia Ley sobre el transporte discrecional de viajeros a que se remite en artículo 134.2 de la Ley.»

Analizábamos en aquella sentencia el artículo 21.9 de la Ley 25/2009 en cuanto priva de contenido a los artículos 135 y 136 de la Ley 16/1987 y redacta su artículo 134 de modo que, a partir de su entrada en vigor, 'el arrendamiento de vehículos con conductor tendrá, a efectos de la legislación de ordenación de los transportes por carretera, la consideración de transporte discrecional de viajeros y su ejercicio estará sujeto a todas las reglas contenidas en esta Ley que resulten de aplicación a dicha clase de transporte.' Y, dada la derogación de los referidos artículos 135 y 136 deducíamos que 'resulta contrario a la modificación legislativa operada por la Ley 25/2009 que, habiendo quedado suprimidos los preceptos legales en los que se apoyaban estas exigencias, el Gobierno las establezca de nuevo por vía reglamentaria'.

Tal conclusión nos conducía a anular determinados requisitos que, impuestos por el Reglamento de desarrollo de la Ley 16/1987 en su versión aprobada por el Real Decreto 919/2010, considerábamos carentes de cobertura legal. Se trataba, en concreto, de la exigencia de disponer de al menos un local dedicado en exclusiva a la actividad de arrendamiento de vehículos (artículo 181.1.a); la preceptiva disposición de un número mínimo de vehículos y que los vehículos deban tener carácter representativo ( artículo 181.1.b); y del requisito de disponer de dos conductores por cada tres vehículos ( artículo 181.1.f ). Las anulamos porque se trataba de restricciones que, permitidas en virtud del 'antiguo' artículo 135 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , a) carecían de 'una apoyatura adecuada' una vez que aquél fue uno de los preceptos expresamente suprimidos por la ley 25/2009; y b) tampoco disponían de dicha cobertura en los artículos de la Ley 16/1987 relativos a los transportes discrecionales de viajeros (artículos 90 a 97 ), ninguno de los cuales contenía 'una habilitación que pueda entenderse sustitutiva del anterior artículo 135 y que dé amparo legal a lo ahora establecido por los referidos incisos 181.1.a) y b) [del Reglamento de desarrollo]'.

Las consideraciones expuestas en nuestras precedentes sentencias antes reseñadas son trasladables al presente supuesto. Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos , a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.

Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009,como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.

Más en concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a ), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987 .

A) En cuanto al artículo 3.a), porque se limita a sentar un principio (el 'establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transporte en todo el Estado, mediante la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades que los integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes') en términos tan generales que de suyo resultan inapropiados para resolver el concreto punto objeto de litigio.

B) En lo que respecta al artículo 5 porque la actuación de la Administración del Estado para coordinar sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no puede, lógicamente, traducirse en actos o resoluciones que adopten criterios interpretativos, o normativos, contrarios a las exigencias legales o carentes de la necesaria cobertura. La mera coordinación interadministrativa no puede servir de título para imponer a los operadores económicos en un régimen de libre mercado restricciones que no tengan una expresa cobertura legal.

C) En lo que se refiere a los diversos apartados del artículo 15, el hecho de que la Administración pueda programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transportes terrestres, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema de transportes, tampoco le autoriza de suyo a imponer restricciones cuantitativas para una actividad específica (el alquiler de vehículos con conductor) como las que son objeto de litigio, una vez que la propia Ley 16/1987 considera, en su nueva redacción, que la prestación de aquel servicio empresarial es libre y sólo queda sometida a las pautas aplicables a los transportes discrecionales de viajeros. La Administración recurrente no invoca, a estos efectos, en su apoyo ninguna de las disposiciones legales que regulan el transporte discrecional de viajeros como base habilitante para someter el número de autorizaciones VTC a restricciones cuantitativas.

A ello se añade que, como acertadamente expresa la Sala de instancia, las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 sobre la Ley 16/1987, al suprimir el artículo 49 de esta última, dejaron sin efecto los supuestos de restricción y condicionamiento del acceso al mercado del transporte (y de las actividades auxiliares y complementarias) que en él se establecían previamente. Restricciones y condicionamientos que eran -hasta ese momento- admisibles por razones económicas ligadas, entre otras hipótesis, a los desajustes entre la oferta y la demanda; a la búsqueda de 'una situación de mercado equilibrado' para evitar que el aumento de la oferta fuera susceptible de producir aquellos desajustes y disfunciones; y a la voluntad administrativa de implantar un 'dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas' o promover 'la mejor utilización de los recursos disponibles'.

Por mucho que se pretenda diferenciar de aquellas medidas limitativas (a las que se referirá más en concreto el artículo 50 de la Ley 16/1987 , asimismo suprimido por la Ley 25/2009) las contenidas en la Orden FOM/36/2008, como pretende la Dirección General de Transportes del Ministerio de Fomento en su resolución de coordinación 1/2010, lo cierto es que la finalidad y el sentido de estas últimas es el mismo al que respondían los artículos 49 y 50: ajustar la oferta y la demanda de una determinada clase de transporte armonizando su desarrollo del modo 'equilibrado' que la Administración considera más adecuado, a cuyo efecto ésta restringe las autorizaciones VTC de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis.

Tal designio, sin embargo, no era alcanzable a la vista de la reforma acometida por la Ley 25/2009 y de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo.

La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010.

(...) Se aduce la vulneración de los arts. 15 y 16 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres , 'que otorga a los órganos competentes del Ministerio de Fomento, en aras al interés general, una facultad interpretativa que debe ser respetada por las Comunidades Autónomas entre ellas la Comunidad de Madrid'.

En las sentencias de esta Sala antes mencionadas, de fecha 14 de febrero de 2012 ( RO. 427/10), de 27 de enero de 2014 ( RC. 5892/2011), de 30 de enero de 2014 ( Recursos de Casación 110/2012 y 4163/2012), de 7 de febrero de 2014 ( RC. 2115/2012), de 5 de mayo de 2014 ( RC. 1438/2012 y 3309/14 ) y de 17 de noviembre de 2014 ( RC. 3802/11 ), ya resolvimos esta cuestión, con un criterio que debemos reiterar.

El Letrado de la Comunidad de Madrid afirma que se habrían infringido los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 5/1987 , que regula la delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en materia de transportes por carretera. Sostiene que las competencias delegadas han de ser ejercidas con sujeción a las normas e instrucciones del órgano delegante, y la Comunidad de Madrid dictó el acto impugnado en seguimiento de una resolución de coordinación dictada por la Administración del Estado y cuyo respeto le viene impuesto por el artículo 16.2 de la citada Ley de delegación.

No tiene razón la Administración recurrente y debe decaer el motivo. Lo que está en discusión es precisamente si las normas que dan respaldo al contenido de la resolución impugnada están o no en vigor tras la reforma operada en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, lo que ya ha sido examinado en el fundamento anterior. Y derogada dicha base normativa la restricción al número de licencias de arrendamiento de vehículos con conductor es contraria a derecho,aunque siga las instrucciones (no válidas ya) de la Administración delegante. Y, por otro lado, en ningún caso se conculca la Ley invocada por anular una resolución contraria a derecho, aunque siga las instrucciones del órgano delegante.

En síntesis el letrado de la Comunidad de Madrid sostiene que las modificaciones llevadas a cabo por la ley 25/2009 no afectaban al régimen jurídico de la actividad y que continuaban vigentes las normas reglamentarias precedentes (artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008) que legitimaban las restricciones cuantitativas impuestas al arrendamiento de vehículos con conductor. Frente a este planteamiento no nos queda sino remitirnos a las consideraciones anteriormente expuestas.'

TERCERO.- Tras esta necesariamente extensa trascripción, es de ineludible consecuencia para esta Sala la necesidad de asumir tales criterios del Tribunal Supremo que, como las partes recuerdan, ya han dado lugar, al menos, a nuestra Sentencia del R.C-A nº 458/2.013, de 18 de noviembre de 2.014 .

En consonancia con lo que en ella se dijo, se va a ceñir nuevamente el Tribunal a que, sin que sea objeto de discusión la competencia con que cuenta la CAE en materia de transportes terrestres, - artículo 10 . 32 del EAPV-, ésta no alcanza al ámbito extracomunitario que el artículo 149.1.21ª reserva al Estado y que es el marco competencial en que se dictó la Ley Orgánica 5/1.987, de 30 de Julio , de delegación de facultades del Estado en las CC.AA en materia de trasportes por carretera, cuyo Preámbulo no vamos a trascribir en torno a las intenciones unificadoras de gestión, racionalización y simplificación de la intervención administrativa que expresa, pero si a destacar de él la idea clave y plenamente acorde al sistema ordinamental de que 'las competencias delegadas deben ser en todo caso ejercitadas con sujeción a las normas e instrucciones dictadas por el Estado'y que refrenda luego el articulo 16 al consagrar en la parte articulada de la ley esa sujeción a la legislación del Estado en el ejercicio de las facultades delegadas, (potestad legislativa y reglamentaria). Ello independientemente de que la delegación del artículo 5º, conlleve también, por la vía del artículo 14, la facultad de desarrollo de la normativa estatal 'siempre que dichas normas prevean expresamente dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas'.

Por tanto, ni la LPV 2/2.000, de 29 de Junio y el Decreto del Gobierno Vasco 243/2002, ni la Orden del Consejero de Transportes y Obras Públicas de 11 de Febrero de 2.005, pueden ser esgrimidas en este caso como normativa propia y exclusiva del País Vasco cuya aplicabilidad derive del principio de competencia autonómica y cuya aplicabilidad quede extramuros de las vicisitudes experimentadas por la legislación del Estado representada por la LOTT 16/1.987 y su Reglamento aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de setiembre, sino que la entrada en escena de aquellas disposiciones del País Vasco, y particularmente de la última, solo se ha podido producir bajo el imperio de esa delegación de competencias estatales, en la perspectiva de la soberana remisión que a ellas haya hecho el legislador estatal o el titular de la potestad reglamentaria, - artículo 97 CE -, completamente al margen del esquema legislación básica-legislación de desarrollo, y con asimilación al simple reenvío hacia el contenido de tales normas de desarrollo en el ámbito territorial de las CC.AA. en línea de una potencial encomienda de actuación reglamentaria o ejecutiva limitada y predispuesta por la norma del Estado.

En esa perspectiva debe entenderse el papel de la mencionada Orden del Gobierno Vasco de 2.005, cuya aplicación para el ejercicio de la competencia delegada por el Estado provenía exclusivamente del llamamiento que el artículo 14.1 de la Orden 36/2008, de 9 de Enero, hacia a la C.A de cara a la posibilidad de, 'elaborar y aprobar un plan o programación de transporte en que se establezcan limitaciones al otorgamiento de autorizaciones o criterios relativos a la prestación de la actividad, así como de su distribución territorial'.

Y de ahí que la aplicación de dicha Orden de 11 de febrero de 2.005 del Consejo de Transportes, (BOPV, de 4 de marzo) quedase plenamente vinculada a la suerte de dicha normativa estatal que la jurisprudencia tuvo por derogada al filo de promulgarse la Ley 25/2.009. ('Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia')

Por ello, no cabe aducir con éxito que la existencia de esa programación o limitación cuantitativa a nivel autonómico sustraiga la posibilidad de denegar las autorizaciones del marco de la normativa estatal y de la delegación de competencias, y que diferencie el caso presente con respecto a los supuestos examinados por la repetida jurisprudencia. Todo ello sin que necesariamente tales disposiciones autonómicas hayan quedado, como tales, derogadas en el plano directamente jerárquico que se refuta por las partes demandadas.

Y este necesario enfoque nos va a llevar también directamente a superar el planteamiento que la Administración foral demandada hace por remisión a las nuevas modificaciones introducidas en el artículo 48 de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres , presuponiendo que, por razón de la fecha de la solicitud, debe ser aplicada al supuesto enjuiciado la Ley 9/2.013, de 4 de Julio, respecto de la que las Sentencias del TS, como ya hemos visto más arriba, han hecho exclusión, en términos de que; 'El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 ( inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio) a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo. La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativay que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010.'

Y es que no cabe coincidir con dicha tesis de las partes demandadas en base a lo ya argumentado, pues si la delegación competencial por Ley Orgánica vincula la posibilidad de programación o limitación cuantitativa por las CC.AA a una autorización normativa estatal que reenvíe a ella, tal llamamiento a los criterios de las Comunidades autónomas o los entes locales no iba a existir hasta la promulgación de la nueva redacción del artículo 181.3 del ROTT por virtud del Real Decreto 1057/2.015, de 20 de noviembre , que emplea la fórmula combinada de atribuir facultades a las CC.AA en base a las limitaciones que tengan establecidas en la oferta de transporte de viajeros en vehículos de turismo y, en todo caso, fijar el propio ROTT la ratio limitativa ya tradicional ('cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas').

Sostener lo contrario traspasa los límites de la delegación legal pues se llegaría a la situación asistemática de que, sin haber hecho siquiera ejercicio hasta finales de 2.015 el titular de la potestad reglamentaria -al que le corresponde- de la posibilidad de establecer limitaciones, las CC.AA delegadas los estarían aplicando fuera del esquema de la delegación y de las facultades que les atribuye, en base a unas competencias estatutarias propias que no entran en juego en el mecanismo de la delegación más que de forma indirecta y por hipotética, y no segura ni garantizada, remisión, que, insistimos, no se daba en el momento en que la solicitud de autorización se produjo en este caso en julio de 2.013.

De ello se deriva en este plano determinante que el supuesto examinado en este litigio no se aparta de las coordenadas en que se han dirimido los que se toman como precedentes de la Jurisprudencia, lo que debe conducir a la estimación del recurso en los términos en que la denegación administrativa se produjo y en que el debate se ha mantenido entre las partes procesales'.

Descendiendo al caso de autos, y con arreglo a los fundamentos de la sentencia transcrita, ha de acogerse la pretensión anulatoria, no así el reconocimiento de la situación jurídica individualizada, toda vez que, disconforme a derecho la razón decisoria consignada en la resolución administrativa originaria, basada en exclusiva en la limitación cuantitativa, se ha suscitado en sede judicial por la Administración y las codemandadas el debate sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos legal y reglamentariamente para la obtención de las autorizaciones, que la parte recurrente ha soslayado en fase probatoria y en su escrito de conclusiones.

Se sigue de lo expuesto, la estimación parcial del presente recurso.

QUINTO.-En cuanto a las costas, no ha lugar a su imposición a ninguna de las partes, dada esa estimación parcial, en aplicación del artículo 139.1 LJCA .

Vistos los preceptos citado y demás de pertinente aplicación, la Sala (Sección Primera) emite el siguiente;

Fallo

ESTIMAMOS EN PARTE EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINSTRATIVO N 42/15 INTERPUESTO POR LA PROCURADORA DE LOS TRIBUNALES Dª. RAKEL REGIDOR LLAMOSAS, EN REPRESENTACIÓN DE D. Damaso , FRENTE A LA DESESTIMACIÓN PRESUNTA DEL RECURSO DE ALZADA FORMULADO FRENTE A LA RESOLUCIÓN DEL DIRECTOR GENERAL DE MOVILIDAD Y TRANSPORTE PÚBLICO DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA, DE FECHA 20 DE OCTUBRE DE 2014, QUE DENIEGA CINCO AUTORIZACIONES DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS CON CONDUCTOR (VTC-N) DE ÁMBITO NACIONAL EN GIPUZKOA, Y DECLARAMOS DISCONFORME A DERECHO Y ANULAMOS DICHAS RESOLUCIONES, CON DESESTIMACIÓN DE LAS DEMÁS PRETENSIONES. SIN HACER ESPECIAL IMPOSICIÓN DE COSTAS

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de DIEZ DÍAS, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0042 15, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 17 de mayo de 2016.