Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 203/2022, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1387/2021 de 18 de Febrero de 2022

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección OctavaC/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33010280

NIG:28.079.00.3-2019/0017067

Recurso de Apelación 1387/2021-O-01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

RECURSO DE APELACIÓN Nº 1387/2021

S E N T E N C I A Nº 203/2022

Ilmas. Sras.:

Presidenta:

Dª Juana Patricia Rivas Moreno

Magistradas:

Dª Ana María Jimena Calleja

Dª María Dolores Galindo Gil

Dª María del Pilar García Ruiz

En Madrid, a dieciocho de febrero de dos mil veintidós.

VISTOS por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid los Recursos de Apelación que, acumuladamente, con el número 1387/2021 ante la misma pende de resolución, interpuestos por el Procurador de los Tribunales D. José Manuel Merino Bravo, en nombre y representación de Dª Raquel, frente a la Sentencia de fecha 18 de febrero de 2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 5 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario nº 313/2019, seguido a instancias de la misma persona aquí apelante, contra la Resolución nº 1712/2019, de 5 de abril de 2019, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, por la que se denegó la solicitud de regularización formulada respecto de la vivienda sita en Madrid, CALLE000, nº NUM000, NUM001, esc. NUM002, NUM003.

Han sido parte apelada tanto la Comunidad de Madrid, representada y asistida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 18 de febrero de 2021, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 5 de Madrid y en el Procedimiento Ordinario nº 313/2019, se dictó Sentencia cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

'Desestimando el recurso interpuesto, por ser ajustada a Derecho la actuación administrativa, debo confirmar y confirmo la resolución impugnada, desestimando todos los pedimentos de la demanda. No se realiza pronunciamiento en costas.'.

SEGUNDO.- Notificada la anterior resolución a las partes, se interpuso en tiempo y forma Recurso de Apelación que, tras ser admitido a trámite, se sustanció conforme a las prescripciones legales ante el Juzgado de que se viene haciendo mención, elevándose las actuaciones a esta Sala mediante oficio de fecha 16 de junio de 2021, siendo turnadas a esta Sección en virtud de las Normas de Reparto vigentes.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se acordó formar el presente rollo de apelación y dar a los autos el trámite previsto en los artículos 81 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso de Apelación la audiencia del día 16 de febrero de 2022, fecha en la que tuvo lugar.

Ha sido Ponente la Magistrada de la Sección, Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia apelada desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Raquel contra la Resolución nº 1712/2019, de 5 de abril de 2019, de la Dirección Gerencia de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid, por la que se denegó la solicitud de regularización formulada respecto de la vivienda sita en Madrid, CALLE000, nº NUM000, NUM001, esc. NUM002, NUM003.

Para fundamento de su decisión, el Juzgador de instancia expuso los antecedentes que consideró necesarios para la motivación del Fallo y, tras dejar reproducidos los fundamentos jurídicos en que se apoyó, procedió a resolver la cuestión debatida indicando que la propia recurrente habría reconocido que no reunía los requisitos normativamente exigidos para obtener la regularización solicitada; en particular, el relativo al domicilio en la vivienda en cuestión con anterioridad a la fecha de 1 de enero de 2015.

En relación con la situación familiar que se invocó por la parte demandante, la convivencia de la madre con tres hijos menores de edad en el domicilio en cuestión, el Juzgador a quo reproduce los argumentos expresados en otra de sus sentencias anteriores indicando que tal situación podrá, eventualmente, tenerse en cuenta cuando se vaya a ejecutar el desalojo del domicilio.

Igualmente, recuerda y reproduce la Sentencia apelada la doctrina relativa a la inexistencia de infracción, en casos como el que resuelve, del derecho a una vivienda digna y a la ocupación de una vivienda pública, descartando su carácter absoluto, máxime cuando, como en este caso, no se reúnen los requisitos exigibles para ello.

SEGUNDO.- Frente a dicha Sentencia se alza en este recurso de apelación la demandante en la instancia, articulando, en esencia, los siguientes motivos impugnatorios:

En primer lugar, reitera el hecho de haber reconocido mediante una declaración jurada que la ocupación de la vivienda en cuestión se produjo en el año 2017 y que no aportaba prueba alguna en cuanto a la residencia en la misma con anterioridad a la fecha del 1 de enero de 2015, incumpliendo lo exigido por la Ley 9/2015, de 28 de diciembre.

No obstante lo anterior, insiste la apelante en la situación de la unidad familiar, compuesta por ella misma y por tres hijos menores de edad, a los que mantiene con la percepción de la renta mínima de inserción. Invoca, por ello, lo dispuesto en los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica de Protección Jurídica del Menor y el artículo 27 de la Convención de los Derechos del Niño, considerando que han sido infringidos por la Sentencia recurrida.

De igual modo, invoca el artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia que cita en su aplicación; todo ello para afirmar que, aun incumpliendo la apelante los requisitos para legalizar su situación, resulta desproporcionado e ilegal que se acuerde conminarla al desalojo sin realizar valoración alguna sobre la situación de desamparo en la que quedaría una familia con menores a cargo.

TERCERO.- Por su parte, la representación procesal de la Comunidad de Madrid, como parte apelada ha solicitado la desestimación del recurso, todo ello con base en los argumentos de oposición que constan en autos y se tienen ahora por reproducidos.

CUARTO.- Para comenzar el examen y decisión de los motivos impugnatorios vertidos en el recurso de apelación habremos de recordar que este medio de impugnación de resoluciones judiciales tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento judicial recaído en primera instancia.

La jurisprudencia (entre otras, muchas SSTS de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993) ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal ad quem la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere la individualización de los motivos opuestos a fin de que puedan examinarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto, el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la parte recurrente en el presente recurso de apelación, sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia.

En aplicación de tal jurisprudencia pueden traerse a colación, entre otras, nuestra Sentencia de 21 de diciembre de 2016 (Rec. Apel. 666/2016), - citada en la más reciente de 23 de noviembre de 2017 (Rec. Apel. 364/2017)- en la que dijimos que

' No es admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate sobre los mismos términos en que lo fue en primera instancia, como si en ella no hubiera recaído sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Tal doctrina jurisprudencial viene siendo reiterada de modo constante por el Tribunal Supremo, que entre otras muchas, afirmó en la sentencia de 4 de mayo de 1998 que 'las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aun cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal 'ad quem' la plenitud de competencia para revisar y decidir sobre las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea prueba o cual sea otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda, lo que podría justificar que resultara suficiente reproducir los argumentos del Tribunal en primera instancia si se entiende que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico'.

QUINTO.- Expuesto lo anterior procede que entremos ya a resolver los motivos impugnatorios articulados en esta apelación y para ello será útil que comencemos recordando que el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid, estableció un régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes, sin título suficiente, anteriores al 1 de enero de 2016. Ello porque, conforme a la Exposición de Motivos, '[l]a situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida'.

Siendo de aplicación en este caso lo dispuesto en el artículo 14.Uno.1 y Cinco.1 de la mencionada Ley 9/2015, de 28 de diciembre, convendrá que reproduzcamos ahora su contenido:

'Artículo 14.

Régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016.

Uno. Objeto.

1.- Es objeto del presente artículo establecer las reglas en virtud de las cuales la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento, en favor de ocupantes sin título suficiente, que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

(...)

Cinco. Condiciones generales.

1. Para formalizar los contratos de arrendamiento, será condición inexcusable que el ocupante acredite, por cualquier medio válido en derecho, que la vivienda constituye su domicilio familiar permanente desde antes del 1 de enero de 2016. Asimismo, deberá acreditar que ha residido en dicho domicilio familiar permanente de manera continuada e ininterrumpida con anterioridad a la fecha citada por un plazo no inferior a un año. En todo caso la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid realizará la correspondiente comprobación destinada a confirmar que la vivienda constituye el domicilio familiar permanente de la persona con quien se haya de suscribir el contrato.

La medida prevista en el citado precepto legal tiene, pues, un carácter excepcional para quienes acrediten, entre otros requisitos, ya se ha dicho, el residir en la vivienda en cuestión desde antes del 1 de enero de 2015 de manera continuada e ininterrumpida y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

De igual modo, cabe destacar cómo el precepto legal reproducido otorga a la Comunidad de Madrid, ejercida a través de su Agencia de Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional, para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y, además, que no se incurra en causa de denegación.

Esta regularización excepcional se establece por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económica había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas, la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad.

Esta Sala ya ha expresado en diversas sentencias relativas al proceso de regularización de viviendas sin título, que la Comunidad de Madrid ha normativizado en varias ocasiones algunos procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título; entre ellos, los previstos en el Decreto 25/1995, de 16 de marzo, o a nivel legislativo, en la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y en la que aquí y ahora nos ocupa, la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. Y es que, como se dijo también en la Sentencia de esta Sala, de 16 de junio de 2016 (Rec. Apel. 201/2016) 'El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales'.

SEXTO.- Pues bien, sobre la base de lo hasta aquí expuesto, el presente recurso de apelación debe ser desestimado por las razones que se exponen a continuación.

En primer lugar, debe recordarse, como acertadamente hizo la Sentencia apelada, que la parte demandante en la instancia no negó, sino todo lo contrario, el hecho de que el requisito principal, de residencia en la vivienda antes del 1 de enero de 2015, no se cumplía por aquélla; lo que no carece precisamente de relevancia pues, de entrada, la regularización por la excepcional vía prevista en la Ley 9/2015 no es posible en modo alguno.

Junto a lo anterior, para resolver el motivo de impugnación basado en la infracción de los preceptos que cita la apelante derivados de la convivencia, dentro de la unidad familiar, de tres menores de edad, partiendo de que aquélla incumplía los requisitos necesarios para la regularización, se hace imprescindible ahora recordar que es doctrina consolidada de esta Sala la de que la presencia de menores que pudieran quedar en situación de desamparo en cuanto a la vivienda, como consecuencia de la ejecución de una resolución administrativa relativa al desalojo de la que ilegalmente es ocupada, ha de ser contemplada para la adopción de las cautelas y prevenciones necesarias dirigidas garantizar la debida atención de estas situaciones por los órganos de la Administración autonómica que tienen competencia directa en la materia. Pero nunca ha dicho esta Sección que tal presencia de menores en la vivienda de cuya regularización se trata pueda ser una circunstancia que lleve a la Administración, menos aún, si cabe, a los órganos jurisdiccionales, a desconocer la obligada aplicación de los requisitos legalmente exigibles en el proceso de legalización, pudiendo coadyuvar así, siquiera de modo indirecto (dicho en teoría y aplicado a este caso concreto) a una posible instrumentalización de un menor para legitimar una ocupación ilegal y que ésta se mantenga de modo indefinido, con un patente incumplimiento de las exigencias previstas por la Ley.

Como ya se ha dicho, la presencia de un menor de edad, esté o no en acreditada situación de riesgo de exclusión social, se habrá de tener en cuenta ineludiblemente por los órganos administrativos competentes para el preciso momento en que se vaya a proceder, si fuera necesario, a la ejecución de la resolución de desalojo por falta de legalización de la vivienda pero no puede servir, per se, para garantizar el resultado favorable de un proceso de regularización en el que, también acreditadamente, como aquí ocurre, de nuevo hay que insistir en ello, se incumplen los requisitos legalmente exigidos para ello.

Siendo la que hemos resumido la reiterada doctrina de esta Sala sobre la cuestión debatida, para su refrendo bastará con recordar ahora lo razonado por el Tribunal Supremo, entre otras, en STS de 4 de octubre de 2021 (Rec. Cas. 3430/2020). En ella, concretando que la cuestión de interés casacional consistía allí en determinar si, ante la existencia de una potestad administrativa concreta cuyo legítimo ejercicio comporta el desalojo de una vivienda que habita una familia con hijos menores de edad, el juicio de ponderación respecto de la situación de los menores que pudieran verse afectados debe realizarse en el momento de dictarse la resolución procedente o ha de posponerse al momento en que, en su caso, se proceda a la ejecución forzosa de la decisión administrativa mediante el desalojo de la vivienda, razona el Alto Tribunal lo que ahora es necesario reproducir:

'... tal cuestión ha sido ya resuelta por nuestra sentencia de 28 de septiembre de 2020, dictada en el recurso nº 413/2019 , en la que concluimos, FJ 3, que:

'cuando las decisiones administrativas que deban dictarse en relación con las condiciones de legalidad de un inmueble en que habitan menores de edad, el juicio de proporcionalidad entre los intereses que subyacen en esa declaración y los de protección de los menores que pudieran quedar en situación de desamparo, deben realizarse, no al dictar la resolución que en Derecho procediera, sino al momento de proceder a la ejecución forzosa de dicha resolución, haciendo efectiva la puesta en riesgo de los intereses de los menores'.

Finalmente, para terminar nuestros razonamientos, convendrá recordar ahora cuál es el criterio mantenido en casos similares por esta Sala sobre la imposibilidad de considerar vulnerados el derecho a una vivienda digna y la protección a la familia derivada del artículo 39 de la Constitución. Sirvan a modo de ejemplo los razonamientos que expresamos, entre otras muchas, en nuestras Sentencias de 11 de julio de 2019 (Rec. Apel. 304/2019), reiterados, entre otras muchas, en la de 20 de enero de 2020 (Rec. Apel. 607/2019) y 16 de abril de 2021 (Rec. Apel. 386/2020), y que ahora reproducimos:

'... la Administración recurrida no ha vulnerado ni el derecho a la vivienda digna ni el principio de protección de la familia y la instancia consagrado en el art. 39 de la CE , puesto que estos se configuran como principio rector de la política social y económica, y de acuerdo con el artículo 53.3 de la misma, 'Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen'. En el presente caso, tanto la resolución recurrida como la Sentencia de instancia se han limitado a aplicar estrictamente el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid , no pudiendo apartarse de los requisitos en ella establecidos, que en este caso no concurren, tal y como razonó la sentencia impugnada, en atención a las circunstancias personales de los ocupantes.

En este punto hemos de señalar que consideramos no existe infracción de la normativa internacional de derechos sociales ni tampoco del artículo 47 de la CE , que se configura como principio rector de la política social y económica, y de acuerdo con el artículo 53.3 de la misma, 'Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen'

En este sentido nos pronunciamos en nuestra sentencia de fecha 2 de marzo de 2005 (RCA 924/2004 ) en la que señalamos lo siguiente:

'El art. 47 CE que se cita en la demanda en sustento de la pretensión que en ella se ejercita, consagra, no un derecho fundamental, sino un principio rector de la política social y económica y como tal principio, debe informar la actuación de todos los poderes públicos, pero sólo puede ser invocado ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollen ( art. 53.3 CE ). Por ello, la Comunidad de Madrid, precisamente en aplicación de aquel principio constitucional, se encuentra obligada a adjudicar las viviendas públicas de acuerdo con las normas dictadas a tal efecto (...)'.

Igualmente nos referimos a esta cuestión en la sentencia de fecha 14 de diciembre de 2017 (RCA 813/2016 ).

El artículo 47 de la Constitución Española proclama el derecho para los españoles a una vivienda digna y adecuada y ordena a los poderes públicos hacerlo efectivo. Este artículo forma parte del Capítulo III del Título I de la C.E., por lo que no está amparado por las garantías del art. 53 1 º y 2 º (lo que supone la imposibilidad de acceder por vía directa mediante un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional en caso de vulneración del mismo), ni tampoco por la del 81 de la C.E.

El tenor literal del mencionado artículo 47 establece que:

'Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en la plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos'.

En virtud de su ubicación en el Capítulo III del Título I de la C.E., dedicado a los Principios Rectores de la Política social y económica, y de lo dispuesto en el art. 53.3 de la C.E ., podemos hablar de una indudable debilidad normativa de los derechos recogidos a modo de principios en dicho Capítulo. No obstante, pese a estar mal dotados de garantías procesales y sustantivas, dichos principios han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y, en general, la actuación de los poderes públicos.

En España el derecho a una vivienda digna no resulta directamente invocable ante los Tribunales. En realidad, según la opinión mayoritaria de la doctrina, sin un desarrollo legislativo es difícil entenderlo como un derecho en sentido técnico. Desde ese punto de vista y dada su ubicación en el contexto constitucional, el derecho a una vivienda digna sería más bien una aspiración o programa de política social, que, eventualmente, alcanzará virtualidad jurídica cuando sea desarrollado por el legislador.

El Tribunal Constitucional en la STC 152/1988, de 20 de julio , el TC señaló que la 'política de vivienda junto a su dimensión estrictamente económica, debe tener señalado acento social, en atención al principio rector que establece el art. 47 de la Norma Fundamental, siendo así que uno y otro aspecto: el económico y el social se revelan difícilmente separables' Y añade que, en este sentido, el art. 47 constituye un 'mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes pucos (art. 53) en el ejercicio de los derechos constitucionales' (Fundamento jurídico 2º).

Ciertamente resulta constante la jurisprudencia del TC que impiden que los derechos sociales puedan ser apelados ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ( STC 35/83 ; 53/85 ; 152/88 ; ATC 139/81 ; 356/83 ; 552/83). Del artículo 53 .3 de la C.E ., así como de una serie de sentencias de dicho Tribunal (113/1989 ; 222/1992 ; 47/1993 ; 89/1994 ), se deduce que el derecho a la vivienda como auténtico derecho subjetivo depende, en realidad, del alcance de las leyes de desarrollo del mismo.

Resulta así que lo característico de los denominados principios rectores de la política social y económica en general, y del 'derecho' a la vivienda dignaen particular, es que, además de implicar ciertas obligaciones de respecto o incluso de actuación regulatoria por parte de los poderes públicos -que según los casos y procedimientos podrían llegar a ser exigibles jurisdiccionalmente por la vía de la tutela de otros derechos fundamentales conexos-, su principal contenido normativo hace referencia a la obligación de los poderes públicos de articular prestaciones materiales y/o económicas que permitan la consecución del objetivo al que hace referencia el principio rector, en este caso el acceso de todas las personas que no puedan acceder por sus propios medios a una vivienda digna. Y es precisamente en este aspecto prestacional, nuclear de su consideración como principios/derechos sociales, donde la fórmula de la justiciabilidad directa ex constitutione sin la previa creación legislativa de un derecho subjetivo a acceder a una prestación material en materia de vivienda, chocaría con la consideración de la Constitución Española de 1978, como una norma democráticamente abierta, que no es un programa a ejecutar por los poderes públicos ( STC 11/1981, de 8 de abril , FJ 7º y STC 209/1987, de 22 de diciembre , FJ 6º, entre muchas), y que busca un adecuado equilibrio entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial lo que exige en un Estado social y democrático de derecho que las decisiones sobre el gasto público, allí donde los recursos son escasos y la Constitución no ha establecido un expreso orden de prioridades, se adopten por el Parlamento y por el Gobierno, y no por los jueces y tribunales dado que los primeros están constitucionalmente habilitados para expresar las opciones de política legislativa en base a una pluralidad de fines y objetivos, todos de igual valor constitucional.

En efecto, hemos de notar que por mucha eficacia obligatoria que pueda tener, lo cierto es que un principio rector de la política social o económica, como el relativo al derecho a la vivienda, no obliga a los poderes públicos a ninguna prestación o actividad concreta que dé lugar a un cierto resultado material -ni podría hacerlo por otra parte, sin alterar el reparto constitucional de poderes entre el poder judicial y el poder legislativo/ejecutivo-, sino que únicamente obliga a establecer, en función de las políticas presupuestarias, unos medios materiales y/o normativos idóneos para alcanzar un rango de posibles resultados compatibles con la consecución de dicho fin estatal: el acceso de los titulares (todos o los nacionales) a una vivienda digna. De estos medios, los únicos que está obligado a establecer el legislador, incurriendo en inconstitucionalidad por omisión en caso de no hacerlo, son los de carácter normativo, es decir, un marco legal que garantice la dignidad de la vivienda a la que accedan los individuos y la no desposesión de la misma al margen del debido proceso legal, o de una forma discriminatoria o arbitraria, en correspondencia con lo establecido por el Comité de seguimiento del Pacto de Derechos Económicos sociales y culturales con respecto al art. 11 de dicho Pacto, dada la eficacia jurídica vinculante del mismo como criterio interpretativo del alcance obligatorio del art. 47 CE y como fuente de derechos subjetivos de carácter legal internacional ( art. 96 CE ).

Desde esta perspectiva, consideramos que la actuación del Juzgado de instancia al confirmar los actos recurridos fue respetuosa con la normativa invocada, puesto que, como hemos dicho, el derecho a la vivienda digna está supeditado al desarrollo normativo, y, en nuestro caso, la Administración alegó una causa que impedía la regularización al amparo del el artículo 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid , por ello el motivo ha de ser rechazado.

(...) Hay que notar que la valoración sobre las circunstancias personales de la apelante no es un elemento desdeñable a la hora de realizar el ejercicio de una potestad discrecional, sobre todo si pensamos que la vivienda es un recurso escaso, que exige un análisis pormenorizado de cada situación. Y es el que el derecho constitucional a la vivienda previsto en el artículo 47 de la Constitución no es absoluto, sino que debe ser interpretado y aplicado del modo previsto en el artículo 53.3 de la CE , y en todo caso, también debe ser aplicado de conformidad con el derecho a la vivienda de los demás vecinos, tal y como analizamos en nuestra sentencia de fecha 22 de marzo de 2018 (RAp 14/2018 ).

Es sabido como fue el art. 14 de la Ley 9/2015 de 28 de diciembre , de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad de Madrid la que estableció el régimen excepcional de alquiler de viviendas por la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid a favor de ocupantes sin título suficiente anteriores al 1 de enero de 2016, y ello conforme a la Exposición de Motivos porque

'La situación económica de los últimos años ha supuesto, entre otras consecuencias, el aumento de personas en situación de riesgo de exclusión social, lo que aconseja limitar la medida del desalojo, siempre que, conforme a ley fuera posible. Para ello, se establece un nuevo régimen de alquiler de viviendas propiedad de la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid habitadas sin título suficiente, en calidad de domicilio familiar permanente, con anterioridad al 1 de enero de 2016. Los interesados habrán de cumplir con determinados requisitos, entre ellos, los establecidos en el Decreto 19/2006, de 9 de febrero, por el que se regula el proceso de adjudicación de viviendas del Instituto de la Vivienda de Madrid o normativa que le sustituya. Asimismo, las viviendas otorgadas en arrendamiento conforme a este régimen excepcional mantendrán su calificación como vivienda protegida'.

Pues bien conforme a este art. 14. Uno. 1 se trata de una medida de carácter excepcional para quienes que acrediten entre otros requisitos, residir desde antes del 1 de enero de 2016 de manera continuada e ininterrumpida y siempre que concurran las restantes condiciones que se señalan en los apartados siguientes.

La Ley otorga a la Comunidad de Madrid, a su Agencia de la Vivienda Social, la potestad de proceder, de manera excepcional, a regularizar la situación de las ocupaciones ilegales de viviendas sociales mediante la suscripción con los ocupantes de un contrato de arrendamiento. Como toda medida excepcional para adoptar la misma se debe exigir con un mayor rigor la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos previstos en la norma, y por demás que no se incurra en causa de denegación. Esta regularización excepcional se establece por Ley precisamente para dar respuesta a una urgente necesidad social, dado que la situación de crisis económicas había abocado a muchas personas y familias a situaciones de riesgo de exclusión social. Y precisamente por ser muchas las familias afectadas la Administración debe ejercitar esta potestad en cumplimiento estricto de la norma que la regula, y como toda potestad discrecional, sin incurrir en arbitrariedad. Como hemos expresado ya en varias sentencias referidas al proceso de regularización de viviendas sin título, ha de notarse que la Comunidad de Madrid ha abordado en varias ocasiones procesos de regularización de viviendas ocupadas sin título, como son, y se citan no exhaustivamente, las regularizaciones abordadas por el Decreto 25/1995 de 16 de marzo o la abordada por la Ley 18/2000, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, y finalmente la que aquí nos ocupa de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas.

Este carácter excepcional y discrecional que tiene la regularización se desprende de la literalidad del precepto regulador cuando expresa, en el apartado Uno. 1 del art. 14 de la Ley 9/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid , que 'la Agencia de Vivienda Social de la Comunidad de Madrid podrá otorgar, con carácter excepcional, contratos de arrendamiento,...'. Y es que 'El derecho a una vivienda digna, conforme se expone en la resolución, no implica que esta haya de ser la ocupada por la recurrente, al margen de las prescripciones legales.' ( STSJ Madrid de 16 de junio de 2016, recurso nº 201/2016 ).

Hemos pues de concluir como todos esos procesos regularizadores son de naturaleza eminentemente discrecional, tal y como expresamos en nuestra sentencia de fecha 24 de octubre de 2017 (RCA 373/2017 ) así como en nuestra sentencia de 8 de febrero de 2011 , que si bien se refería a la Ley 18/2000, a la que antes aludíamos no hay obstáculo para extender esas consideraciones a la Ley 9/2015, decíamos en esa sentencia que:

El artículo 17 de la Ley 18/2000 de la Comunidad de Madrid establece una potestad discrecional y de ejercicio excepcional que los juzgados y tribunales del orden contencioso administrativo solo pueden revisar si se ha ejercido sin respetar el procedimiento legalmente establecido, o se ha incurrido en desviación de poder, sin que en el presente caso se acredite ninguna de las dos cosas, por lo que procede, sin más consideraciones, la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada por ser ajustada a derecho'.

En conclusión, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios articulados en el recurso de apelación conduce necesariamente a su íntegra desestimación y a la confirmación de la Sentencia recurrida.

SÉPTIMO.- De conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este recurso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139 la Sala considera procedente limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de quinientos euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso de apelación nº 1387/2021 interpuesto por la representación procesal de Dª Raquel, frente a la Sentencia de fecha 18 de febrero de 2021, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 5 de Madrid, en el Procedimiento Ordinario nº 313/2019.

2.- Con imposición a la parte apelante de las costas causadas en esta alzada, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 85 1387 21 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 85 1387 21 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.