Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000031
/2014
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00534/2014
Demandante:GOBIERNO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN
Letrado:LETRADO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN
Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Madrid, a veintitres de diciembre de dos mil quince.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo contencioso administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido
el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, representado por su Letrado,contra la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, sobre reintegro de subvención. Ha sido Ponente el Presidente de esta Sección Iltmo. Sr. D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH.
Antecedentes
PRIMERO.-El acto impugnado procede del Secretario de Estado de Medio Ambiente y es la Resolución de 25 de Noviembre de 2013.
SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.
TERCERO.-Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmara el acto impugnado por ser conforme a Derecho.
CUARTO.-Contestada la demanda y no habiéndose solicitado recibir el pleito a prueba, tras la presentación de conclusiones por las partes y una vez finalizada la tramitación, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 9 de Diciembre de 2015 en el que, efectivamente, se votó y falló.
Fundamentos
PRIMERO.- El presente recurso tiene por objeto la Resolución de 25 de Noviembre de 2013 del Secretario de Estado de Medio Ambiente, por la que se declara la inadmisibilidad del requerimiento previo del
artículo 44 de la Ley de esta Jurisdicción , formulado el 21 de Febrero de 2013 por el Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, contra la Resolución de la Dirección de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA) de 14 de Febrero de 2013, por la que se resuelve el procedimiento de reintegro de la subvención concedida a la Comunidad Autónoma de Aragón, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 1823/2009, de 27 de Noviembre.
SEGUNDO.-La recurrente solicita que se declare la nulidad o anulabilidad de las resoluciones; subsidiariamente, que se declare la nulidad de la resolución de 25 de Noviembre de 2013 por la que se inadmite el requerimiento administrativo previo, así como el reconocimiento, como situación jurídica individualizada, de su derecho a que la Administración General del Estado inicie un procedimiento de revisión de oficio o, en su defecto, de declaración de lesividad respecto de la resolución de 14 de Enero de 2012, por la que el Ministerio acordó el reintegro de los intereses de demora por importe de 208.877,19 euros; subsidiariamente pide que se anule la citada resolución de 25 de Noviembre de 2013, así como el reconocimiento como situación jurídica individualizada de su derecho a que la Administración General del Estado resuelva expresamente el requerimiento previo formulado.
En defensa de su pretensión alega que el Real decreto 1823/2009, de 27 de Noviembre, regula la concesión directa de una subvención a diversas Comunidades Autónomas para cofinanciar la ejecución urgente de actuaciones para el cumplimiento de la legislación de vertederos; el MAGRAMA ingresó a favor de la demandante 1.837.892,35 euros en pago de la ayuda derivada del Real Decreto, sin que mediara acto de concesión de subvención; ante la ausencia de justificación del cumplimiento de la actividad subvencionada, el MAGRAMA inició un procedimiento de reintegro por el importe de la subvención más un 5% de intereses; la demandante formuló alegaciones, mostrando su conformidad con la devolución del principal, mas no con el pago de intereses; por resolución de 14 de Enero de 2012 se acordó el reintegro de los intereses de demora, cuantificados en 208.877,19 euros y computados entre el 29 de Enero de 2010, fecha de efectividad del pago, al 8 de Mayo de 2012, fecha de devolución de la subvención; el 28 de Enero de 2013, por la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente se formula requerimiento previo del
artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , para que no se exigieran los intereses requeridos, el cual fue inadmitido por la Resolución impugnada en este recurso contencioso.
Fundamenta sus alegaciones en la admisibilidad del requerimiento previo frente a la resolución que considera que la Comunidad Autónoma, en cuanto beneficiaria, no actuaba como poder, por lo que debió utilizar los recursos administrativos, no el requerimiento pues la administración autonómica actúa como administración ambiental en base a una relación de cooperación interadministrativa y no actúa como un particular que ha recibido una subvención pública, lo que excluiría el requerimiento del
art. 44 de la Ley de la Jurisdicción contenciosa , sino que se trata de una transferencia de fondos entre Administraciones, de las mencionadas en el
artículo 2.2. de la Ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones , conforme al cual toda transferencia de fondos entre diferentes Administraciones, destinada a la realización de actuaciones concretas a realizar en el marco de sus funciones, debe instrumentarse a través de una subvención pública; este el caso de la subvención de referencia, cuyo objeto es regular la subvención a diferentes Comunidades Autónomas para la ejecución urgente de actuaciones en materia de vertederos; la actividad subvencionada no puede ser llevada a cabo por particulares por lo que supone un ejercicio de competencias públicas; además, hay otros indicios que refuerzan esa consideración público administrativa de su actuación, como es que se trata de una subvención de ejecución directa, que las beneficiarias son algunas Comunidades Autónomas, no todas ellas, que una de las razones de interés público que justifica la concesión directa es que las competencias ejecutivas corresponden a las Comunidades Autónomas beneficiarias y que la definición de las actuaciones subvencionadas, así como su importe, ya viene recogida en el Real Decreto 1823/2009, de 27 de Noviembre y, finalmente, que la subvención se integra en un plan conjunto de acción del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con las Comunidades Autónomas.
Considera que si se estima que la Administración General del Estado debió admitir el requerimiento previo, por razones de economía procesal cabría resolver sobre el fondo, que consiste en la validez de la Resolución de 14 de Enero de 2012 por la que se acordó el reintegro de los intereses de demora, lo que no se ajusta a derecho por no existir caso alguno de concesión y, caso de existir, no le ha sido notificado; cita el
art. 28 de la Ley General de Subvenciones , sobre procedimiento de concesión directa de las subvenciones públicas, y el
art. 67 del Reglamento de la Ley de Subvenciones , conforme al cual, una vez aprobado el Real Decreto regulador de la concesión, la Administración del Estado debía dictar un acto expreso de concesión en el que se estableciesen las condiciones y finalidad y no puede considerarse como tal la Resolución de 11 de Diciembre de 2009 del Secretario de Estado para el cambio climático, pues es un acto de ejecución del gasto público y no un acto administrativo dictado en el procedimiento de concesión de la subvención; tampoco hay acto alguno de aceptación de la subvención, cuya necesidad ha sido destacada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, de modo que si la Administración de Aragón no ha aceptado la subvención, no cabe exigir su reintegro; finalmente considera que no es de aplicación el
art. 90 del Reglamento de la Ley de Subvenciones , ya que aquí no se ha concedido subvención alguna y el pago de un importe de dinero por parte de la Administración del Estado a la demandante, podrá obligar a este último a devolver su importe, como así hizo cuando tuvo noticia del pago, pero ese pago no es el de una subvención previamente concedida y aceptada.
TERCERO.-La representación de la Administración demandada, por su parte, considera que el
art. 44.1 de la Ley de esta Jurisdicción no es de aplicación el demandante pues no actúa como poder público, sino como beneficiario de una subvención y no es posible recalificar el cauce impugnatorio al amparo del
art. 110.2. de la Ley 30/1992 , por lo que la resolución de reintegro de 14 de Enero de 2013, notificada el 30 del mismo mes y año, ha devenido firme, al haber transcurrido el plazo de dos meses para su impugnación ante esta jurisdicción, por lo que procede la desestimación íntegra del recurso, con imposición de las costas a la demandante.
CUARTO.-De los datos que figuran en el expediente administrativo resulta que el Real Decreto 1823/2009, de 27 de Noviembre (BOE 28 de Noviembre de 2009), por el que se regula la concesión directa de una subvención a las comunidades autónomas para la ejecución urgente de actuaciones para el cumplimiento de la legislación de vertederos, incluyendo la clausura de vertederos ilegales y la captación de biogás en vertederos y otras actuaciones complementarias, fijó la cantidad de 1.837.892,55 euros para la Comunidad Autónoma de Aragón; conforme a su
artículo 4, la subvención se concedería de forma directa y se abonarían íntegramente con carácter anticipado a cada una de las comunidades autónomas; en su
artículo 6 se contemplaba la justificación de las subvenciones, a realizar conforme a lo dispuesto en la Ley 38/2003, General de Subvenciones , y su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de Julio, para lo que se estableció un plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad cuya realización se contemplaba para los ejercicios 2009 y 2010.
Por Resolución de la Secretaria de Estado de cambio climático de 11 de Diciembre de 2009 se acordó conceder la subvención, en la cuantía expresada que fue efectivamente transferida a la cuenta de la Diputación General de Aragón el 29 de Enero de 2010.
Ante la falta de justificación en plazo, el 27 de Septiembre de 2011 por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino se requirió a la Comunidad autónoma, en aplicación del
art. 70.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , para que presentase la cuenta justificativa prevista en el
artículo 6 del Real Decreto o comunicase el reintegro voluntario del principal más el 5% de intereses de demora, a lo que respondió en el sentido de que
'por razón de falta de crédito suficiente en la Ley de Presupuestos del año 2010
no fue posible incluir la cantidad a aportar por esta Comunidad autónoma de acuerdo a lo dispuesto en el Anexo de dicho Real Decreto y, por consiguiente, no pudieron ejecutarse las obras previstas en los proyectos objeto de subvención', por lo que emprendían las acciones para el reintegro de las cantidades reclamadas.
Por Resolución de 31 de Enero de 2012 el Ministerio acordó iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención por el principal más el 5% anual de intereses de demora desde el 29 de Enero de 2010 hasta el día en que se resolviese el procedimiento; el Gobierno de Aragón, por medio de la Dirección general de calidad ambiental, presentó alegaciones, que tuvieron entrada en el Ministerio el 20 de Marzo de 2012, en el sentido de que no le fue notificada la Resolución de concesión, por lo que no se tuvo constancia de su efectiva concesión y señalaba que el presupuesto de la Comunidad autónoma no contaba con recursos suficientes para financiar la parte de las actuaciones que le correspondía, y estimaba procedente devolver el principal, dado que no se habían ejecutado las obras previstas en el Real Decreto, pero rechazando abonar intereses de demora; el 8 de Mayo de 2012 reintegró el principal.
El procedimiento de reintegro finalizó por resolución de 14 de Enero de 2013, notificada el 30 del mismo mes y año, con indicación de los recursos procedentes; en ella se acuerda exigir el reintegro de los intereses de demora de la subvención por una cuantía total de 208.877,13 euros.
El 28 de Febrero de 2013 tiene entrada en el Ministerio escrito del Gobierno de Aragón, Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente, que contiene un requerimiento previo a la interposición de recurso contencioso administrativo, conforme al
artículo 44 de la Ley de esta Jurisdicción , contra la anterior resolución de reintegro de la subvención y solicita, entre otras peticiones, que se proceda a la revisión de oficio de la Resolución de la Secretaría de Estado de cambio climático de 11 de Diciembre de 2009 por ser nula de pleno derecho o, en su caso, se proceda a la previa declaración de lesividad, no procediendo en ningún caso el pago de intereses. Este requerimiento fue declarado inadmisible por Resolución del Secretario de Estado de Medio Ambiente de 25 de Noviembre de 2013, que se impugna en este recurso contencioso.
QUINTO.-El
artículo 44 de la Ley de esta Jurisdicción contenciosa dispone en su apartado 1 que
'En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que está obligada'.En interpretación de este precepto el
Tribunal Supremo ha declarado en la sentencia de 28 de Junio de 2012 (Recurso 3621/2009 ), recogiendo a su vez la doctrina de la
sentencia de 20 de octubre de 2006 recaída en el recurso de casación 55/2005 en Interés de la
Ley, de esta Sala, que
'La Sección entiende, de acuerdo con la tesis del Abogado del Estado recurrido, que efectivamente el articulo 44
no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder publico. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del
artículo 44 de la Ley Jurisdiccional
se produce solo cuando ambas Administraciones públicas estén actuando como poder. No es ocioso precisar que ésta y no otra es nuestra declaración, puesto que el Ayuntamiento o su representación letrada parecen haber entendido que solo se aplica el artículo 44 cuando la divergencia se refiere a cual de las Administraciones es la competente. Aunque sin duda entonces procede la aplicación del tan repetido articulo, no debe dársele cumplimiento solo en tales casos, sino además en todos aquellos otros en que ambas Administraciones actúan como poder y por tanto han dictado o pueden dictar actos administrativos'.
'Queda patente la aplicación del precepto sólo cuando ambas administraciones -requirente y requerida- actúan como poder'.
'También dijimos en la
sentencia de 25 de mayo de 2009 , que
'...los requerimientos contemplados en el
artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción
no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos'.
SEXTO.-Como se deduce de los hechos antes expuestos, la Administración aragonesa actuaba en el procedimiento de origen como beneficiaria de una subvención establecida en el Real Decreto 1823/2009, de 27 de Noviembre, concedida por la Administración del Estado de modo directo y anticipado; recibido su importe, como ha reconocido, no utilizó los fondos por las razones expuestas en sus alegaciones y manifestó su acuerdo para la devolución del principal, lo que hizo una vez iniciado por la Administración del Estado, el 31 de Enero de 2012, el procedimiento de reintegro de la subvención, no así los intereses, por lo que la resolución que puso fin a este procedimiento impone la obligación de reintegrarlos en aplicación del
artículo 37.1. de la Ley General de Subvenciones y 90 de su Reglamento; así, no se cuestiona por la recurrente su condición de beneficiaria de la subvención ni el procedimiento empleado por la Administración del Estado sino que, a la vista del resultado contrario a sus intereses, realiza un requerimiento improcedente al amparo del
artículo 44 de la Ley Jurisdiccional en lugar de interponer los recursos indicados en la Resolución en los que pudo hacer valer sus alegaciones sobre falta de notificación de la Resolución de concesión de la subvención o del ingreso de su importe; en conclusión, no se trata en el caso presente de una controversia entre Administraciones en que ambas actúan como poderes públicos, sino que una de ellas actúa como beneficiaria de una subvención concedida por la otra conforme a su norma reguladora por lo que está sujeta a las obligaciones derivadas de esa situación, entre otras, a justificar el destino de la subvención y, en su caso, a utilizar las vías de impugnación establecidas con carácter general para cuestionar la resolución de reintegro, y no es admisible la invocación del citado artículo 44 una vez finalizado el procedimiento en que ha reconocido y devuelto el principal, para discutir la procedencia del pago de intereses de demora, como apreció correctamente la resolución impugnada que por ello procede confirmar.
SÉPTIMO.-Por todas las razones anteriores procede desestimar el recurso y, en aplicación del
art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción imponer las costas a la demandante cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas.
Fallo
PRIMERO.-Desestimar el presente recurso nº 31/14 interpuesto por el Letrado del Gobierno de Aragón, en la representación que ostenta, contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente descrita en el primer Fundamento de Derecho, que se confirma por ser conforme a derecho.
SEGUNDO.-Imponer a la demandante las costas del recurso.
Contra la presente sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá junto con el expediente administrativo a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. En Madrid, a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
