Última revisión
08/07/2021
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 201/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 129/2019 de 31 de Marzo de 2021
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Orden: Administrativo
Fecha: 31 de Marzo de 2021
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: GOMEZ ALVAREZ, MARIA ELISA
Nº de sentencia: 201/2021
Núm. Cendoj: 28079330062021100152
Núm. Ecli: ES:TSJM:2021:3716
Núm. Roj: STSJ M 3716:2021
Encabezamiento
Sala de lo Contencioso-Administrativo
C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004
33009710
PROCURADOR D./Dña. NOEL ALAIN DE DORREMOCHEA GUIOT
Sr. ABOGADO DEL ESTADO
Dña. Mª TERESA DELGADO VELASCO
Dña. CRISTINA CADENAS CORTINA
Dña. Mª. ELISA GOMEZ ALVAREZ
D. D. LUIS FERNANDEZ ANTELO
En la Villa de Madrid a treinta y uno de marzo de dos mil veintiuno.
VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 129/2019, promovido por el Procurador D. Noel Alain de Dorremochea Guiot actuando en nombre y representación de
Antecedentes
Siendo Ponente la Magistrada de la Sección Ilma. Sra. Dña. María Elisa Gómez Álvarez.
Fundamentos
La recurrente aduce, en esencia, la prescripción de la acción de reintegro, al haber transcurrido más de cuatro años desde el vencimiento del plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario de la entidad. Añade, que se trata de un mero 'error de transcripción del DNI en el fichero de vuelos', y que en todo caso el autor del eventual falseamiento o negligente suministro de los datos de identidad habría sido el propio pasajero al efectuar la reserva, habiendo cumplido con su obligación la compañía aérea; igualmente denuncia lesión del principio de proporcionalidad cuando a la actora se le reclama el reintegro de la cantidad de ciento seis euros con diecisiete céntimos (106,17), en que se ha fijado la cuantía total del presente procedimiento.
El Abogado del Estado, por el contrario, se opone a la demanda y a la prescripción invocada, pues según consta al expediente, la primera actuación realizada ha sido el 31 de mayo de 2017, reclamándole a la recurrente la documentación relativa a los cupones de cargo y vuelo de un determinado billete liquidado por la compañía, habiéndose remitido la documentación por la compañía el 25 de octubre de 2017, constando la Administración que el DNI facilitado no se corresponde con el pasajero. Añade, que el abono del billete por el Tesoro fue el 28 de junio de 2013, por lo que en ningún caso ha transcurrido el plazo legalmente previsto para entender prescrita la acción y solicita la confirmación de la resolución recurrida y del reintegro, tras analizar y motivar la adecuación a Derecho de la resolución impugnada.
'Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:
a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse'.
A su vez, en materia de prescripción de subvenciones, el art. 39 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS) sienta que:
'1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.
2. Este plazo se computará, en cada caso:
a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del art. 30.
c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.
3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:
a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.
b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.
c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro'.
En el supuesto enjuiciado, examinado el expediente, al folio 1 del mismo, figura que la Administración le había remitido un e-mail fechado el 31 de mayo de 2017, a través del 'Buzón Control de Subvenciones' a la mercantil Globalia y Air-Europa, en el que se solicitaba documentación justificativa correspondiente a los cupones de vuelo indicados en el Excel adjunto. Dicha solicitud ha sido reiterada el 14 de septiembre de 2017 por la misma oficina de Control de Subvenciones a la citada mercantil, por el mismo correo electrónico.
En cuanto al dies a quo para el cómputo de la prescripción comienza en la fecha de abono de las cantidades subvencionadas y en este caso, no existe controversia acerca de la fecha en la que se llevaron a cabo los pagos realizados por la Administración demandada por ese concepto, esto es el 28 de junio de 2013, por lo que la solicitud de documentación cursada el 31 de mayo de 2017 y recibida por la actora, ha interrumpido el plazo de 4 años de prescripción legalmente previsto en los textos legales que han sido transcritos.
'En el momento de la facturación previo al embarque, las compañías aéreas deberán comprobar la identidad del beneficiario cuyo nombre figure en el billete, con su documento nacional de identidad o pasaporte, en vigor. Cuando el billete haya sido emitido mediante registros electrónicos u otros sistemas de venta que sustituyan al título de transporte en soporte papel, dicha comprobación deberá hacerse de conformidad con lo dispuesto en el art. 6.3.
En los vuelos interinsulares, las comprobaciones se realizarán de forma exhaustiva en los aeropuertos de las islas capitalinas y con carácter periódico en el resto de las islas. Cuando dichas comprobaciones no puedan realizarse en la facturación, se efectuarán en el embarque.
2. Un pasajero que posea un billete subvencionado y no acredite su identidad en la forma prevista en el apartado anterior de conformidad con la legislación aplicable, o no sea titular del mismo, no podrá realizar el viaje con aquel título de transporte, debiendo las compañías aéreas levantar un parte del incidente, según modelo indicado en el anexo V, que será trasladado al órgano gestor cada mes. Anualmente las compañías aéreas harán constar de forma expresa ante la Dirección General de Aviación Civil, el número de incidencias producidas a que se refiere este apartado, y en su caso, la inexistencia de tales incidencias en el período de tiempo indicado.
3. Las compañías aéreas, sus delegaciones y agentes, en el ámbito de sus responsabilidades respectivas, darán estricto cumplimiento a los requisitos establecidos en este real decreto, a cuyos efectos elaborarán los procedimientos que habrán de seguir, que contendrán como mínimo los siguientes conceptos, debiendo ser remitidos a la Dirección General de Aviación Civil para su correspondiente control:
a) Procedimientos en los procesos de verificación de la identidad de los beneficiarios de la subvención, identificación de documentos acreditativos de la condición de residente y requisitos para la aplicación de las bonificaciones, en la emisión de billetes.
b) Procedimientos sobre la verificación de la identidad de los residentes en el momento de la facturación o embarque según se determina en los apartados 1 y 2 de este artículo.
c) Procedimientos en los procesos de codificación y control de la información que habrá de dar soporte a la emisión del billete papel o electrónico, así como en la elaboración de los ficheros informáticos conforme a lo establecido en el art. 9.
En materia de incumplimiento de condiciones de subvenciones y exigibilidad del reintegro total o parcial de las mismas, el artículo 37 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones dispone que:
'También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos:
a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.
b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.
c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el art. 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.
d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del art. 18 de esta ley.
e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los arts. 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.
g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.
h) La adopción, en virtud de lo establecido en los arts. 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea, de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.
i) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.
2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del art. 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.
3. Igualmente, en el supuesto contemplado en el apartado 3 del art. 19 de esta ley procederá el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia del interés de demora correspondiente.
Luego, a tenor de lo expuesto, la reclamación a la recurrente de las cantidades subvencionadas, dado el incumplimiento observado, debe declararse ajustado a derecho.
En tal sentido cabe citar la Sentencia del Tribunal Supremo, de 22 de marzo de 2012, en cuyo FJ 4 se sintetiza que:
Sigue diciendo la citada sentencia de esta Sección (4 de junio de 2020):
Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como instituto de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que tenga que seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.
Por todo lo hasta ahora expuesto, al igual que lo entendieron las sentencias parcialmente transcritas, no son aplicables a los expedientes de reintegro de subvenciones las garantías del procedimiento sancionador, extraídas éstas del procedimiento penal, debiendo recordar que en supuestos como el que nos ocupa, la aerolínea hace las veces de entidad colaboradora de la administración en materia de subvenciones al transporte aéreo, aun cuando no se produzca entrega previa de fondos públicos, teniendo la obligación de gestión, supervisión y control de la distribución y disposición de los mismos conforme a su fin.
En resumen, la devolución de lo cedido al cedente por inadecuación del destino comprometido con el cesionario o incumplimiento de condiciones no es una multa o una sanción, al no incidir confiscatoriamente en el patrimonio inicial del destinatario de la decisión de reintegro, y por ello no lo reduce como consecuencia punitiva de la comisión de un ilícito. En caso de los reintegros, se acuerda la devolución del capital a su titular inicial no por la comisión de un ilícito, se insiste, sino ante la constatación del incumplimiento de lo pactado'.
Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido'.
Tales criterios son según el citado artículo 17.3.n) 'Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad'
Esta Sección ya se ha pronunciado reiteradamente sobre la cuestión que es objeto de recurso, en sentencias reiteradas, procede citar la última recaída el 25 de marzo de 2021, según la cual 'La propia compañía recurrente, entidad colaboradora de la administración ex lege, reconoce en la pág. 4 de su demanda el deber de cada compañía aérea de comprobar la identidad del pasajero, por mucho que lo califique, erróneamente, de mero 'elemento formal'. Y tal deber de comprobación, carga de la compañía aérea, es ajeno -a los efectos de las consecuencias de los incumplimientos de condiciones para obtención de subvenciones- a los eventuales errores u omisiones en que incurra el adquirente del billete, máxime cuando en el presente caso no se acredita la autoría del error.
La causa de la subvención no es la mención de datos erróneos o falsos por los pasajeros, sino la negligencia de la compañía en el cumplimiento de su obligación de comprobación de la identidad del pasajero, lo que conlleva incurrir en la causa de reintegro esgrimida por la administración.
En lo atinente al principio de proporcionalidad, el art. 37.2 LGS condiciona su aplicación a que la perceptora de la subvención no solo se aproxime 'de modo significativo' al cumplimiento total, sino que también, cumulativamente, ha de acreditarse en este caso por la aerolínea una actuación 'inequívocamente tendente' a la satisfacción de sus compromisos. Tales condiciones no son cumplidas con el rigor expresamente introducido en el tenor de la norma por la recurrente en vista de razonado ut supra, por lo que no se puede aplicar el criterio de proporcionalidad del 17.3 n) que la recurrente pretende, procediendo, pues, la conclusión desestimatoria que sigue.
Todo lo expuesto conlleva el decaimiento de las pretensiones de la parte recurrente y la correspondiente desestimación del presente recurso, sin que los motivos secundarios aducidos en la demanda provoquen modificación del citado parecer, al tratarse de motivos que, o bien han resultado tácitamente desestimados a la luz de lo expuesto ut supra, o bien son accesorios, y necesariamente decaen como consecuencia de la desestimación del principal, debidamente resuelto y cuya suerte siguen, sin que ello conlleve incongruencia omisiva de trascendencia constitucional alguna, ante la reiterada e invariada jurisprudencia constitucional que establece que una resolución judicial incurre en incongruencia omisiva 'cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución' (por todas, STC 25/2012, de 27 de febrero, FJ 3)'
Todo lo hasta ahora expuesto resulta de aplicación al supuesto de autos, por lo que la Sala entiende que procede la desestimación del presente recurso.
Fallo
Que debemos
Notifíquese en legal forma. Contra la presente Sentencia cabe recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 LJCA (EDL 1998/44323), con justificación expresa del interés casacional objetivo que revista.
Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2420-0000-93-0129-19 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo
Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

