Sentencia Administrativo Nº 20082/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 166/2006 de 17 de Septiembre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.3

MADRID

SENTENCIA: 20082/2008

RECURSO Nº 166/06

PONENTE SRA .María Isabel Álvarez Tejero

SENTENCIA Nº 20.082

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA DE ACTUACIÓN POR OBJETIVOS EN APOYO DE LA

SECCIÓN TERCERA (E)

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Gerardo Martínez Tristán

Ilmos. Sres Magistrados:

Dª María Luaces Díaz de Noriega

Dª. María Isabel Álvarez Tejero

En la Villa de Madrid, a 17 de Septiembre de dos mil ocho

VISTO el recurso contencioso-administrativo núm. 166/06 formulado por la Procuradora Dª. MARIA SOLEDAD RUIZ BADILLO en nombre y representación de DON Jose Ignacio , DON Carlos Francisco Y DON Jesús Ángel , contra resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 30 de Noviembre de 2.005 sobre denegación de pensión aneja a condecoración policial, habiendo sido parte demandada el MINISTERIO DEL INTERIOR representado por Abogado del Estado. La cuantía del recurso resulta determinable por importe inferior de 150.253'03 euros (25.000.000 ptas.).

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y, siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte demandante para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos, en el que expuso los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, y terminó suplicando que se dictara sentencia por la que, anulando la resolución impugnada y se reconozca el derecho solicitado por los recurrentes.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado en representación de la Administración demandada, contestó a la demanda, oponiéndose a la misma conforme a los fundamentos que alegó, solicitando la confirmación de la resolución recurrida.

TERCERO.- Concluso el procedimiento, se señalo para la votación y fallo el día 16 de Septiembre de 2008, teniendo así lugar.

Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña María Isabel Álvarez Tejero, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente recurso contencioso-administrativo se centra en determinar la conformidad o disconformidad a derecho de la resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 30 de noviembre de 2005, por la que desestimó a los recurrentes, Don Carlos Francisco , Don Jesús Ángel y Don Jose Ignacio , su reclamación sobre percepción de la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo concedida, por Orden del Ministerio del Interior de fecha 9 de Diciembre de 1.982, a título colectivo a la Unidad de Desactivación de Explosivos del antiguo Cuerpo de Policía Nacional., en la que entonces se encontraban destinados los recurrentes.

Se demanda la declaración del derecho de los actores a percibir tal pensión con efecto retroactivo de cinco años desde la fecha de la solicitud administrativa. Frente a ello la Abogacía del Estado interesa la inadmisibilidad del recurso por concurrir cosa juzgada, y en su defecto, la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones obrantes en su escrito de contestación.

SEGUNDO.- Previo al análisis de la cuestión de fondo que se somete a la consideración de la Sección es preciso el estudio de la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía de Estado toda vez que, una eventual estimación de la misma imposibilitaría conocer de lo en definitiva pretendido. Sostiene la dirección letrada de la Administración demandada que el presente recurso ha de inadmitirse, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa de 13 de Julio de 1.998 , que establecen como causa de inadmisibilidad el que el recurso contencioso-administrativo recaiga sobre cosa juzgada.

La excepción de cosa juzgada, en aras de un elemental principio de seguridad jurídica, impide que la misma resolución, entre las mismas partes y por los mismos motivos, pueda ser sometida a la consideración de los Tribunales en sucesivos procesos ya que, de lo contrario, jamás se conseguiría la certidumbre y la estabilidad en las relaciones jurídicas, (Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Junio de 1.983 ). Ello no obstante es preciso significar, a renglón seguido, que en materia de inadmisibilidad, "hay que tener en cuenta, (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Mayo de 1.985 ), los criterios informantes del sistema - artículo 24 de la Constitución y Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción - criterios de flexibilidad y apertura para lograr una completa garantía jurisdiccional por parte de todos los litigantes", de tal manera que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse con carácter restrictivo sin que puedan ser aplicados criterios hermenéuticos analógicos siendo preciso, en el caso de que emerja la más mínima duda sobre la concurrencia o no de las que se aleguen, decantar la solución en favor de un pronunciamiento de fondo en aplicación del principio "pro actione" y del Derecho Fundamental que a los ciudadanos otorga nuestra Carta Magna a obtener una tutela judicial efectiva.

Sobre la base de estas afirmaciones hay que precisar en primer lugar que la resolución hoy objeto de recurso, fechada el 30 de Noviembre de 2.005, como sabemos, difiere de la resolución de fecha 11 de mayo de 2.001 que fue objeto del anterior proceso en el recurso nº 986/01 planteado por los recurrentes, ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Por otra parte, y aunque buena parte de los argumentos que se barajan en ambos procesos, en los que es cierto que se ventila una misma cuestión jurídica pero referida a lapsos temporales diversos, son idénticos, existen otros, muy sustanciales, diferentes.

Consideramos así que los pronunciamientos judiciales solo surten efectos respecto a los periodos de tiempo a los que se refieren. Y ello porque la diferencia retributiva que se reclama en el presente proceso se originaba al hoy recurrente, en todas y cada una de las percepciones que se le liquidaban mes a mes, siendo cada una de las nóminas mensuales aplicación concreta e independiente del acto administrativo o disposición general que dispuso la correspondiente retribución, en consecuencia (así se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia 126/1.984, de 26 de Diciembre ), no puede sino considerarse que la nómina que se libra cada mes no es reproducción ni confirmación de las emitidas los meses anteriores pues son actos de aplicación de la normativa vigente que, desde una perspectiva jurídica, gozan de una autonomía e independencia respecto a las nóminas anteriores.

Ello, en consecuencia, únicamente permitiría entender como cosa juzgada, las reclamaciones que pretendieran el abono de diferencias por periodos anteriores a la fecha en que fuera formulada la petición de la pensión ante la Administración que dio lugar a la resolución desestimatoria de fecha 11 de mayo de 2001, anterior a la que ha dado lugar al presente recurso, pero no afectaría al periodo posterior a esa fecha.

TERCERO.- Y sentado lo anterior, según las Sentencias de la Sección Séptima de esta Sala de 24 de Marzo y 1 de Abril de 2.004 respecto de casos análogos al que nos ocupa, con relación al análisis de fondo de la cuestión sometida a enjuiciamiento se hace necesario significar la incidencia de la doctrina sentada a este respecto por el Tribunal Supremo. Con anterioridad a su Sentencia de 23 de Junio de 2.000 , esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de Madrid venía manteniendo que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal, con independencia de las personas que pudieran integrarlo en el devenir de los tiempos, lo que traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componentes, efectos ambos que cabía entender perfectamente imaginables separadamente. Se decía que, con exclusión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, únicamente se hacía referencia en el texto legal a los "funcionarios" y a otras personas individuales, sin prever la posibilidad de que llevaren aneja pensión las condecoraciones otorgadas a "otros componentes" de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, los cuales pueden recibir recompensas de la índole expuesta, que se integran en el denominado por la doctrina científica "patrimonio moral" del afectado - sea el mismo un individuo o un colectivo -, si bien no llevan aneja la concesión de pensión alguna que se integre en el patrimonio de los beneficiarios.

Sin embargo, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 23 de Junio de 2.000 , recaída en el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado con la pretensión de que se fijara como correcta doctrina legal la de que "las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas", y, tras examinar la Ley 5/1.964 , reguladora de la concesión de la condecoración al mérito policial con distintivo rojo, concluye el carácter pensionado de tales condecoraciones, en sus dos modalidades de concesión, a título individual y a título colectivo.

La argumentación que lleva al Alto Tribunal a declarar no haber lugar al recurso de casación, rechazando la cuestión planteada, es la siguiente:

1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el art. 103.1 .

3) La literalidad de los preceptos de la Ley 5/1.964 , reguladora de la condecoración de que se viene hablando, no permite resolver de manera inequívoca que tal distinción tenga dos diferentes modalidades de concesión: una a título individual pensionada y otra colectiva meramente honorífica.

La expresión "otros componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado", utilizada por su art. 4, tras decir "podrán ser recompensados ... los miembros y funcionarios de la Policía Gubernativa", no ofrece una base segura para deducir lo que parece propugnar la Abogacía del Estado: que lo querido con una y otra expresión es distinguir, a través de la misma, entre "miembros" y "componentes", y equivalente cada una de ellas a dos clases diferenciadas de potenciales beneficiarios, correspondientes también a dos modalidades de concesión (la individual y la colectiva).

La lectura de ese precepto más bien sugiere otra cosa. Esas diferentes expresiones de "miembros", "funcionarios" o "componentes" son formas distintas de referirse a los integrantes individuales de cada uno de los Cuerpos de Funcionarios para los que estén prevista normalmente la condecoración, y parece responder más a razones de estilo (evitar reiterar el mismo término en un mismo precepto) que al propósito de configurar esas dos modalidades de concesión pretendidas por el Abogado del Estado.

4) Y si se acude a la interpretación teleológica, la finalidad de la regulación de que se viene hablando, ponderada desde los principios y valores constitucionales que antes se avanzaron, conduce mejor a la solución de la sentencia recurrida que a la postulada por la Abogacía del Estado.

El principio de eficacia administrativa se inclina más a favor del carácter pensionado de la condecoración que a lo contrario, puesto que lo primero supone adicionar el estímulo económico al inicial acicate que comporta toda mención honorífica.

Efectivamente, al no prever la Ley 5/64 la concesión a título colectivo, los requisitos para su otorgamiento, prevenidos en el artículo 8 , habrán de concurrir necesariamente en cada uno de los funcionarios que componen la Unidad Policial a la que se ha otorgado la condecoración, a los que habrá de entenderse concedida en consideración a los méritos desarrollados en tal unidad en cuanto miembros de la misma, y a ello responde el tenor literal de la Orden Ministerial de 9 de Diciembre de 1.982, al expresar "en atención a los méritos que concurren en los funcionarios del Cuerpo de Policía Nacional integrantes de la Unidad de Desactivación de Explosivos", de ahí que donde la ley no distingue no deberá hacerlo el intérprete, y en consecuencia, la concesión a título colectivo de la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo llevará consigo no solamente el efecto honorífico sino también el económico pues, su otorgamiento al grupo mencionado en consideración a los méritos de sus integrantes, se deberá entender que lleva aneja la pensión correspondiente al no disponer lo contrario el texto legal.

A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la jurisprudencia transcrita, procede acceder a las pretensiones deducidas por los recurrentes en su escrito de demanda, en el bien entendido de que se hallaban destinados en la Unidad de Desactivación de Explosivos del Cuerpo Nacional de Policía en el momento en que la condecoración fue otorgada, esto es en el año 1.982, según ha resultado debidamente acreditado en el expediente administrativo.

TERCERO.- En orden a la cuantificación de la pensión cuya procedencia hemos declarado, el artículo 8 de la Ley 5/1.964 dispone que cuando las citadas condecoraciones se otorgan a funcionarios de los Cuerpos y Organismos que menciona cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado, llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo de empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vayan alcanzando en lo sucesivo, asignando a la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo el 10% de las retribuciones básicas que percibiera el funcionario poseedor de la condecoración, integradas éstas por el sueldo, trienios y pagas extraordinarias, beneficios que, según el artículo 9 del propio cuerpo legal, serán acumulables para el supuesto de concederse dos o más condecoraciones.

Pues bien, a estos efectos la expresión "sueldo de empleo" que utiliza el precepto trascrito lo hace en la acepción de sueldo de funcionario, concepto comprensivo de las retribuciones básicas del empleo o carrera, ya que la técnica remuneratoria que arranca de la Ley 109/1.963, de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, no se articuló hasta el Decreto 315/1.964 de 7 de Febrero , cuya terminología no se implantaría sino con el paso del tiempo. El problema arranca de que la expresión "sueldo de empleo" es técnicamente extraña al sistema anterior, pero aún así, en el mismo texto articulado, y concretamente en los apartados 1 y 2 del citado artículo 9 , se distingue el "sueldo base" y el "sueldo de cada funcionario", con lo que, dentro de ese sistema, el concepto de sueldo de empleo incluye el sueldo base, los trienios y las pagas extraordinarias, a los cuales habría de añadirse el grado de carrera cuando se creó, puesto que también el mismo forma parte del sueldo de empleo o carrera al no ser retribución complementaria, que es el concepto normativo que se opone al sueldo, y procede computarse si al tiempo de la concesión de la recompensa estaba en vigor dicho concepto retributivo.

Posteriormente, la Ley 1/1.978 de 19 de Enero, de Presupuestos Generales del Estado para ese año, dispuso en su artículo 8.6 que durante el ejercicio de 1.978 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones por recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.977 incrementadas como máximo en un 19'5%. Esta norma limitativa fue reiterada en sucesivas Leyes Presupuestarias, y así, el artículo 7.6 de la Ley 1/1.979 de 19 de Julio, de Presupuestos para ese año, dispuso que durante el ejercicio de 1.979 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones, pensiones de mutilación y recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1.978, incrementadas como máximo en un 11%. Sucesivas Leyes Presupuestarias reiteraron la norma limitativa fijando el límite en el 10'5 y el 12%. La alusión de las sucesivas Leyes de Presupuestos a la cuantía vigente en el año anterior incluye dos referencias, a saber, la de aquellas pensiones que se venían disfrutando y cuya cuantía estaba ya determinada, y la de aquellas cuya fijación se hace por vez primera con posterioridad al año 1.977, supuesto éste en el que para no distorsionar las previsiones contenidas en el artículo 8 de la Ley 5/1.964, resulta obligado el interpretar que la primera fijación se halla en relación con el sueldo percibido en el año en que se concede la recompensa.

En conclusión, la Ley 5/1.964 despliega todos sus efectos en orden a la fijación de la primera de las cuantías de la recompensa, mediante el porcentaje (10%) para ella señalado aplicado al expresado "sueldo de empleo", rigiéndose el "quantum" de las sucesivas fijaciones a partir de 1.978 por los aumentos porcentuales que las Leyes de Presupuestos establecen, y ello hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1691/1.995, de 20 de Octubre , por el que se adecuan las cuantías de las pensiones anejas a las Medallas y Cruces de la Orden del Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil a la realidad policial y a los actuales conceptos retributivos, pues desde la vigencia del mismo (su disposición final segunda dispone su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, con efectos económicos del día primero del mes siguiente a la misma, es decir, con efectos económicos desde el 1 de Diciembre de 1.995 ) la pensión aneja a la condecoración de referencia se devenga en las cuantías específicas que en el mismo se detallan.

Por tanto, el presente recurso debe prosperar en los términos demandados por el recurrente declarando el derecho de los actores a percibir la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo concedida por Orden Ministerial de 9 de Diciembre de 1.982, al equipo de Desactivación de Explosivos del extinguido Cuerpo de Policía Nacional a título colectivo, con efecto retroactivo de cuatro años desde la fecha de la solicitud administrativa (20.10.2005) al deber de tenerse en cuenta que resulta aplicable al supuesto presente el plazo de prescripción de cuatro años a que se refiere el art 25 de la Ley 47/2003, de 26 noviembre , vigente en el momento de formularse tal solicitud.

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en ninguna de las partes procesales a efectos de una expresada imposición de las costas causadas (artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998 de 13 de Julio ).

VISTOS los preceptos legales citados, y los demás de concordante y general aplicación.

Fallo

Que ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo 166/06 formulado por la Procuradora Dª. MARIA SOLEDAD RUIZ BADILLO en nombre y representación de DON Jose Ignacio , DON Carlos Francisco Y DON Jesús Ángel , contra resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 30 de Noviembre de 2.005 sobre denegación de pensión aneja a condecoración policial, a que esta litis se refiere, Resolución que anulamos por no ser conforme a derecho y declaramos el derecho de los recurrentes al percibo de la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo rojo concedida por Orden Ministerial de 9 de Diciembre de 1.982, al Equipo de Desactivación de Explosivos del extinguido Cuerpo de Policía Nacional a título colectivo, con efecto retroactivo de cuatro años desde la fecha de la solicitud administrativa, sin pronunciamiento acerca de las costas procesales.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2º.a) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada Ponente Doña María Isabel Álvarez Tejero, en el día de la fecha, estando celebrando audiencia pública en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de lo que doy fe.