Sentencia Administrativo Nº 204/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 3/2013 de 13 de Marzo de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SENTENCIA NÚMERO 204 / 2015

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Ilmos. Sres/as: !

Presidenta: !

Dª. ALICIA MILLÁN HERRANDIS !

Magistrados: !

D. RICARDO FERNÁNDEZ CARBALLO CALERO !

D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA ! =============================================

En Valencia, a trece de marzo de dos mil quince.-

VISTO, por la Sección Segunda de este Tribunal, el presente Recurso Contencioso-Administrativo núm. 3/2013, promovido por Dª. Eva , contra la Resolución de la Mesa de Les Corts Valencianes de 23/octubre/2012, que confirma en reposición el previo acuerdo denegatorio de la solicitud de prestaciones económicas derivadas del Reglamento de Pensiones Parlamentarias y otras prestaciones económicas de exdiputados, en el que han sido partes, la actora, representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Esperanza Ventura Ungo y defendida por el Letrado D. Juan Carlos Agulló Carbonell, y como demandada, les CORTS VALENCIANES, representadas y defendidas por su Letrado D. Juan Antonio Martínez Corral; ha pronunciado la presente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el presente Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dictara Sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido y reconociendo sus pretensiones.

SEGUNDO.- Les Corts Valencianes contestaron a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, se dio traslado a éstas para que formalizaran sus escritos de conclusiones, verificado lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día tres de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Las Cortes Generales, mediante acuerdo conjunto de las Mesas del Congreso de los Diputados y de Senado, aprobaron el 16/octubre/2006, el Reglamento de pensiones parlamentarias y otras prestaciones económicas a favor de los ex parlamentarios. La Comisión de Gobierno Interior de les Corts valencianes, tras tomar conocimiento del citado Reglamento, acordó por unanimidad que dicho régimen de pensiones y prestaciones económicas fuera aplicable a los ex diputados/as valencianos, proponiendo a la Mesa que aprobara el oportuno Reglamento a tal efecto. Así las cosas, la Mesa de Les Corts, en sesión celebrada el 18/diciembre/2006, y con la finalidad de 'adecuar el sistema de pensiones parlamentarias y prestaciones económicas de los diputados/as de Les Corts al que a partir de la aprobación del mencionado Reglamento se aplicará a los diputados y senadores de las Cortes Generales', aprobó el Reglamento de Pensiones Parlamentarias y otras Prestaciones económicas de los ex diputados/as de Les Corts.

Su art. 13.5 dispone que la Mesa, oída la Comisión de Gobierno Interior, adoptará las medidas adecuadas para garantizar, en la forma que se determine, a los diputados y las diputadas que hayan permanecido de forma ininterrumpida durante períodos de tiempo prolongados al servicio de la Cámara, y que no lleguen al límite máximo que la Ley de Presupuestos del Estado establece para el sistema de Seguridad Social en lo que se refiere a la percepción de la pensión de jubilación, la percepción del límite máximo mencionado, siempre que se cumplan los requisitos que se establezcan. De igual manera, la Mesa, oída la citada Comisión, y en los mismos términos de dedicación indicados anteriormente, establecerá también fórmulas de indemnización por cese del mandato.

No obstante, el 2/abril/2009, la Mesa de la cortes solicita del Consejo jurídico consultivo informe sobre la indemnización por cese prevista en el Reglamento precitado. Y el 16 de dichos mes y año, el Pleno del Consell emite el dictamen solicitado por la mesa que se muestra favorable a la aplicación del Reglamento. Con la misma fecha, la Mesa de les Corts solicita un nuevo informe al jefe del servicio económico y servicio jurídico, que se emite el 8/febrero/2010 en el que se concluye que debe denegarse el pago de la indemnización al considerar que el Reglamento aprobado el 26/diciembre/2006 es nulo de pleno derecho. Así las cosas, mediante Acuerdo de 30/marzo/2010, la mesa de les Corts deroga el Reglamento, y contra dicho Acuerdo se interpone por la Asociación de Ex Diputados, el presente recurso jurisdiccional.

La recurrente, Diputada de Les Corts durante la séptima legislatura (junio/2007 a junio/2013), reclamó el 10/mayo/2012 las cantidades que le correspondieran, en su condición de diputado durante cinco legislaturas, como indemnización por cese, al amparo del art.11 del Reglamento de Pensiones , que estuvo en vigor desde su aprobación el 21/diciembre/2006 hasta su derogación el 30/marzo/2010; entiende que dicha derogación no puede afectar a situaciones consolidadas anteriores a la fecha en que se adoptó y que a falta de específicas normas transitorias operarían las genéricas Disposiciones Transitorias Segunda y Cuarta del Código Civil y considera nulo de pleno derecho el acuerdo de derogación adoptado por la Mesa y discrepa de los fundamentos jurídicos en los que se basaron las Sentencias de este Tribunal que dieron aval jurídico a la derogación. Reclama, pues, la actora, el reconocimiento de su derecho a percibir la referida indemnización, dado que ha sido dejado sin efecto dicho acto declarativo de derechos, sin acudir a los trámites de la lesividad.

Por su parte, el Letrado de Les Corts sostiene que a través de la derogación del Reglamento de Pensiones Parlamentarias, no se ha hecho sino restaurar la legalidad que resultó vulnerada por dicho Reglamento. Efectivamente, como destaca en su contestación, les Corts no son propiamente un Organismo Autónomo que, al amparo de la autonomía de gestión presupuestaria de sus gastos de funcionamiento, puedan regular una pensión pública complementaria de las pensiones públicas contributivas, que es como debe ser conceptuada la pensión pública parlamentaria, para la que carecen de competencia, ya que existe una reserva constitucional de ley para la regulación de esta materia, que además, es competencia exclusiva del Estado, que no ha autorizado mediante ley a las comunidades autónomas a aprobar pensiones públicas complementarias de las pensiones públicas contributivas, máxime cuando el Reglamento de pensiones fue aprobado por la Mesa de les Corts antes de la entrada en vigor del nuevo Reglamento de les Corts, por el que se introduce la habilitación a las Cortes para regular dicha materia. Es necesaria una ley aprobada por les Corts para que la Mesa pueda regular y abonar las indemnizaciones por cese a los ex diputados, tal y como acontece con la indemnización para los altos cargos del Consell y de la Administración de la generalidad prevista anualmente en la ley de presupuestos de la generalidad. El Reglamento de pensiones parlamentarias es una disposición de rango inferior a ley y naturaleza eminentemente administrativa que contiene una serie de derechos y prestaciones que no forman parte del ius officium del Diputado sino de aquellos que ya no tienen la condición de miembros de la cámara y que por ello quedan fuera del ámbito de regulación exclusiva del Reglamento parlamentario. La aprobación del Reglamento de pensiones incurrió, pues, en un vicio de incompetencia manifiesta.

Incurriría asimismo en otros vicios susceptibles de determinar su nulidad de pleno derecho, pues no se realizó previamente una evaluación económica de los costes, ya que los actos que puedan realizarse en aplicación del Reglamento de Pensiones pueden suponer un menoscabo de los caudales públicos de la Generalidad, debiendo por ello estarse a lo dispuesto por los art. 91.1 y 92 c ) del TRLHPGV. Era, por tanto, imprescindible realizar una memoria económica previa y un informe acreditativo de la existencia de crédito presupuestario adecuado para hacer frente al incremento y la ausencia de dichos trámites esenciales afectarían a la propia validez del Reglamento; se remite, al respecto, al informe de fecha 8/febrero/2010 emitido por el Jefe del Servicio Económico relativo a la ausencia de solicitud de los precitados documentos con carácter previo a la aprobación del Reglamento.

Destaca igualmente que el acuerdo de derogación fue adoptado por unanimidad, con conocimiento previo de la comisión de gobierno interior y habiéndose emitido, con carácter previo, sendos informes por los Servicios jurídicos y el Área económica de les Corts. Los tres informes emitidos por los servicios jurídicos y dos por el Área económica coinciden en señalar la ausencia de habilitación legal y competencial, la ausencia de acreditación de crédito presupuestario, la ausencia de elementos esenciales del procedimiento, así como otras irregularidades sustanciales que impedían que la Mesa pudiera aprobar o aplicar el susodicho Reglamento.

Por todo ello insta la desestimación del recurso, confirmando la resolución impugnada por ser acorde a derecho.

SEGUNDO.- Las cuestiones aquí planteadas, ha sido ya resueltas por diversos pronunciamientos de este TSJ Comunidad Valenciana, asumiendo los planteamientos y argumentos esgrimidos por el Letrado de Les Corts; y así, cabe referirse, entre otras, a las Sentencias núm. 569/2012, de 15/junio (rec. 490/2010 ), que cita la recurrente y de cuyos argumentos discrepa, así como posteriormente la núm. 848/2012, de 2/octubre (rec. 590/2010), o la de 3/julio/2013 (rec.62/2011), en las que, entre otros extremos, se concluye que:

'El establecimiento y regulación del derecho a la pensión parlamentaria, o a la indemnización por cese en la actividad parlamentaria, o al resto de prestaciones previstas en el Reglamento de Pensiones Parlamentarias, -norma que instaura y regula en cierto modo un régimen de mutualismo y clases pasivas parlamentarios- afecta a materias que escapan a las que corresponde regular en el Reglamento de Les Corts, y por ello el citado Reglamento , por su propio contenido, carece del rango legal que de contrario se propugna, siendo por ello necesario la regulación de sus contenido mediante una norma con rango de ley aprobada por Les Corts en ejercicio de las competencias que le corresponden a la Generalitat. Por tanto, la ausencia de la citada norma legal y la aprobación de los extremos referidos por una norma con rango parlamentario resulta más que suficiente para declarar que ésta incurre en vicios que la hacen susceptible de ser NULA DE PLENO DERECHO'.

O igualmente en la Sentencia núm. 971/2012, de 9/noviembre (rec. 449/2010 ), en la que se afirma que:

'... en ningún caso puede aceptarse, tal y como pretende el recurrente que el Acuerdo de la mesa de las Corts de fecha 21/10/08, tenga la entidad suficiente como para generar los derechos adquiridos que ahora reclama y ello es así porque, en primer lugar y con carácter previo procede destacar que, si bien y tal y como refiere el consejo jurídico consultivo en su dictamen, que si bien la mesa adoptó el citado acuerdo reconociendo el derecho a la indemnización por cese a favor de 24 ex diputados, como consecuencia del Reglamento de pensiones que a su vez había aprobado mediante acuerdo de 21/12/2006 y en cuyo art. 13 se introduce dicha indemnización, es necesario comprobar, para conceder dichas indemnizaciones que los ex diputados que la soliciten no se vean afectados por las prohibiciones establecidas en el art. 13.1 y 2 del Reglamento de las pensiones, extremo éste que resulta de necesaria comprobación, tramitándose a tal efecto expedientes individualizados donde es necesario recabar los informes correspondientes. Procediéndose, como consecuencia de lo anterior, a la incoación de los correspondientes expedientes individualizados en virtud de acuerdo de 21/4/2009.

No obstante, y esta es la parte realmente trascendente a los efectos de resolución del presente recurso, tal y como informa el letrado mayor, las circunstancias y entorno económico en el que nos encontramos determinan, por motivos obvios, que para el abono de las citadas indemnizaciones, sea imprescindible, una previsión específica en la ley de presupuestos, acompañada, por el correlativo informe económico así como de una memoria que evalúe las repercusiones y coste económico que en los presupuestos autonómicos puede tener la aplicación del susodicho Reglamento.

Consta, ciertamente, que el susodicho Reglamento aprobado incluso, unos días antes de la entrada en vigor del nuevo Reglamento de las cortes valencianas por el que se introduce la habilitación a las cortes para regular dicha materia, se aprueba, se pone en vigor e incluso, en una primera aproximación, lleva a la Mesa de las cortes a aprobar el abono de las susodichas indemnizaciones, sin realizar memoria o informe económico alguno con carácter previo, extremo éste que habida cuenta de los actuales acontecimientos económicos resulta sin duda un hecho de innegable relevancia habida cuenta que dichas indemnizaciones se abonan con cargo a fondos públicos.

La ausencia de tales estudios y memorias, e incluso la ausencia de una previsión expresa por parte de las leyes de presupuestos conducen a esta Sala a considerar que dicha Reglamento estaba ciertamente incurso en vicios que lo hacían desde su misma aprobación NULO DE PLENO DERECHO, siendo insuficiente para reconocer dicho derecho la mera previsión reglamentaria máxime cuando los derechos que se reconocen son posteriores a la finalización del mandato parlamentario y no tienen que ver con el funcionamiento de la cámara.

Además, la previsión contenida en el art. 13. 5 del Reglamento de Les Corts -aprobado por el Pleno el 18 de diciembre de 2006- no es por sí sola suficiente para establecer y regular, en este caso, el derecho a obtener la indemnización referida, indemnización que se instaura finalizado el mandato parlamentario y no formando parte por ello del 'ius in officium' de los Diputados.-

El establecimiento y regulación del derecho a la pensión parlamentaria, o a la indemnización por cese en la actividad parlamentaria, o al resto de prestaciones previstas en el Reglamento de Pensiones Parlamentarias, -norma que instaura y regula en cierto modo un régimen de mutualismo y clases pasivas parlamentarios- afecta a materias que escapan a las que corresponde regular en el Reglamento de Les Corts,, y por ello el citado Reglamento, por su propio contenido, carece del rango legal que de contrario se propugna, siendo por ello necesario la regulación de sus contenido mediante una norma con rango de ley aprobada por Les Corts en ejercicio de las competencias que le corresponden a la Generalitat.

Por tanto, la ausencia de la citada norma legal y la aprobación de los extremos referidos por una norma con rango parlamentario resulta más que suficiente para declarar que ésta incurre en vicios que la hacen susceptible de ser nula de pleno derecho.

Así, la referida nulidad de pleno derecho se pone de manifiesto a través de los sucesivos informes que se van solicitando e incorporando al expediente administrativo, nulidad que impide, en definitiva, que el acuerdo emitido por las cortes, y en el que el recurrente sustenta su derecho, genere derecho adquirido alguno a favor del éste o el resto de parlamentarios y, en consecuencia no existe derecho alguno que de forma incuestionable haga prevalecer, pese a la ausencia de los referidos trámites y de la correlativo previsión legal, el derecho del actor a la percepción de la citada indemnización.

Sin que, de acuerdo con lo expuesto, este Tribunal pueda aceptar que la mera inclusión del artículo precitado en el reglamento aprobado por las cortes genere de por sí un derecho a los ex parlamentarios para el percibo de las susodichas indemnizaciones tras su cese, máxime cuando con carácter previo no se han elaborado los pertinentes estudios financieros y económicos habida cuenta de la innegable repercusión que para el gasto público y presupuestos autonómicos tendría el abono de tales partidas.

Por tanto, y tal y como refiere el letrado de las Corts en su contestación a la demanda: El análisis previo de posibles costes de aplicación del Reglamento de Pensiones Parlamentarias, la estimación anticipada de las dotaciones presupuestarias anuales que serían necesarias para financiar su aplicación, la constatación previa de la existencia de crédito presupuestario suficiente y adecuado, eran documentos imprescindibles para garantizar la capacidad económica de la Institución para hacer frente a los compromisos de gasto que inexcusablemente se derivarían de la aprobación y entrada en vigor del Reglamento, y la ausencia de los mismos vicio de tal manera al Reglamento haciéndolo susceptible de ser declarado nulo de pleno derecho.

En definitiva la finalidad del Reglamento de las Corts era precisamente La regulación de la indemnización por cese en la actividad parlamentaria de los ex Diputados y ex Diputadas de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, viniendo así a cubrir la ausencia de cobertura por desempleo y del derecho a percibir la correspondiente prestación que afecta actualmente a los ex Diputados y ex Diputadas de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, no obstante la exigencia de que exista una previsión específica en la Ley de Presupuestos de la Generalitat o en cualquier otra Ley aprobada por Les Corts de la expresada indemnización por cese es la misma que se considera aplicable a los altos cargos del Consell y de la Administración de la Generalitat impide que la mera inclusión en el art. 13 precitado del Reglamento de la referida previsión confiere a las Corts la competencia para establecer complementos públicos de pensiones públicas contributivas a favor de los Diputados ni de ninguna otra persona o cargo público.

En idéntico sentido podemos citar el informe de reparo emitido por el Jefe del Servicio Económico, a la vista del acuerdo de 21 de octubre de 2008 adoptado por la Mesa de Les Corts, Informe en el que efectúa las siguientes consideraciones

'a) Que el gasto que se deriva del antecitado acuerdo, con cargo al Presupuesto de Les Corts, es contradictorio con el ordenamiento jurídico vigente por carecer, el órgano que lo ha dictado del suficiente amparo legal pues, a juicio del que suscribe, se exige una ley para el reconocimiento, cuantificación y procedimiento de concesión de las referidas indemnizaciones. En suma, la presente consideración se funda en que el citado acuerdo se inspira en el criterio seguido para el abono de las indemnizaciones a los Altos Cargos de la Generalitat, las cuales se recogen explícitamente en una ley cual es la Ley de Presupuestos de la Generalitat.

b) Que las actuaciones encaminadas a la ejecución del antecitado acuerdo se han efectuado, tal y como dicho acuerdo establece, por la Secretaria Primera de la Cámara, sin que los servicios administrativos de la misma hayan participado en la formación del expediente derivado del mismo. En consecuencia resulta imposible acreditar de forma fehaciente el cumplimiento de los supuestos de hecho que redundarían en el reconocimiento y posterior orden de pago de la indemnización por cese a los ex Diputados y ex Diputadas incluidos en el antecitado acuerdo.'

Siendo el Reglamento citado, una disposición administrativa con rango inferior a ley e incurriendo en vicios susceptibles de causar su nulidad de pleno derecho y a pesar de que la derogación del citado Reglamento se produce unos tres años después de su aprobación a través, precisamente de la resolución impugnado, no podemos aceptar, tal y como de contrario se pretende, que la ausencia de impugnación judicial del mismo genere los derechos que se reclaman durante su vigencia, ante la omisión de los repetidos trámites esenciales y en definitiva, al incurrir en vicios que lo hacen nulo de pleno derecho, ni por ello que el recurrente haya adquirido el derecho de que se trata por silencio positivo que, como es sabido, no opera en ningún caso en el que se produzca la adquisición de derechos contra las previsiones del ordenamiento jurídico y, menos aún, cuando su base normativa es nula de pleno derecho, como en este caso, el Reglamento en que se ampara la solicitud denegada. En definitiva, no es jurídicamente sostenible la adquisición de derechos por silencio positivo cuando es imposible su reconocimiento expreso por infracción de normas determinantes de la nulidad de la citada en amparo de la correspondiente solicitud'.

En consecuencia, por criterios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, no cabe sino reiterar los anteriores argumentos y conclusiones, cuya proyección al caso que aquí se debate, determina, sin necesidad de más aporte argumental, la desestimación del presente recurso.

TERCERO.- Procede imponer a la parte actora el pago de las costas del presente procedimiento, dada la desestimación de sus pretensiones, a tenor del art. 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de aplicación al caso,

Fallo

I.- Se desestima el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por Dª. Eva , contra la Resolución de la Mesa de Les Corts Valencianes de 23/octubre/2012, que confirma en reposición el previo acuerdo denegatorio de la solicitud de prestaciones económicas derivadas del Reglamento de Pensiones Parlamentarias y otras prestaciones económicas de exdiputados.

II.- Se imponen las costas a la demandante.

A su tiempo, y con Certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de procedencia.

Así, por ésta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico en Valencia, y fecha que antecede.