Sentencia Administrativo Nº 2023/2008, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 123/2008 de 22 de Septiembre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 02023/2008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 001

VALLADOLID

65583

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2008 0105710

RECURSO DE APELACION 0000123 /2008

Sobre FUNCION PUBLICA

De Dña. María Virtudes Y OTROS

Representante: PROCURADORMARIA DOLORES DIAZ ALEJO

Contra SACYL

Representante: LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA Nº2023

ILMOS SRS.:

DON JESUS BARTOLOME REINO MARTINEZ

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid a veintidós de septiembre de dos mil ocho.

VISTO por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, el rollo de apelación nº 123/2008, dimanante del recurso contencioso-administrativo nº 313/2005, procedimiento ordinario del Juzgado de lo Contencioso Administrativo Número Uno de Palencia, interpuesto por la Procuradora Sra. Díaz Alejo, en representación de Dña. María Virtudes , Dña. Angelina , Dña. Carmela , Dña. Edurne , Dña. Estíbaliz y D. Emilio , siendo parte apelada la Junta de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, siendo objeto de apelación la sentencia del referido Juzgado de 28 de octubre de 2.007 por la que se inadmite el recurso interpuesto frente a actuaciones de la Gerencia Regional de Salud, objeto de reclamación ante la Administración Autonómica en diversos escritos de fecha 17 de noviembre de 2005, en las que entendían los actores en la instancia que la alteración de su estatus laboral de personal laboral a estatutario reflejado en la nómina expresiva de las retribuciones del mes de octubre de 2.005, era constitutiva de vía de hecho, recurso que fue interpuesto por entender los recurrentes que dicha actuación era constitutiva de vía de hecho, y habiéndose seguido el procedimiento previsto para el recuso de apelación en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Antecedentes

PRIMERO.- La representación procesal de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº Uno de Palencia de fecha 28 de octubre de 2.007, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "QUE DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo interpuesto por la letrado Sra. Muñoz Díez, en representación de Dª María Virtudes , Dª Angelina , Dª Carmela , Dª Edurne , Dª Estíbaliz y D. Emilio , contra la vía de hecho que supone su transformación en personal estatuario de la administración autonómica y que aparece reflejada en su nómina del mes de octubre de 2005 en la que se contemplan complementos salariales que corresponden específicamente al personal estatutario y que han supuesto una diferencia a la baja de sus salarios líquidos mensuales, debo declarar y declaro que procede la Inadmisibilidad del Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por las razones expuestas en la fundamentación jurídica de esta sentencia.

Todo ello, sin que proceda establecer una especial condena en costas."

SEGUNDO.- Una vez formalizado el recurso fue remitido a la Sala por el Juzgado por escrito de 10 de marzo de 2008 , formándose rollo de apelación que fue registrado con el nº 123/2008.

TERCERO.- Se señaló para votación y fallo el día 16 de septiembre de 2008.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se ha interpuesto frente a sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº Uno de Palencia de fecha 28 de octubre de 2.007, la cual inadmite el recurso interpuesto frente a actuaciones de la Gerencia Regional de Salud, frente a las que se interpuso reclamación ante la Administración Autonómica en diversos escritos de fecha 17 de noviembre de 2005, en las que entendían los actores en la instancia que la alteración de su estatus de personal laboral a estatutario reflejado en la nómina expresiva de las retribuciones del mes de octubre de 2.005, era constitutiva de vía de hecho. Entendía al respecto la sentencia que el recurso era inadmisible por cuanto la actuación impugnada era mera confirmación de acuerdos consentidos y firmes conforme a lo establecido en el artículo 69.c) LJCA .

SEGUNDO.- En primer lugar se ha de analizar la posible concurrencia de la causa de inadmisibilidad que la sentencia apelada encuentra acreditada, por la existencia de previos actos administrativos firmes y consentidos, que vendrían constituidos por la Orden SAN 221/2005, de 10 de febrero de 2.005 , que en aplicación de otras normas, constituye las bases de la convocatoria para la integración de personal funcionarial y laboral en personal de carácter estatutario y en la Orden SAN 1190/2005 , que culmina el proceso abierto en la precedentemente citada, relacionando el personal respecto al que ha realizado tal integración.

Aunque es difícil apreciación ante el planteamiento de una vía de hecho la posible existencia de una causa de inadmisibilidad como la invocada, pues en este caso la posible existencia de previos acuerdos consentidos estaría excluyendo la vía de hecho, y esta sería una causa de desestimación en cuanto al fondo de la pretensión, antes que un supuesto de inadmisibilidad, es lo cierto que en el presente caso no puede apreciarse la concurrencia de previos acuerdos consentidos por los recurrentes.

Es ello así, porque las disposiciones y ordenes citadas en la demanda antes que acuerdos de los que hubieren sido destinatarios los recurrentes -de los que la nomina del mes de octubre de 2.005 que refleja un nuevo status profesional, de laboral a estatutario en los apelantes, sería un mero reflejo o acto de ejecución- constituyen más bien un marco de general aplicación estableciendo las normas o el proceso para la integración del personal en el nuevo marco estatutario establecido. En este sentido la Orden SAN 55/2005, de 18 de enero de 2.005 , desarrolla el Decreto 61/2004, de 27 de mayo , estableciendo los requisitos y condiciones en que se ha de proceder a la citada integración; la Orden SAN 221/2005, de 10 de febrero , constituye la convocatoria para realizar el concreto proceso de integración, que es voluntario para el personal funcionarial laboral fijo y forzosa -base 6.1- para el personal con vínculo temporal y, finalmente, la Orden SAN 190/2005, de 19 de septiembre , resuelve la expresada convocatoria, relacionando nominativamente el personal fijo que ha optado por la estatutarización, y determinando respecto al personal temporal -lo que sería el único aspecto del que pueden ser destinatarios los recurrentes-, que el mismo "será integrado directamente como personal estatutario temporal conforme a las reglas establecidas en la Disposición Adicional Primera de la Orden SAN/55/2005, de 18 de enero ".

No existe, por lo tanto, ningún acuerdo concreto y específico que determine la concreta integración de los recurrentes como personal estatutario, sino tan solo una previsión genérica sobre dicha integración, previsión que reproduce la que ya se contenía en otras normas precedentes. La ejecución de la reiterada integración solo se plasma en la nómina del mes de octubre, en la que se expresan retribuciones propias del personal estatutario, en lugar de las del régimen laboral que se percibían anteriormente.

No existe así acto alguno, concreto y específico, debidamente notificado a los recurrentes, de los que pudiera ser confirmación la actuación administrativa recurrida, lo que sería requisito ineludible para poder apreciar la causa de inadmisibilidad recogida en la sentencia apelada, por lo que en este concreto extremo ha de ser estimado el recurso, procediendo el análisis de las cuestiones de fondo suscitadas.

TERCERO.- Al objeto de determinar si existe vía de hecho en el presente procedimiento, se ha de comenzar por analizar los requisitos que, como doctrina general, se requieren para que prospere la vía de hecho, para lo que se exige la existencia de una actuación de la Administración o carente de la necesaria potestad para su ejercicio -con origen en la doctrina del Consejo de Estado Francés "manque de droit"- o cuando se ejercita la misma al margen de todo procedimiento -"manque de procedure"-. La Administración, así, debe haber actuado sin la adopción del previo acto o título que le sirva de fundamento, según se desprende del art. 93 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Por ello hay que descartar que nos encontremos ante la vía de hecho en todos aquellos casos de existencia de cualquier vicio procedimental o de falta de competencia del órgano, incluso los de nulidad de pleno derecho, pues cualquier infracción jurídica determinante de nulidad o de anulabilidad no puede equivaler a la ausencia de la mínima cobertura jurídica que es exigida para reputar existente la vía de hecho, debiendo, pues tratarse, se insiste, de los supuestos más graves de actuación material total y absolutamente al margen de la competencia del órgano y prescindiendo de todo procedimiento en que amparar la actuación. Debe, así, considerarse que no deben reputarse como vía de hecho aquellas actuaciones que incurran en cualquier vicio procedimental incluso los más graves de vulneración de derechos fundamentales o los de omisión del procedimiento legalmente establecido que determinarían su nulidad de pleno derecho, sino de actuaciones materiales en que no concurre la decisión administrativa previa que le sirve de fundamento o existe pero al margen absoluto de ejercicio de potestad, procedimiento y decisión del órgano competente.

El cauce de impugnación que se ha seguido, la vía de hecho, se encuentra en la actualidad recogido en el artículo 30 de la Ley de la Jurisdicción que , según recoge su exposición de motivos, prevé un procedimiento al objeto de que se puedan combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase, convirtiéndose, por tanto, el procedimiento de la vía de hecho en un medio de obtener la cesación de una actuación administrativa material ajena a un auténtico acto administrativo y sin la fuerza legitimadora de dicho acto.

Como expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2.007 "la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que , sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración".

CUARTO.- Fijadas las precedentes premisas, en el presente caso se debe analizar si la actuación de la Administración tiene una cobertura mínima, por la expresión de acuerdos con un contenido en el que se refleje el nuevo status funcionarial de los recurrentes y a través del procedimiento al efecto establecido. Pues bien tales acuerdos o procedimiento mínimo que sirva de cauce para legitimar la actuación de la Administración no puede entenderse que se hayan producido, ya que la nueva situación estatutaria, frente a la precedente laboral, solo se refleja en la nómina del mes de octubre, que solo constituye una liquidación de haberes, más esta liquidación debiera tener como presupuesto actos previos o acuerdos de los que debiera ser mero corolario de carácter adjetivo.

Sobre el papel de la nómina en orden a la definición de situaciones funcionariales distintas a las meramente retributivas, o de estas en cuanto modificaran las condiciones previamente establecidas, expresábamos en nuestra sentencia de 20 de julio de 2007, recurso 619/2003 , que "ha de significarse que este tema ha sido analizado en varios autos dictados por esta Sala en incidentes de medidas cautelares, como en el de fecha 5 de mayo de 2.006 dictado en el recurso 762-06. En el mismo, resolviendo el recurso de súplica interpuesto contra otro anterior que había acordado la medida cautelarísima en relación a una deducción de haberes, la Sala consideró, siempre a los efectos prima facie, que aplicando el artículo 5 del Decreto 680/1.974, de 28 de febrero , el supuesto no era el de un mero error material, por lo que se entendió que era preciso adoptar antes un acuerdo en que se declarara que la percepción de haberes era indebida, reparándose en especial en la circunstancia de que se había producido una importante reducción de haberes ("de golpe") en una sola nómina".

Con las debidas matizaciones la cuestión que ahora se analiza es similar, en cuanto que falta todo acuerdo individualizado, con un contenido preciso y adoptado a través del procedimiento que es requerido al respecto para mutar la previa condición de personal laboral a personal estatutario, y ello prescindiendo de la concreta naturaleza de aquél vínculo, sea fijo o indefinido, que puede no estar suficientemente precisado y lo cual es precisamente expresivo de la necesidad de su ineludible existencia de tales títulos previos habilitantes para efectuar una adecuada conversión de la situación primigenia en el nuevo régimen jurídico estatutario de aplicación.

QUINTO.- Si con lo anterior ya bastaba para determinar la nulidad de la actuación recurrida, por ser constitutiva de vía de hecho, se corrobora esta situación si se tiene en cuenta que las normas que daban cobertura a todo el proceso de integración, cuales son el Decreto 61/2004, de 27 de mayo , publicado en el BOCYL nº 104, de 2 de junio de 2004 , por el que se establece el procedimiento para la integración directa y voluntaria de personal funcionario y laboral fijo en la condición de personal estatutario y la ya citada Orden SAN/55/2005, de 18 de enero , que desarrolla aquél, han sido objeto de anulación por la Sala a través de nuestra sentencia de veintiocho de abril de dos mil seis, recaída en el recurso 2534 /2004 , sentencia que obra en las actuaciones de primera instancia por haber sido aportada por las recurrentes. Estas disposiciones son las que han dado cobertura a todo el proceso de integración que ulteriormente se ha seguido, a través de la convocatoria a que anteriormente se ha hecho referencia, todo lo cual refuerza la nulidad de la actuación recurrida, en cuanto anuladas las disposiciones antes referidas habilitantes de todo el proceso de desarrollo ulterior, la consecuencia obviamente debe ser la comunicar al mismo su invalidez, dejándolo sin efecto por faltar los presupuestos mínimos que le servían de basamento.

SEXTO.- Es por todo ello procedente la íntegra estimación del recurso, revocando la sentencia apelada y estimando el recurso contencioso promovido por los apelantes procede anular la actuación administrativa recurrida, reponiendo a dichos actores en la previa situación laboral existente al surgimiento de las actuaciones administrativas objeto de recurso, con todas las consecuencias a ello inherentes, incluidas las retributivas.

SEPTIMO.- En cuanto a las costas, de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA , estimado el recurso de apelación, no procede la imposición a ninguna de las partes.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº Uno de Palencia de fecha 28 de octubre de 2.007, revocando dicha sentencia y estimando el recurso contencioso promovido por los apelantes, procede anular la actuación administrativa recurrida, por constitutiva de vía de hecho, reponiendo a dichos actores en la previa situación laboral existente al surgimiento de las actuaciones administrativas objeto de recurso, con todas las consecuencia a ello inherentes, incluidas las retributivas, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.

PUBLICACIÓN: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA: Seguidamente se procede a cumplimentar la notificación de la anterior resolución. Doy fe.