Sentencia Administrativo Nº 20075/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1560/2006 de 21 de Enero de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 20075/2009

Recurso núm. 1560/2006

Ponente Sra. María del Mar Fernández Romo

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE ACTUACION POR OBJETIVOS EN APOYO A LA SECCIÓN TERCERA (E)

S E N T E N C I A núm. 20075

Ilmos. Sres.:

Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Magistrados:

Dª. María Luaces Díaz de Noriega

Dª. María del Mar Fernández Romo

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Enero de dos mil nueve.

VISTO el recurso contencioso-administrativo número 1560/2006 seguido ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido en su propio nombre y derecho por DON Jesús Luis , contra resolución de la Dirección General de la Policía, División de Personal de fecha de 1 de Diciembre de 2006, por la que se desestimó su solicitud de abono de pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo otorgada a titulo colectivo al Grupo Especial de Operaciones (GEO) por Orden Ministerial de 30 de Marzo de 1982. Ha sido parte la Administración demandada representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y, siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte demandante para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en el que expuso los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, y terminó suplicando que se dictara sentencia por la que estimando la pretensión del demandante se revoque y se deje sin efecto la resolución de la Administración declarando el derecho del recurrente a percibir el importe de la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo, con efecto desde los cuatro años anteriores a la fecha de petición, ello junto con los intereses legales correspondientes desde la fecha en la que se concretó la petición en vía administrativa.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado en representación de la Administración demandada, contestó a la demanda, oponiéndose a la misma conforme a los fundamentos que alegó, solicitando la inadmision del presente recurso y subsidiariamente su desestimación, con confirmación de la resolución recurrida.

TERCERO.- Por auto de fecha de 12 de Septiembre de dos mil siete se acuerda el recibimiento probatorio de las actuaciones, practicándose las pruebas declaradas pertinentes, con el resultado obrante en autos, confiriéndose ulterior traslado a las partes para la presentación de sus escritos de conclusiones, obrantes en autos en las fechas de su razón, los que se declaran conclusos y señalándose tras ello para la votación y fallo del recurso la audiencia del día veinte de Enero de dos mil nueve , teniendo así lugar en su momento.

Ha sido Ponente la Magistrado Ilma. Sra. Dña. María del Mar Fernández Romo, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo, interpuesto en su propio nombre por el ahora recurrente, se dirige contra la resolución de la Dirección General de la Policía, de fecha 1 de Diciembre de 2006, División de Personal, por la que se acuerda desestimar la solicitud formulada por la hoy parte actora en fecha de 27 de Octubre de 2006, en orden al reconocimiento del derecho a la percepción de la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo concedida, por Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1982, al Grupo Especial de Operaciones Policiales (GEO), a título colectivo, en la que entonces se encontraba destinado el recurrente.

SEGUNDO.- Se demanda la declaración del derecho del actor a percibir tal pensión, argumentado en primer lugar la plena admisibilidad del presente recurso, dado que se impugnaba por el demandante la nómina del mes de Octubre del año 2006, en la que no aparecía consignado el importe correspondiente a la pensión por condecoración que ahora se reclama, de forma que la santidad de cosa juzgada sólo debe operar sobre las retribuciones reclamadas hasta la fecha en la que fueron desestimadas las anteriores pretensiones, fecha a partir de la cual nacen nuevos períodos en materia retributiva que no han sido juzgados, con nacimiento mensual dado que dicha pensión se percibe mediante nómina mensual, y ello en aplicación del Real Decreto 311/1988, de 20 de Marzo, de Retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, artículo 2 .

Tales alegaciones traen su causa del contenido de la resolución aquí recurrida, que expresa que el interesado ya solicito el abono de dicha pensión mediante su escrito de 6 de Febrero de 2001, pretensión que fue desestimada por la Dirección General de la Policía con fecha de 23 de Abril de 2001, y contra la que el interesado instó recurso contencioso-administrativo número 864/2001, ante nuestra Homónima Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con Sede en Valladolid, sin que al día de la fecha se tenga conocimiento por parte de ese Centro Directivo haberse dictado sentencia alguna en relación con el referido recurso, de forma que a juicio de la Administración concurren la identidad de sujeto, objeto y causa entre la petición examinada de fecha de 27 de Octubre de 2006 y la de fecha de 6 de Febrero de 2001, siendo aquella Sala el único Órgano legitimado para decidir acerca de la resolución impugnada es o no acorde a Derecho y para emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. Confirma así la resolución recurrida en las presentes actuaciones, la de 23 de Abril de 2001, dado por reproducido íntegramente su contenido.

TERCERO.- Procede así a entrar a conocer en primer término, por razones de orden lógico-procesal, acerca de la planteada inadmisibilidad del recurso contencioso que nos ocupa, que encaja propiamente en el motivo previsto en el art. 69.d) de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 (cuando el recurso "recayere sobre cosa juzgada"). Y:

Consta en el expediente administrativo y así se recoge en la resolución de la Dirección General de la Policía impugnada en los presentes autos y en la propia demanda, que se solicito el reconocimiento de la pensión aneja a la Cruz al mérito Policial con distintivo rojo por el ahora interesado, con fecha de 6 de Febrero de 2001, pretensión que fue desestimada por resolución de 23 de Abril de aquel año, contra la que fue instando recurso contencioso-administrativo bajo número 864/2001, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con Sede en Valladolid, habiendo recaído sentencia de 23 de Septiembre de 2006 , la que declara la inadmisibilidad del recurso por concurrencia de cosa juzgada, al ser el citado recurso a juicio de aquella Sala una mera duplicidad de otro precedente decidido por Sentencia de fecha 15 de Abril de 1993 de esa misma Sala , concurriendo así un acto consentido y firme al no haber sido recurrido, todo a lo que no obsta que la nueva demanda venga apoyada en STS recaída en recurso de Casación de Interés de Ley, en la que no se fija doctrina por ser desestimatoria del mismo. Ahora bien, sea todo lo anterior, finalmente mediante instancia de fecha 27 de Octubre de 2006, solicitó el interesado nuevamente el abono de la pensión supuestamente aneja a la Cruz de Mérito Policial, que constituye precisamente la pretensión actora que se reproduce en el recurso contencioso que ahora nos ocupa.

Pues bien dado que en el Suplico de la demanda se solicita que se declare el derecho del demandante a percibir el importe de la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo rojo con efecto desde los cuatro años anteriores a la fecha de la petición, el 27 de Octubre de 2006 (27 de Octubre de 2002), los periodos por los que se reclama la presente pensión no son coincidentes en modo y parte alguna, pues en aquella primigenia petición esgrimida en el escrito de 6 de Febrero de 2001 no se solicitaba los mismos. Por tanto, no coincidiendo el periodo petitorio comprendido entre la anterior reclamación de la pensión añeja a la Cruz de Merito Policial con Distintivo Rojo, formulada ante la Administración presentada el 6 de Febrero de 2001 y aquélla otra de la que ahora trae su causa del presente recurso, ha de recordarse que la diferencia retributiva que se reclama en el presente proceso, se originaba al hoy recurrente, en todas y cada una de las percepciones que se le liquidaban mes a mes, como así esgrime con acierto en su demanda, siendo cada una de las nóminas mensuales, una aplicación concreta e independiente del acto administrativo o disposición general que dispuso la correspondiente retribución, en consecuencia (así se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia 126/1.984, de 26 de Diciembre ), no puede sino considerarse que la nómina que se libra cada mes no es reproducción ni confirmación de las emitidas los meses anteriores, pues son actos de aplicación de la normativa vigente que, desde una perspectiva jurídica, gozan de una autonomía e independencia respecto a las nóminas anteriores.

Esto significa que el interesado puede tener derecho a la pretensión de fondo que reclama, y por tanto puede reiterarla mediante una nueva petición que derive, como es el caso, en un recurso contencioso administrativo, por los periodos no solicitados y sobre los que no existe la excepción de cosa juzgada o han devenido firme y consentidas por no haberse recurrido en esta vía, o sobre ( cual es el caso, ha recaído un pronunciamiento jurisdiccional desestimatorio) debiendo a nuestro juicio ser rechazada en definitiva, la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado.

CUARTO.- Centrándonos en el análisis del fondo de la cuestión sometida a la consideración de la Sala se hace necesario significar, con carácter previo, el cambio de criterio operado en la presente Sala, en atención a la incidencia de la Jurisprudencia sentada respecto a la cuestión que nos ocupa por el Tribunal Supremo. Pues bien, con anterioridad manteníamos que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia, a título colectivo como sabemos, se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal, con independencia de las personas que pudieran integrarlo en el devenir de los tiempos, de lo que concluíamos que ello traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componentes, en la medida en que ambos efectos eran perfectamente imaginables separadamente. Se decía que, con exclusión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, ésta sí, concedida a título individual, únicamente se hacía referencia en el texto legal a los "funcionarios" y a otras personas individuales, sin prever la posibilidad de que llevaren aneja pensión las condecoraciones otorgadas a "otros componentes" de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, los cuales pueden recibir recompensas de la índole expuesta, que se integran en el denominado por la doctrina científica "patrimonio moral" del afectado, sea el mismo un individuo o un colectivo, si bien no llevan aneja la concesión de pensión alguna que se integre en el patrimonio de los beneficiarios.

No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2000 , recaída en el recurso de Casación en Interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado contra la Sentencia de 7 de Octubre de 1.998 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , en la pretensión de que se fijare como correcta doctrina legal la de que "las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas", y, tras examinar la Ley 5/1.964 , reguladora de la concesión de la Condecoración al Mérito Policial con Distintivo Rojo, concluye el carácter pensionado de aquélla, en sus dos modalidades de concesión, a título individual y a título colectivo.

La argumentación que lleva al Alto Tribunal a declarar no haber lugar al recurso de casación, rechazando la cuestión planteada, es la siguiente: "1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales. 2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1. 3 ) La literalidad de los preceptos de la Ley 5/1964 , reguladora de la condecoración de que se viene hablando, no permite resolver de manera inequívoca que tal distinción tenga dos diferentes modalidades de concesión: una a título individual pensionada y otra colectiva meramente honorífica. La expresión «otros componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado», utilizada por su art. 4, tras decir «Podrán ser recompensados... los miembros y funcionarios de la Policía Gubernativa», no ofrece una base segura para deducir lo que parece propugnar por la Abogacía del Estado: que lo querido con una y otra expresión es distinguir, a través de la misma, entre «miembros» y «componentes», y equivalente cada una de ellas a dos clases diferenciadas de potenciales beneficiarios, correspondientes también a dos modalidades de concesión (la individual y la colectiva). La lectura de ese precepto más bien sugiere otra cosa. Esas diferentes expresiones de «miembros», «funcionarios» o «componentes» son formas distintas de referirse a los integrantes individuales de cada uno de los Cuerpos de Funcionarios para los que está prevista normalmente la condecoración, y parece responder más a razones de estilo (evitar reiterar el mismo término en un mismo precepto) que al propósito de configurar esas dos modalidades de concesión pretendidas por el Abogado del Estado. 4 ) Y si se acude a la interpretación teleológica, la finalidad de la regulación de que se viene hablando, ponderada desde los principios y valores constitucionales que antes se avanzaron, conduce mejor a la solución de la sentencia recurrida que a la postulada por la Abogacía del Estado. El principio de eficacia administrativa se inclina más a favor del carácter pensionado de la condecoración que a lo contrario, puesto que lo primero supone adicionar el estímulo económico al inicial acicate que comporta toda mención honorífica".

Efectivamente, al no prever la Ley 5/64 la concesión a título colectivo, los requisitos para su otorgamiento, prevenidos en el artículo 8º , habrán de concurrir necesariamente en cada uno de los funcionarios que componen la Unidad policial a la que se ha otorgado la condecoración, a los que habrá de entenderse concedida en consideración a los méritos desarrollados en ese Grupo especial en cuanto miembros de la misma, y a ello responde el tenor literal de la Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1.982, al expresar "en atención a los méritos que concurren en los funcionarios del Cuerpo Superior de Policía Nacional integrantes del Grupo Especial de Operaciones", de ahí que, donde la ley no distingue no deberá hacerlo el intérprete, y en consecuencia, la concesión a título colectivo de la Medalla de referencia llevará consigo no solamente el efecto honorífico sino también económico, pues, como decíamos, su otorgamiento al grupo mencionado en consideración a los méritos de sus integrantes se deberá entender que lleva aneja la pensión correspondiente al no disponer lo contrario el texto legal.

QUINTO.- A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la Jurisprudencia transcrita, se hace preciso modificar el criterio de la Sala y acceder a la pretensión deducida por el hoy recurrente en su escrito de demanda, en el bien entendido de que el mismo se hallaba destinado en El Grupo Especial de Operaciones del Cuerpo Nacional de Policía, en el momento en que la condecoración fue otorgada, esto es por Orden Ministerial de 30 de Marzo del año 1.982, hecho que no ha sido puesto en duda ni negado por la Administración según ha resultado debidamente acreditado por la certificación emitida en fase de prueba y los documentos que obran en Autos.

SEXTO.- Y en orden a la cuantificación de la pensión cuya procedencia hemos declarado, el artículo 8 de la tan citada Ley 5/64 dispone, que cuando las citadas condecoraciones se otorgan a funcionarios de los Cuerpos y Organismos que menciona cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado, llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo de empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vayan alcanzando en lo sucesivo, asignando a la Medalla al Mérito Policial con Distintivo Rojo el "diez por ciento"; beneficios que según el artículo 9 del propio cuerpo legal serán acumulables para el supuesto de concederse dos o más condecoraciones.

Pues bien, a estos efectos la expresión "sueldo de empleo" que utiliza el precepto transcrito lo hace en la acepción de sueldo de funcionario, concepto comprensivo de las retribuciones básicas "del empleo" o carrera ya que la técnica remuneratoria que arranca de la Ley 109/1.963 de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, no se articuló hasta el Decreto 315/1.964 de 7 de febrero , cuya terminología no se implantaría sino con el paso del tiempo. El problema arranca de que la expresión "sueldo de empleo" es técnicamente extraña al sistema anterior, pero aún así, en el mismo texto articulado, y concretamente en los apartados 1 y 2 del artículo 96 , se distingue el "sueldo base" y "el sueldo de cada funcionario", con lo que, dentro de ese sistema, el concepto de sueldo de empleo incluye el sueldo base, los trienios y las pagas extraordinarias, a los cuales habría de añadirse el grado de carrera cuando se creó, puesto que también el mismo forma parte del sueldo de empleo o carrera al no ser retribución complementaria, que es el concepto normativo que se opone al sueldo, y procede computarse sí al tiempo de la concesión de la recompensa estaba en vigor dicho concepto retributivo. Posteriormente, la Ley 1/1.978, de 19 de Enero, de Presupuestos Generales del Estado para ese año, dispuso en su artículo 8.6 que durante el ejercicio de 1.978 , las cuantías que se fijen para las indemnizaciones por recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.977, incrementadas como máximo en un 19,5%. Esta norma limitativa fue reiterada en sucesivas Leyes Presupuestarias y así el artículo 7.6 de la Ley 1/1.979 de 19 de Julio, de Presupuestos para ese año, dispuso que durante el ejercicio de 1.979 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones, pensiones de mutilación y recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.978, incrementadas como máximo en un 11%. Sucesivas Leyes Presupuestarias reiteraron la norma limitativa fijando el límite en el 10,5 y el 12%. La alusión de las sucesivas Leyes de Presupuestos a la cuantía vigente en el año anterior incluye dos referencias, a saber, la de aquellas pensiones que se venían disfrutando y cuya cuantía estaba ya determinada y la de aquellas cuya fijación se hace por vez primera con posterioridad al año 1.977, supuesto éste en el que, para no distorsionar las previsiones contenidas en el artículo 8 de la Ley 5/1.964, resulta obligado el interpretar que la primera fijación se halla en relación con el sueldo percibido en el año en que se concede la recompensa.

En conclusión, la Ley 5/1.964 despliega todos sus efectos en orden a la fijación de la primera de las cuantías de la recompensa, mediante el porcentaje (10%) para ella señalado aplicado al expresado "sueldo de empleo", rigiéndose el "quantum" de las sucesivas fijaciones a partir de 1.978 por los aumentos porcentuales que las Leyes de Presupuestos establecen, y, ello, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1.691/1.995, de 20 de Octubre , por el que se adecuan las cuantías de las pensiones Anejas a las Medallas y Cruces de Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil a la realidad policial y a los actuales conceptos retributivos, pues desde la vigencia del mismo (su Disposición Final Segunda dispone su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el B.O.E., con efectos económicos del día primero del mes siguiente a la misma, es decir, con efectos económicos desde el 1 de Diciembre de 1.995 ) la pensión aneja a la condecoración de referencia se devenga en las cuantías específicas que en el mismo se detallan.

Así las cosas, el presente recurso ha de ser estimado plenamente por cuanto el interesado solicita el abono de la pensión por el periodo anterior en cuatro años a la fecha de la reclamación efectuada en vía administrativa, que lo fue el día 27 de Octubre de 2006, cuando estaba ya en vigor la limitación al plazo de cuatro años establecido en el artículo 25 de la Ley 47/2003de 26 de noviembre por el que se aprueba la Ley General Presupuestaria que entró en vigor, según indica su Disposición Final Quinta, el 1 de enero de 2.005 , por lo que la fecha desde la que se le debe abonar la pensión solicitada debe ser desde el 27 de Octubre de 2002.

SEPTIMO.- Respecto a los intereses reclamados, esta Sección ha establecido el criterio de que cuando se resuelva sobre la demora en el pago de una cantidad liquida, entendiendo por tal aquella que pueda quedar establecida mediante una simple operación aritmética (STS de 25 de Febrero de 2003 ) y se soliciten expresamente en la demandada intereses moratorios (artículos 1.101 y 1.108 del Código Civil ), ya sea bajo la denominación de legales, de demora u otra formulación equivalente, el devengo de tales intereses, que se determinará conforme al tipo del interés legal del dinero fijado por la Leyes de Presupuestos Generales del Estado, o en su defecto, conforme el interés básico del Banco de España, se ha de producir desde el día de la correspondiente reclamación administrativa (al requerirse previamente en este Orden Jurisdiccional agotar la vía administrativa) hasta la notificación de la sentencia, a partir de la cual continuarán devengándose los procedentes, en su caso, previstos en el artículo 106.2 de la Ley Jurisdiccional , hasta su efectivo pago.

OCTAVO.- Dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, no aprecia este Tribunal la concurrencia de los requisitos necesarios para la imposición de las costas a ninguna de las partes, a tenor de lo preceptuado en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .

VISTOS los preceptos citados y demás concordantes de pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo número 1560/2006 seguido ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, promovido en su propio nombre y derecho por DON Jesús Luis , contra resolución de la Dirección General de la Policía, División de Personal de fecha de1 de Diciembre de 2006, por la que se desestimó su solicitud de abono de pensión aneja a la Cruz del Mérito Policial con Distintivo Rojo otorgada a titulo colectivo al Grupo Especial de Operaciones (GEO) por Orden Ministerial de 20 de Marzo de 1982, por lo que debemos declarar y declaramos que la citada resolución no es ajustada a Derecho, y al propio tiempo debemos declarar y declaramos el derecho que ostenta el recurrente, a percibir la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo, concedida, a título colectivo y por Orden del Ministerio del Interior de 30 de Marzo de 1982, al Grupo Especial de Operaciones Policiales (GEO), en los términos y con la fecha de efectos expresados en el Fundamento de Derecho Sexto, ello junto con los intereses legales desde la presentación de la petición en vía administrativa; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas causadas en este proceso.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que no cabe recurso alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Magistrada Ilma. Sra. Dña. María del Mar Fernández Romo, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma, doy fe.