Acerca de operadores lógicos
Última revisión
19/06/2015
Sentencia Administrativo Nº 204/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 319/2013 de 28 de Abril de 2015
GPT Iberley IA
Copiloto jurídico
Relacionados:
Tiempo de lectura: 27 min
Orden: Administrativo
Fecha: 28 de Abril de 2015
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: GUERRERO ZAPLANA, JOSE
Nº de sentencia: 204/2015
Núm. Cendoj: 28079230012015100170
Núm. Ecli: ES:AN:2015:1845
Núm. Roj: SAN 1845:2015
Encabezamiento
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO
D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA
Madrid, a veintiocho de abril de dos mil quince.
Vistos por la Sala citada al margen el Recurso numero 01/319/2013 interpuesto por GENERALITAT DE CATALUÑA, representado por el procurador Sr. FRANCISCO VELASCO MUÑOZ-CUELLAR, contra la Orden AAA/569/2013, de 4 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito de actuación superior a más de una comunidad autónoma para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica y por la que se convocan las correspondientes al año 2013, habiendo sido parte el Sr. Abogado del Estado. La cuantía del recurso ha sido fijada en cuantía indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO: Por el indicado recurrente se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado ante esta sala contra el acto mencionado en el encabezamiento de esta resolución, acordándose su admisión y una vez formalizados los trámites legales preceptivos fue emplazado para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que, tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó solicitando la estimación del recurso y que se declare la nulidad de la Orden recurrida con imposición de costas a la Administración demandada.
SEGUNDO: La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso.
TERCERO: Recibido el pleito a prueba, se practicaron las propuestas por las partes que se declararon pertinentes con el resultado que se hizo constar en autos.
CUARTO: Dado traslado a las partes, por su orden, para conclusiones, se evacuaron en sendos escritos en los que realizaron las manifestaciones que le convinieron a sus respectivos intereses.
QUINTO: Con fecha 14 de Abril se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo visto para sentencia.
Ha sido ponente del presente recurso el Magistrado Iltmo. Sr. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA.
Fundamentos
La exposición de motivos de la Orden recurrida realiza determinadas consideraciones que son de interés a la hora de valorar los argumentos expuestos por las partes en sus escritos de demanda y contestación:
" ... se entiende que las administraciones públicas con competencias en este sector, deban intensificar su apoyo a la agricultura y ganadería ecológica, desarrollando al máximo su consideración como sector estratégico, y teniendo en consideración especial la puesta en práctica de medidas de fomento de carácter general que puedan contribuir a su desarrollo. (...)
El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en uso de sus competencias en la coordinación de autoridades competentes de las Comunidades Autónomas, en la representación internacional, en la autorización de importaciones de países no armonizados con la Unión Europea y en la planificación general de la economía, estima necesario establecer unas bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones sin ánimo de lucro de ámbito estatal para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica, objeto de la presente orden. (...)
Por tanto, para tratar de establecer, por parte del Estado, las mismas posibilidades de obtención de este nivel de apoyo a sus potenciales beneficiarios en todo el territorio nacional, se requiere en su ejecución un grado de homogeneidad que sólo se garantiza a través de la gestión centralizada de estas subvenciones a través del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.
La gestión centralizada de estas subvenciones se justifica por la necesidad de armonizar las actuaciones de fomento del sector ecológico incidiendo en todos los eslabones que componen la cadena alimentaria, desde la producción al consumo, haciendo especial hincapié en el fomento del consumo de productos ecológicos, desligándolo de enfoques territoriales, y tratando de crear una demanda interna sólida y homogénea en el conjunto del territorio, adaptada a la oferta que se encuentra más localizada en determinadas zonas de producción. Se trata además de contribuir a la máxima eficacia de las medidas de fomento dirigidas a la internacionalización del sector, en beneficio de la exportación.
Por otra parte, el artículo 149.1.13 de la Constitución establece la competencia exclusiva del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, dentro de la que se incluyen los sectores agroalimentario y medioambiental.
Así, con palabras de la sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero , el artículo 149.1.13 CE puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alanzar los fines propuestos en dicha ordenación ( STC 155/1996, de 9 de octubre , F. 4 y jurisprudencia en ella citada). En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13 de la Constitución una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector ( STC 117/1992, de 16 de septiembre ).
De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, se trata de ejercer determinadas actuaciones de fomento con organizaciones de ámbito supraautonómico, es decir, que actúan mas allá del ámbito territorial que constituye el límite dentro del que ejercen sus competencias las comunidades autónomas, principio de territorialidad. Además, se pretende asegurar la plena efectividad de estas medidas de fomento, dentro de la ordenación básica del sector, y garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas, por parte de sus potenciales destinatarios, en todo el territorio nacional, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos, por lo que queda justificada la gestión de las subvenciones por la Administración General del Estado.
La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, dispone en su artículo 17.1 la necesidad de establecer las oportunas bases reguladoras para la concesión de subvenciones, que han de regir en una orden ministerial, por lo que procede aprobar las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito de actuación superior a más de una comunidad autónoma para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica.
Al amparo de lo previsto en el artículo 23.2.a de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y considerando la especificidad de las ayudas que se pretenden otorgar, que muchas veces afectan a actuaciones ligadas a eventos con fechas prefijadas como la presencia en ferias, y la necesidad de tiempo suficiente para su puesta en marcha y ejecución, en un ejercicio presupuestario avanzado, en esta orden se establecen tanto las bases reguladoras como la convocatoria correspondiente al año 2013.
Las ayudas reseñadas en la presente orden se ajustan a lo establecido en el Reglamento ( CE) n.º 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías), publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de fecha 9/08/2008, realizándose la oportuna comunicación a la Comisión Europea del régimen de ayudas establecido en esta orden, de acuerdo con lo estipulado en el citado reglamento.
En la elaboración de la presente disposición han sido consultadas las comunidades autónomas y las entidades representativas de los sectores afectados."
A su vez, es importante lo que se señala en la
La concesión de las subvenciones se financiará con cargo a los créditos consignados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, para el ejercicio 2013, en la aplicación presupuestaria 23.14.413A.784.04, hasta un importe máximo de 243.000 euros'.
En cuanto a la
-Nulidad de la resolución por aplicación del
articulo 62.2 de la Ley 30/92 por
-
-
-La
-Entiende que existe
La Administración demandada planteó en su escrito de contestación a la demanda la posible inadmisibilidad del recurso sobre la base de entender que la cuestión que se plantea, y que hace referencia exclusiva a la distribución competencial debe ser resulta por el Tribunal Constitucional mediante el planteamiento del correspondiente Conflicto de Competencia.
Los artículos 2.1.c), y 59 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979 , establece la competencia, de este Tribunal, para resolver los conflictos positivos de competencia que puedan plantearse entre el Estado y una Comunidad Autónoma, sin que en ningún caso se pueda promover cuestión de jurisdicción o competencia al Tribunal Constitucional (artículo 4.1).
Dice el primer párrafo del articulo 59 de la LOTC que El Tribunal Constitucional entenderá de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las leyes orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas y que opongan: a) Al Estado con una o más Comunidades Autónomas. b) A dos o más Comunidades Autónomas entre sí. c) Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial; o a cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí.
El articulo 63 se refiere, específicamente, al supuesto planteado en este caso cuando afirma que: 1. Cuando el órgano ejecutivo superior de una Comunidad autónoma considerase que una disposición, resolución o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad o del Estado no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución, en los Estatutos de autonomía o en las leyes correspondientes y siempre que afecte a su propio ámbito, requerirá a aquélla o a éste para que sea derogada la disposición o anulados la resolución o el acto en cuestión.
2. El requerimiento de incompetencia podrá formularse dentro de los dos meses siguientes al día de la publicación o comunicación de la disposición, resolución o acto que se entiendan viciados de incompetencia o con motivo de un acto concreto de aplicación y se dirigirá directamente al Gobierno o al órgano ejecutivo superior de la otra Comunidad autónoma, dando cuenta igualmente al Gobierno en este caso.
3. En el requerimiento se especificarán con claridad los preceptos de la disposición o los puntos concretos de la resolución o acto viciados de incompetencia, así como las disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte.
4. El órgano requerido, si estima fundado el requerimiento, deberá atenderlo en el plazo máximo de un mes a partir de su recepción, comunicándolo así al requirente y al Gobierno, si éste no actuara en tal condición. Si no lo estimara fundado, deberá igualmente rechazarlo dentro del mismo plazo, a cuyo término se entenderán en todo caso rechazados los requerimientos no atendidos.
5. Dentro del mes siguiente a la notificación del rechazo o al término del plazo a que se refiere el apartado anterior, el órgano requirente, si no ha obtenido satisfacción, podrá plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, certificando el cumplimiento infructuoso del trámite de requerimiento y alegando los fundamentos jurídicos en que éste se apoya
De lo expuesto resulta que no puede negarse a esta Sala de la Audiencia Nacional jurisdicción para el conocimiento de la acomodación al ordenamiento juridico de la Orden impugnada mediante la impugnación planteada por la Generalitat de Cataluña, en relación con normas dictadas en ejecución de otras de rango superior y ello sin perjuicio de que esta hubiera podido plantear el Conflicto Positivo de Competencias ante el Tribunal Constitucional.
No se olvide que la Generalitat de Cataluña no ha planteado el requerimiento al que se refiere el
articulo 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional sino que el requerimiento planteado fue el previsto en el
articulo 44 de la Ley de la Jurisdicción : 'En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada'.
La sentencia del Tribunal Constitucional Pleno de fecha 19 de Febrero de 2015 (Nº 25/2015, Rec. 3321/2008 ) se ha dictado en un Conflicto Positivo de Competencias promovido, precisamente, por la Generalitat de Cataluña frente a los artículos 1.4 , 41.4 y la disposición adicional cuarta del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre , por el que se establece el régimen de becas y ayudas al estudio personalizadas y en la que se recoge la doctrina de dicho Tribunal sobre la distribución de competencias en materia subvencional; en dicha sentencia se recoge la abundante doctrina constitucional en materia de subvenciones remitiéndose a la STC 13/1992, de 6 de febrero y a la STC 38/2012, de 26 de marzo , FJ 4, y se cita expresamente lo dicho por la STC 188/2001, de 20 de septiembre , FJ 7, cuando señaló que:
"en relación con las ayudas o subvenciones incorporadas a los Presupuestos Generales del Estado, hemos manifestado que no existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera del Estado, o, lo que es lo mismo, que el Estado... no dispone de un poder general para subvenciones (gasto público), entendido como poder libre o desvinculado del orden competencial ( STC 13/1992, de 6 de febrero , FFJJ 4 y 6). En los fundamentos jurídicos 7 y 8 de esa misma Sentencia hemos advertido que, cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aun si ésta se califica de exclusiva, o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución, puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino o, al menos, para desarrollar o complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación y siempre que respete las competencias exclusivas de ejecución y gestión que corresponda a las Comunidades Autónomas, salvo que la naturaleza de la medida haga imprescindible la gestión directa y centralizada para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar iguales posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional o, por último, cuando dicha centralización sea un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos destinados a la subvención. En todo caso, la necesidad de la gestión centralizada debe aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate ( STC 91/1992, de 11 de junio )'.
Igualmente procede ahora advertir que en la STC 188/2001 , FJ 11, establecimos un criterio, luego confirmado en la STC 212/2005 , FJ 10 a), según el cual, resultaban contrarias a las competencias de gestión de la Generalitat de Cataluña las disposiciones estatales allí examinadas 'que centralizan operaciones de tramitación de las becas, pues las mismas deben ser realizadas por aquella'. Dicho en otros términos, estimamos que nos encontrábamos en uno de los casos a los que se refiere la STC 13/1992 , en su FJ 8 b), conforme al cual 'la competencia del Estado para dictar normas básicas (en este caso, en desarrollo del art. 27 CE ) le permite consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, debiendo precisar ahora que, en relación con las becas, dichas condiciones esenciales de otorgamiento pueden alcanzar hasta donde sea imprescindible para garantizar el cumplimiento por los poderes públicos de sus deberes en esta materia ( art. 149.1.30 CE ), y resulte necesario para conseguir la finalidad deseada y garantizar una política educativa homogénea para todo el territorio nacional, sin desconocer las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas' [ STC 188/2001 , FJ 10 a), reiterado en la STC 212/2005 , FJ 9]. Por el contrario, descartamos que resultará procedente la centralización aludida en la doctrina de este Tribunal contenida en la citada STC 13/1992 , FJ 8 d), la cual 'solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate'.
Esta sentencia parte de la consolidada
Rechaza esta sentencia también el argumento de que sirva para atribuir al Estado la competencia y que hace referencia al
En el mismo sentido, y en relación a la extraterritorialidad de las competencias, se pronuncia la STC 123/2014 (reiterando el criterio enunciado primeramente por la STC 13/92 y seguido, posteriormente por otras como la 25/2015 , 6/2015 y 198/2014 ) cuando afirma que: La atribución a un órgano estatal de la competencia de gestión de las subvenciones en materia de investigación e innovación, cuando estas ayudas afecten a un ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma determina, en este supuesto, la vulneración de las competencias autonómicas, pues el ámbito territorial de las ayudas no puede suponer un vaciamiento de las competencia de ejecución que corresponden a las Comunidades Autónomas. Como ya hemos señalado en el fundamento jurídico 6 de esta resolución, semejante traslado de la titularidad ha de ser excepcional y sólo puede producirse cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando, además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aún en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que solo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales,
También podemos aplicar los criterios que surgen de esta
STC dictada en el Rec. 1343/2009 para rechazar la posibilidad de que
La regulación realizada por la OM impugnada es completa y total:
-El articulo 1 define el objeto y las actividades subvencionables.
-El articulo 2 se refiere a quienes puedan ser los beneficiarios.
-El articulo 3 a los gastos subvencionables así como a los limites de aquellos que puedan imputarse a la subvención.
-El articulo 4 a la financiación.
-El articulo 5 a las solicitudes que deben presentarse.
-En el articulo 6 se hace referencia a la documentación que debe ser presentada con la solicitud.
-Los artículos 7 y 8 se refieren a la Instrucción del Procedimiento y a la Resolución.
-Los criterios de valoración se recogen en el articulo 9 y a partir del articulo 10 se mencionan los criterios para la formalización de las subvenciones, la recepción y el posible incumplimiento ó reintegro de la misma.
-Finalmente, en la Disposición Adicional Única se recogen los detalles de la convocatoria del ejercicio 2013.
En consecuencia (siguiendo el criterio mantenido por esta Sala en otros supuestos de análoga significación al presente contemplados, entre otras, en la sentencia de la Sección Cuarta dictada en el recurso 723/2011 ) debemos considerar que la Orden es nula, por cuanto vulnera el orden de competencias establecidos en el artículo 148.1.7 CE y en el artículo 110 del Estatuto de Autonomía de Cataluña ( artículo 62.2 Ley 30/1992 ). La Orden incide en una materia - agricultura- que ha sido asumida como propia por la Comunidad Autónoma recurrente, respecto de la que el Estado no tiene ningún título competencial. De modo que si a través del poder de gasto promueve la realización de actividades de fomento con proyección en todo el territorio, podrá definir de forma genérica el sector o sectores a los que pretende beneficiar, estableciendo las condiciones básicas nucleares para poder acceder a la subvención; pero esta intervención tiene dos límites que se reiteran en las STS 177/2012 y 173/2012 , así como en las sentencias que hemos citado mas arriba:
1) La determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad, y
2) Los fondos subvencionales 'han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda Autonómica ... de manera que la asignación de fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos presupuestos generales del Estado', condición que no presenta la Orden al regular la tramitación centralizada de los fondos subvencionados, tal y como hemos visto. Incluso si tales partidas no aparecen ya como transferencias corrientes en los Presupuestos, sino que aparecen directamente transferidas a sus destinatarios finales - familias, instituciones sin fines de lucro, empresas, asociaciones etc.- ello no comporta la inconstitucionalidad de las mismas' siempre que por norma inmediatamente posterior o por convenio ajustado a los principios constitucionales y reglas de distribución de competencias, los fondos en cuestión se distribuyan efectivamente ente las Comunidades Autónomas competentes para gestionarlos ( STC 13/1992 , FJ 9).
En el caso presente nada de esto ha sucedido, porque la Orden no solo define los aspectos esenciales de las subvenciones que puede promocionar el Estado, sino que prevé la gestión centralizada, define las actividades elegibles con unos criterios propios que atienden a la supra territorialidad de los proyectos fundamentalmente y centraliza toda la gestión, criterios de financiación y el posterior control de las subvenciones, cuando tales aspectos son competencia a las Comunidades Autónomas.
Vistos los preceptos citados por las partes y los demás de general y pertinente aplicación al caso de autos
Fallo
Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador FRANCISCO VELASCO MUÑOZ-CUELLAR, en la representación que ostenta de GENERALITAT DE CATALUÑA, contra la Orden AAA/569/2013, de 4 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones a organizaciones de ámbito de actuación superior a más de una comunidad autónoma para la realización de actuaciones relacionadas con el fomento de la producción ecológica y por la que se convocan las correspondientes al año 2013, debemos anular dicha Orden por ser contraria al Ordenamiento jurídico. Todo ello con expresa imposición de costas a la Administración demandada.
Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos mandamos y
Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia no cabe recurso de casación a preparar en el plazo de diez días hábiles a contar desde la notificación de la misma.
LA SECRETARIA JUDICIAL