Sentencia Administrativo Nº 201/2005, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 854/2001 de 05 de Julio de 2005

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 00201/2005

Recurso núm. 854 de 2001

Albacete

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

Presidente:

D. Vicente Rouco Rodríguez

Magistrados:

Dª. Raquel Iranzo Prades

D. Jaime Lozano Ibáñez

En Albacete, a cinco de Julio de dos mil cinco.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha, los presentes autos número 854/01 del recurso contencioso administrativo seguido a instancia de IBERDROLA, S.A. representado por el Procurador Sr.: Ponce Riaza y dirigido por el Letrado Dª. Primitiva Lopez Martínez, contra la CONSEJERIA DE INDUSTRIA DE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA, que ha estado representada y dirigida por el Letrado de la Junta, sobre sanción por interrupciones en el suministro; siendo Ponente el Itmo. Sr. Magistrado D. Jaime Lozano Ibáñez,

Antecedentes

PRIMERO.- IBERDROLA, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo, mediante escrito presentado el 3 de octubre de 2001, contra la resolución de la Consejería de Industria y Trabajo de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de 27 de septiembre de 2001, por la que se le impuso una sanción de 150.000 euros de multa en el expediente sancionador S/25/01, por la comisión de una infracción al art. 15.2.j de la Ley 6/1999, de 15 abril, de Castilla-La Mancha, de Protección de la calidad del suministro eléctrico, precepto que sanciona "el incumplimiento de los índices de calidad del servicio que se establezcan".

SEGUNDO.- En su escrito de demanda, el recurrente, tras formular los oportunos alegatos, terminó solicitando la anulación de la resolución recurrida.

TERCERO.- Por la Administración demandada se contestó en el sentido de oponerse, afirmando la corrección y legalidad de la resolución recurrida. Terminó solicitando la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- Recibido el pleito a prueba y una vez practicadas las declaradas pertinentes, después que fueron presentados los respectivos escritos de conclusiones, para votación y fallo se señaló el día 5 de mayo de 2005; llevada a cabo la misma, quedaron los autos vistos para dictar la correspondiente sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Se cuestiona en la presente causa la adecuación a derecho de la resolución de la Consejería de Industria y Trabajo de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha, de 27 de septiembre de 2001, por la que se le impuso una sanción de 150.000 euros de multa en el expediente sancionador S/25/01, por la comisión de una infracción al art. 15.2.j de la Ley 6/1999, de 15 abril, de Castilla-La Mancha, de Protección de la calidad del suministro eléctrico, precepto que sanciona "el incumplimiento de los índices de calidad del servicio que se establezcan".

SEGUNDO.- Alega en primer lugar el recurrente la falta de competencia de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha para dictar la resolución sancionadora impugnada. El actor se funda en el hecho de que, como indica la exposición de motivos de la Ley autonómica 6/1999, de 15 abril, de Protección de la calidad del suministro eléctrico, el artículo 31.1.27ª del Estatuto de Autonomía para Castilla-La Mancha atribuye a la Junta de Comunidades competencia en materia de «Instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, cuando el transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma», mientras que, afirma, la línea en la que se produjeron los problemas no tiene tal carácter interno, sino que sale de esta Comunidad Autónoma para internarse en las de Murcia y Andalucía.

El alegato ha de ser rechazado por dos motivos. Por un lado, si se sigue leyendo la exposición de motivos mencionada, se verá que la Ley no sólo se funda en la competencia citada, sino también en la competencia autonómica para la protección de los consumidores y usuarios, y es en ejercicio de esta facultad, precisamente, en el cual se ha dictado la resolución que se recurre. Por otro, lo único que se ha demostrado en autos es que la línea eléctrica de Letur entronca con otras que salen de la Comunidad Autónoma, pero no que la energía transportada y que abastece a los pueblos a los que se refiere la resolución recurrida proceda de fuera de la Comunidad, ni que la red carezca de autonomía interna, pese a que pueda estar conectada con otras. Por otro lado, aunque no consta en autos qué Administración autorizó la línea, sí consta que la Junta viene ejerciendo comúnmente la competencia sobre esta línea, pues el propio recurrente alude en sus escritos a la revisión según el plan trienal, "con el resultado que obra en la Delegación de Albacete, Boletín número 21475, de fecha 14 de diciembre de 2000", y, en definitiva, el problema al que la resolución sancionadora da respuesta se refiere exclusivamente a un suministro a pueblos de la región y a incidencias producidas en la misma, de modo que no hay razón bastante para negar la competencia autonómica.

TERCERO.- En segundo lugar, el recurrente afirma que el no constan establecidos reglamentariamente los "índices de calidad del servicio", según debería ser de acuerdo con los artículos 5, 7 y 15.2.j. de la Ley 6/1999.

La resolución sancionadora aplicó, en efecto, el tipo previsto en el artículo 15.2.j de la Ley 6/1999, de 15 abril, de Castilla-La Mancha, de Protección de la calidad del suministro eléctrico, precepto que sanciona "el incumplimiento de los índices de calidad del servicio que se establezcan", considerando que tales límites son los establecidos en el Decreto de 12 de marzo de 1954 por el que se aprueba el texto unificado del reglamento de «Verificaciones Eléctricas y Regularidad en el Suministro de Energía», por remisión al mismo de la disposición transitoria primera de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico, que dice que "En tanto no se dicten las normas de desarrollo de la presente Ley que sean necesarias para la puesta en práctica de alguno de sus preceptos, continuarán aplicándose las correspondientes disposiciones en vigor en materia de energía eléctrica".

La demandante considera que esta remisión al Reglamento de 1954 no es aceptable, pues, dice, tal Reglamento no estaba en vigor ya a la fecha de los hechos, dado que fue derogado por el Real Decreto 1955/2000, de 1 diciembre, que regula las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica. Dice la parte que el Real Decreto fue publicado tres días antes de acaecer el vendaval que provocó los cortes de suministro, y que, aunque entró en vigor -derogando pues el Reglamento de 1954- después de acaecidos los hechos, lo hizo antes de incoarse el expediente sancionador, de modo que, dice, a dicha fecha la derogación ya era efectiva y había pues un vacío legal en la cuestión referente a la determinación de los índices de calidad en el servicio.

Ahora bien, el actor no dice que la nueva normativa que derogó la anterior establezca unos límites de calidad en el servicio más benignos para la empresa, de tal forma que bajo la nueva normativa el mismo hecho dejase de ser incluible en el tipo del artículo 15.2.j de la Ley 6/1999, caso en el que nos hallaríamos ante un supuesto de retroactividad de la ley penal más favorable (aunque el cambio no se produzca exactamente en la ley penal, pero sí en la ley a la que se remite la ley penal en blanco); como decimos, no es esto lo que se afirma, sino que lo que se pretende es que, al haber sido derogado el Reglamento de verificaciones de 1954 tras los hechos, y antes de dictarse la resolución sancionadora, hay un vacío legal que hace inaplicable el precepto sancionador. Sin embargo, no hay vacío legal alguno, a nuestro juicio. Cuando se produjeron los hechos, el Reglamento de 1954 estaba plenamente vigente, de modo que la infracción se cometió (lo cual se dice a efectos argumentativos, sin perjuicio de analizar debidamente el resto de alegatos que niegan la comisión de la infracción). Cuando se incoa y resuelve el expediente, nos encontramos con una infracción que en su momento se cometió plenamente, y por tanto en principio es sancionable conforme a la legalidad vigente a la fecha de los hechos. Cosa distinta, y no alegada ni demostrada, es que la nueva normativa sobre calidad en el servicio (pues no desaparece la normativa al respecto, sólo se sustituye) sea, como dijimos, más tolerante; en tal caso tampoco habría vacío legal alguno, sino simple aplicación de la norma más favorable, pero tal cosa no es lo que alega la recurrente, de modo que sus argumentos en este punto deben ser también denegados.

CUARTO.- A continuación, el recurrente alega la existencia de fuerza mayor eximente, derivada del vendaval acaecido en la fecha de los hechos, que, dice, fue el causante de los cortes de suministro, al superar el viento los 120 km/h, ocasionando que objetos arrancados por la fuerza del viento colisionasen con las líneas y causasen los desperfectos que derivaron en cortes de luz.

El art.16 del Reglamento de Líneas Aéreas de Alta Tensión (Decreto 3151/1968, de 28 de noviembre) establece que las líneas deberán diseñarse a fin de resistir presiones debidas al viento de hasta 120 km/hora. En autos se ha demostrado la existencia de vientos de hasta 115 km/h en Albacete capital en las fechas en consideración, sin que lo demás sean sino especulaciones no demostradas, correspondiendo a quien la alega la demostración de la fuerza mayor. Así pues, no puede considerarse debidamente acreditada la concurrencia de la fuerza mayor, pues no puede ser tomado como tal, en ningún caso, un viento inferior al previsto por la norma, pues tal previsión actúa como determinante de los acaecimientos ordinarios que deben considerarse dentro de lo normal.

Por otro lado, aunque es cierto, como destaca la recurrente, que en el informe del jefe de Servicio de Industria y energía de 26 de marzo de 2001 se hace referencia a la posibilidad de concurrencia fuerza mayor, no lo es menos que, en primer lugar, se hace como mera indicación de tal posibilidad, sujeta a lo que el expediente depare en definitiva y se compruebe (y así se dice que los fuertes vientos no están "probados de manera completa" y que éstos "pudieron llegar en algunos puntos a sobrepasar las condiciones reglamentarias de cálculo de las instalaciones"), y, en segundo término, en cualquier caso también se exponen en tal informe, como datos a tener igualmente en cuenta, que "ambas empresas eléctricas eran conocedoras de la situación precaria del suministro de las zonas donde se produjo las averías: Hay reclamaciones múltiples en las zonas de Nerpio, Salobre, Salobre, Povedilla y Alcaraz. Hay inversiones y planes de inversión para las zonas anteriores, que evidentemente responden a una necesidad de normalizar el suministro. Hay antecedentes de mal suministro en Alcaraz, Nerpio, Povedilla y Salobre: Numerosas reclamaciones de los Ayuntamientos y particulares a nivel individual. Opinión generalizada de desatención (Opinión expresa de la OMIC)", si bien también se indica que hay circunstancias, como la existencia de procedimientos en curso de expropiación forzosa, que no depende de las empresas. Así pues, el informe, si se toma en cuenta, debe ser tomado íntegramente, y desde dicha perspectiva es cualquier cosa menos favorable a las pretensiones de la empresa recurrente.

El actor insiste en que los cortes se debieron no al efecto directo del viento sobre la línea, sino al choque de objetos desprendidos. Lo cierto y verdad, sin embargo, es que no consta nada acreditado, fuera de la existencia de vientos fuertes, pero inferiores a lo reglamentariamente establecido, y en tales circunstancias no es posible apreciar la existencia de fuerza mayor.

QUINTO.- A continuación, en la demanda se expone lo siguiente. El expediente se inició por resolución de 4 de abril de 2001, de la Consejera de Industria y Trabajo, con la calificación de la infracción al amparo del artículo 15.1.b de la Ley 6/1999 (La interrupción o suspensión del suministro de energía eléctrica para una zona o grupo de población sin que medien los requisitos legales que lo justifiquen); falta que tiene la consideración de "muy grave", lo cual determinaba la competencia para sancionar del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha (artículo 17 de la ley 6/1999). Ahora bien, dice la demandante, el instructor designado por la Consejería en la resolución de incoación (el Jefe de Servicio de Industria y Energía), posteriormente, alteró la calificación de la infracción, pasando a considerar aplicable el artículo 15.2.f, lo cual implica una infracción meramente "grave" y, en consecuencia, la competencia no del Consejo de Gobierno, sino de la Consejera, para resolver. Esta acción, aun beneficiosa en suma para la actora, es impugnada por ésta por implicar dos vulneración es jurídicas, en su opinión. La una es la de que, según afirma, el instructor no es quién para "enmendar la plana" de la Consejera en la determinación del órgano competente para resolver; la otra, que se ha vulnerado el derecho a la debida separación entre el órgano que instruye y el que resuelve.

En cuanto al primer alegato, el instructor del expediente está obligado a realizar una propuesta de resolución según lo que en conciencia y derecho, y de acuerdo con lo obrante en el expediente, crea que es la calificación correcta de la infracción, incluso si ello supone la aplicación de un tipo que determina (no por decisión del instructor, sino por aplicación reglada de las normas jurídicas) una diferente competencia. En cualquier caso, el instructor no "enmienda la plana" a nadie, pues se limita a realizar una propuesta que, si es aceptada por la Consejera, como lo fue, supone la asunción por ésta, como propio, del criterio mencionado, de modo que no hay invasión alguna de competencias.

En cuanto a que se produce confusión entre el órgano instructor y el sancionador, no es ello así, pues cada una de las funciones las asume un órgano distinto, por mucho que el órgano instructor, el Jefe del Servicio de Industria y Energía, sea órgano integrado en la Consejería, cosa que ocurre indefectiblemente en cualquier procedimiento administrativo sancionador, en el que los órganos instructores están siempre e inevitablemente incardinados en una estructura orgánica jerárquica superior. Debemos recordar, en este punto, la sentencia del Tribunal Constitucional de 26/04/1990, núm. 76/1990, cuando señala que "Por la naturaleza misma de los procedimientos administrativos, en ningún caso puede exigirse una separación entre instrucción y resolución equivalente a la que respecto de los Jueces ha de darse en los procesos jurisdiccionales. El derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley y a un proceso con todas las garantías -entre ellas, la independencia e imparcialidad del Juzgador- es una garantía característica del proceso judicial que no se extiende al procedimiento administrativo, ya que la estricta imparcialidad e independencia de los órganos del poder judicial no es, por esencia, predicable con igual significado y en la misma medida de los órganos administrativos (sentencias del Tribunal Constitucional 175/1987 y 22/1990; AATC 320/1986, 170/1987 y 966/1987)". El derecho que asistía al interesado era el de la separación entre el órgano que instruyó y el que resolvió (art. 134.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento Administrativo Común), y tal separación, como se ve en el expediente, se respetó, sin que exista un derecho a que el instructor carezca de dependencia jerárquica con quien haya de resolver.

SEXTO.- Seguidamente, el recurrente afirma que se produjo vulneración del artículo 20.3 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora (RD 1398/1993, de 4 de agosto), que establece que "En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción del procedimiento". Dice la parte que la vulneración procede del hecho de que la descripción de hechos probados contenida en la propuesta de resolución no es igual que la contenida en la resolución definitiva, lo cual, por otro lado, le ocasionó indefensión, dado que en la propuesta de resolución se hizo alusión a cortes de luz de modo muy genérico (multitud de cortes los días 30 y 31 de diciembre de 2000 y 1 y 2 de 2002, principalmente en los municipios de Nerpio, Alcaraz y Povedilla, en especial el día 30, con cortes de duración media comprendida entre 4 y 14 horas, e incluso superiores en algunos casos), mientras que, después, ya en la resolución, se hizo una concreción que se echaba de menos en dicha propuesta (6 horas y 11 minutos de corte en Nerpio, Bajadillas, Casa de la Cabeza, Yetas; 7 horas y 32 minutos en los Morenos; 26 horas y 44 minutos en la Cañada; y 27 horas y 14 minutos en Fuente Carrasco).

En primer lugar, debe descartarse la vulneración del artículo 20.3 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, dado que en la resolución no se aceptaron hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción; otra cosa es que coincidieran o no (a esto aludiremos seguidamente) con los descritos en la propuesta de resolución, pero lo que el precepto en cuestión regula no es esta posible discrepancia, sino la precaución de que no se incluyan en la resolución hechos que no deriven de la fase instructora, fase que es mucho más que la mera propuesta de resolución, que es sólo la culminación de la misma. La resolución no se funda sino en elementos probatorios que obran en las actuaciones de instrucción, de modo que no hay vulneración del precepto.

Cosa distinta es que pueda haber indefensión, derivada del hecho de que en la propuesta de resolución, de la que se dio traslado a la parte para alegaciones, no se hiciera una descripción de las incidencias con todo el detalle con el que se hizo después en la resolución, hurtando, como parece se quiere indicar por la actora, posibilidades de defensa. Ahora bien, tampoco esta indefensión concurre, pues el detalle de los cortes que supuestamente causa indefensión proviene, justamente, de un informe emitido por la propia IBERDROLA, el cual además es citado, en su mismo detalle, en la propuesta de resolución (aunque no en la sección de "hechos probados"), de manera que éstos eran hechos no discutidos, sino aceptados e incluso aportados por la propia recurrente, de modo que no se conoce qué indefensión pueda concurrir. Por otro lado, la propuesta de resolución acepta tales hechos, y sencillamente realiza, en la sección de "hechos probados", una descripción condensada de los mismos, los cuales ya habían sido indicados en los antecedentes, al citar el informe de IBERDROLA; de modo que en todo momento estuvieron perfectamente claros cuáles eran los hechos que se imputaban, sin perjuicio de la discusión sobre su calificación jurídica o la concurrencia de fuerza mayor.

SEPTIMO.- El siguiente alegato de la demanda afirma que ni aun aceptando la aplicación del artículo 71 del Reglamento de Verificaciones Eléctricas de 1954 se puede admitir que concurriera infracción.

Se sancionó a la recurrente por incumplir los niveles de calidad en el servicio, con remisión al artículo 71 del Reglamento en cuanto a tales niveles; este precepto, en su artículo 1.1.2, señala que "Se considerará como deficiencia de calidad de servicio el suministro de energía eléctrica en unas condiciones inferiores a las establecidas reglamentariamente y que servirá de base para establecer la contraprestación económica correspondiente. Las deficiencias de calidad de servicio y las reducciones de facturación a que darán lugar, serán las siguientes: (...) 1.1.2. Interrupción del suministro en un día por un periodo total de tiempo superior a cinco minutos y no superior a una hora. Si la interrupción de suministro fuese superior a una hora e inferior a seis horas, se considerará como dos deficiencias, y si fuese superior a seis horas e inferior a doce horas, tres deficiencias. Por cada seis horas adicionales de interrupción o fracción se computara una deficiencia más".

Pues bien, el actor señala que la descripción legal obliga a que la Administración detalle concretamente el número de interrupciones, los días de ocurrencia y el tiempo de la interrupción. Ahora bien, justamente eso es lo que se hizo en la resolución sancionadora, como ya acabamos de ver, de modo que no puede haber queja alguna en este aspecto.

Además, el actor se embarca en una disquisición acerca de la concurrencia o no de la infracción, partiendo de una descripción de los hechos como "cortes en el suministro con una duración media comprendida entre las 4 y 14 horas". Ahora bien, en primer lugar, ya hemos visto que esta no es la única descripción de los hechos que obra en el expediente y en la resolución sancionadora, sino una mucho más detallada, que además proviene de los datos ofrecidos por IBERDROLA. En cualquier caso, en segundo lugar, ni aun partiendo del artificial planteamiento del actor pueden acogerse sus razonamientos, cuando pretende que no se dan las circunstancias que el artículo 71.1.1.4 exige para que haya una "deficiencia del servicio", pues lo que aquí se sanciona no es tal, sino una "deficiencia en la calidad del servicio", que se describe en el artículo 71.1.1.2.

OCTAVO.- Por último, la recurrente considera que la Administración ha vulnerado el principio de proporcionalidad en la graduación de la sanción, al tomar en cuenta solamente circunstancias agravantes de las del artículo 16 de la Ley 6/1999, pero no las atenuantes. Ahora bien, teniendo en cuenta que la sanción a imponer puede alcanzar los 601.012,1 euros, no parece que la graduación en 150.000 euros, que se mantiene dentro del tercio mínimo de la pena, pueda ser considerada desproporcionada en absoluto, y sin duda incluye ya en su seno la apreciación, aunque no se explicite, de que los cortes no fueron dolosos sino meramente culposos (la "intencionalidad" a que alude el artículo 16), pues en otro caso la graduación al alza debería haber sido, evidentemente, todavía más acusada.

NOVENO.- En cuanto a las costas del proceso, el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa permite su imposición a la parte que litigue con temeridad o mala fe, sin que en el presente caso concurra ninguna de las mencionadas circunstancias, por lo que no procede la imposición de las mismas.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

1- Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo.

2- No hacemos especial imposición de las costas procesales.

Notifíquese la presente resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe interponer recurso alguno. Y a su tiempo, y con certificación de la presente para su cumplimiento, devuélvase el expediente al lugar de su procedencia.

Así por esta, nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Jaime Lozano Ibáñez, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a cinco de Julio de dos mil cinco.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.