Sentencia Administrativo Nº 2079/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 16 de Diciembre de 2004

Encabezamiento

Nº 466/01

RECURSO NÚMERO 466/01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

S E N T E N C I A NUM. 2079/04

Ilustrísimos Señores

Presidente

Don JOSE BELLMONT MORA

Magistrados

Don EDILBERTO NARBON LAINEZ

Doña ROSARIO VIDAL MAS

En la ciudad de Valencia, a 16 de diciembre de 2004.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo número 466/01, interpuesto por el Procurador DON JORGE CASTELLO NAVARRO, en nombre y representación de ACCIO ECOLOGISTA AGRO, asistida por el Letrado DOÑA YOLANDA MONROIG SEBASTIAN, contra la Orden de 12 de Febrero de 2.001 de la Consellería de Medio Ambiente de Inicio de los Trabajos de Revisión del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva, aprobado por Decreto del Consell de fecha 4 de Mayo de l.999 así como el Acuerdo de 13 de Febrero de 2001 del Gobierno Valenciano por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares en el ámbito comprendido por la Orden referida, habiendo sido parte en los autos la Administración demandada, GENERALIDAD VALENCIANA, representada por su Letrado, siendo Ponente la Ilma. Sra. Dña. ROSARIO VIDAL MAS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, con el resultado que obra en las actuaciones , se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 78 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 15.12.04.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso Contencioso-Administrativo contra el acto Administrativo citado sobre la base de que el 7.5.99 se publicó en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana el Decreto 70/99 por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva. El 16.2.01 se publica la Orden de 12.2.01 de inicio de Revisión del mismo, así como el Acuerdo de 13.2.01 por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares en el ámbito comprendido por dicha Orden, basado todo ello en la existencia de una serie de informes sobre la hidrología y el funcionamiento hidrológico del vigente PORN durante la campaña 2000 que llevan a una propuesta alternativa de gestión del sistema hídrico que analiza con detalle la demanda. Estima la misma que existe nulidad de pleno derecho por vulnerar ambas disposiciones la Ley 11/1994 ya que su art. 48 establece la obligación de que la Junta Rectora del Parque sea oída para la aprobación y para la revisión o modificación del Instrumento de Ordenación, órgano de gestión que no ha sido constituido pese a que el Parque Natural de la Marjal Pego-Oliva fue declarado mediante la Disposición Adicional Tercera de la citada Ley. En segundo lugar, estima que igualmente debió ser sometido a dictamen del Consell Consultiu que tampoco fue consultado en su día para la aprobación del PORN.

La Administración demandada se opone en base, en primer lugar, inadmisibilidad del recurso en base a lo dispuesto en el art. 89.c) de la L.J.C.A. por tratarse de un acto de trámite y en cuanto al fondo por no concurrir los motivos de impugnación.

SEGUNDO.- Planteada en estos términos la litis, la primera cuestión a abordar es la relativa a la causa de inadmisibilidad planteada, ya que de prosperar , impediría analizar el fondo del asunto.

Esta cuestión debe ser analizada respecto a los dos actos recurridos y así, en torno al primero de ellos , vemos que la Orden impugnada establece:

"Primero. Iniciar los trabajos de revisión del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Marjal de Pego-Oliva.

Segundo. Adoptar las medidas cautelares establecidas en el artículo 28.1.a) de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de la Generalitat Valenciana, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, en el ámbito del Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva delimitado en el anexo I de dicha ley."

Por tanto , los pronunciamientos de la Orden se limitan a determinar el comienzo de un procedimiento revisor del Plan vigente y la necesidad de adoptar las medidas cautelares a que se refiere la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, durante la tramitación de cualesquiera de los instrumentos de ordenación que contempla la misma, así, vemos que el artículo 28 establece en su párrafo primero que "la iniciación del expediente de declaración de un espacio natural protegido y la iniciación del procedimiento para la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley, determinará la aplicación , por ministerio de la Ley , de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares...".

Por tanto, la concurrencia de la causa de inadmisibilidad respecto a la Orden es evidente en la medida en que no tiene más contenido normativo que la iniciación del procedimiento para la revisión, es decir , acto de trámite al que es de aplicación lo dispuesto en los artículos 69 de la LJCA "La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:... c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación", en relación con el artículo 25.1 de la propia Ley "El recurso Contencioso- Administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto , determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a Derechos o intereses legítimos", al tratarse en este caso de un acto de trámite en que no concurren las circuntancias que según este precepto lo harían recurrible independientemente.

TERCERO.- En cuanto al segundo de los actos, el Acuerdo de 13 de Febrero de 2001, tras establecer en su preámbulo que: "La aplicación de las previsiones del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales ha puesto de manifiesto la existencia de algunos desajustes en la zonificación, tal y como ha constatado la Comisión de Seguimiento del Manejo del Agua...De tal manera que algunos terrenos que se declararon de protección ecológica, aparecen con mayor aptitud para ser cultivados de forma acorde con el régimen hídrico del marjal. Por el contrario, otros terrenos declarados aptos para el cultivo del arroz por el PORN han resultado de casi imposible explotación por las condiciones hídricas de los mismos... (que) ha llevado aparejada una utilización poco racional del recurso del agua. La consecuencia es que con la zonificación propuesta era difícil la consecución de los objetivos previstos por el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, procediendo , en buena lógica, su revisión..." Dispone la suspensión cautelar del vigente PORN y establece como medidas cautelares la exigencia de informe previo de la Consellería de Medio Ambiente para la realización de cualquier actividad que suponga una alteración o transformación de la realidad física o biológica, suspende la aprobación definitiva de cualquier instrumento de planeamiento urbanístico en el ámbito afectado por la revisión del PORN, la suspensión del otorgamiento de licencias municipales para los actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica o hayan de dificultar o imposibilitar la consecución de los objetivos de la declaración de Espacio Natural Protegido, salvo informe favorable de la Conselleria de Medio Ambiente y la supeditación de las autorizaciones de aprovechamientos forestales y cinegéticos a informe favorable de la Conselleria de Medio Ambiente. Todo ello en los términos que vienen Impuestos por el artículo 28 de la Ley: "1. La iniciación del expediente de declaración de un espacio natural protegido y la iniciación del procedimiento para la elaboración de alguno de los instrumentos de ordenación de espacios naturales previstos en esta Ley, determinará la aplicación, por ministerio de la Ley, de todas o algunas de las siguientes medidas cautelares:..."

Respecto a este segundo acto, ya hemos visto anteriormente cuales son los motivos de impugnación y respecto a ambos ya se ha pronunciado previamente esta misma Sala y Sección , así, en Sentencia 313/03, de 4.2.03, recaída en Recurso Contencioso-administrativo 615/99, en la que se impugnaba el PORN y se planteaba esta misma cuestión , omisión del dictamen del Consell Consultiu ,

estableció lo siguiente:

"La Ley 10/94 de 19 de diciembre de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana establece en su artículo 2.2 el carácter preceptivo de la consulta al Consejo Jurídico Consultivo cuando en ésta o en otras leyes así se establezca, y su carácter facultativo en los demás casos. El art. 10 por su parte establece que que dicho órgano deberá ser consultado preceptivamente en los siguientes casos: "... 4. Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones".

Para un adecuado análisis de la cuestión , debemos destacar inicialmente que la Ley 4/1989 de 27 de Marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre establece en su artículo 4 que con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales a los principios de la ley, las Administraciones Públicas competentes planificarán los recursos naturales; que como instrumento de esa planificación se configuran los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, cuyos objetivos son: Definir y señalar el Estado de conservación de los recursos, determinar las limitaciones que deban establecerse, señalar los regímenes de protección que procedan, promover medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales y formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales compatibles con las exigencias señaladas.

En cuanto a sus efectos, remite el art. 5 a los que establezcan sus propias normas de aprobación , señalando que serán obligatorios y ejecutivos, constituyendo un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física y al que deberán adecuarse los preexistentes.

Respecto a su procedimiento de elaboración, el art. 6 impone la Audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la ley.

Por su parte, la Ley 11/1994 de 27 de Diciembre de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana , establece al respecto en su art. 30 que la ordenación ambiental en el ámbito de la Comunidad Valenciana se llevará a cabo mediante los siguientes instrumentos: Planes de ordenación de los recursos naturales , Planes rectores de uso y gestión, Planes especiales y Normas de protección.

El art. 31 establece que la ordenación de los espacios naturales se llevará a cabo en el caso de Parques y reservas naturales mediante los correspondientes planes de ordenación de los recursos naturales, que se llevará a cabo mediante planes rectores de uso y gestión.

A continuación, respecto a los PORN viene a reproducir los preceptos ya expuestos de la Ley estatal y en cuanto al procedimiento de elaboración , el art. 36 establece que su formulación corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, previo informe de las Consejerías cuyas competencias puedan tener relación con su ámbito; información pública y Audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados y consulta del Consejo asesor de Medio Ambiente, elaboración de propuesta y aprobación mediante Decreto del Gobierno valenciano.

Es decir, la exigencia del dictamen con carácter de preceptivo no viene impuesta por estas leyes sino que, de serlo, dependerá de la exigencia general del art. 10.4 de la Ley 10/1994 , anteriormente reproducido.

Ambas posturas procesales se amparan en pronunciamientos jurisprudenciales que invocan, así, la Generalidad Valenciana cita la ST.S. de 30.4.98 que, estima que no es necesario en la impugnación del Real Decreto por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana sobre la base de que el artículo 4 de la Ley 91/1978 , sobre el Régimen jurídico del Parque Nacional de Doñana , encomendó al Ministro de Agricultura la elaboración del Plan de Uso y Gestión del Parque, para que previa la información pública, lo elevara al Gobierno para su aprobación definitiva, y por tanto "cuando el Gobierno...aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque ... no es propiamente que estuviera desarrollando una ley , y sí, que se limitaba a ejercitar una específica atribución de competencia, aprobar un Plan en virtud de la propia competencia atribuida por la ley, y por tanto no se está ante un Reglamento ejecutivo, para el que el artículo 22 de la Ley 3/1988 dispone la consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, conforme al concepto que sobre ellos ha elaborado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, Sentencias de 22 abril 1974 y 18/1982, de 4 mayo, que los refieren a «los directamente ligados a una ley , a un artículo, o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley o leyes, sean completadas, desarrolladas , pormenorizadas, ejecutadas por el Reglamento», y aquí, cual se ha referido, no hay tal supuesto, pues el aprobar el Plan Rector de Uso y Gestión, el Gobierno estaba aplicando , ejerciendo la competencia que le encomienda, ordena, una ley-acto, la de declaración del Parque Nacional"

En el presente caso, el Decreto 70/99 de 4 de mayo, se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el la Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994 que establece que "Se declara el Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva... El régimen jurídico de dicho parque natural se establecerá por Decreto del Gobierno valenciano. En el plazo de un año se elaborará el plan de ordenación de los recursos naturales..."

Esta misma Sala, sección 1ª, en Sentencia de 05-01-1998 , núm. 7/1998, recaída en recurso Contencioso-Administrativo 3231/1995, contra el Decreto 49/1995, de 22 de marzo por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de las Salinas de ..., tras establecer la indudable naturaleza reglamentaria del mismo por tratarse de un Reglamento Autonómico que desarrollaba la Ley Autonómica 5/1988 , de 24 de Junio, de "parajes naturales de comunidad Valenciana", con el marco normativo básico de la ley estatal de 4/1989 de 27 de marzo, de "Conservación del Medio Natural Flora y fauna Silvestre" establecía que la omisión de un informe preceptivo trae consigo una indudable consecuencia jurídica como es la nulidad de pleno Derecho de la disposición de que se trate. Según la jurisprudencia más reciente la omisión del preceptivo Dictamen del Consejo de Estado, provoca la nulidad de los Reglamentos Autonómicos que desarrollan una Ley Estatal. Así se expresa la Sentencia de 2-IX-1992, dictada por la Sala tercera, Sección cuarta del Tribunal Supremo , que se refiere a la omisión del Dictamen del Consejo de Estado en la elaboración del decreto Valenciano 89/1986, de 8-VII-1986, por el que se estableció el régimen del Parque Natural de La Albufera."

Efectivamente, el TS en la citada Sentencia (2 de Septiembre de 1.992) establece que "El Reglamento que se examina no se dicta sino en ejecución de la ley 5/1988 (Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana.) El mencionado texto normativo no cuenta con ningún tipo de Reglamento General que desarrolle sus preceptos, razón por la cual pueden y deben ser considerados como Reglamentos de Ejecución, todas aquellas disposiciones que desarrollen parcialmente su contenido en relación con un ámbito espacial concreto." Analiza a continuación el hecho de que primero se declare un Paraje Natural y, posteriormente se apruebe el Plan de Ordenación y uso declarando que "...no implica , necesariamente, que lo segundo ser un desarrollo de lo primero. Se trata, simplemente de dos actuaciones normativas secuencialmente ordenadas en el tiempo cuya naturaleza externa es igual por lo que, en caso de colisión prevalece la norma posterior. Esto último es lo que hace que ambos disposiciones deban ser considerados como Reglamentos de Ejecución de la ley de que dependen, por lo que resulta preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado."

No es pacífica por tanto la Jurisprudencia a este respecto.

... No obstante, a la vista de todo ello, la primera conclusión que se obtiene es que es la naturaleza jurídica de la disposición impugnada la que determinará la exigencia que se cuestiona y en este sentido debemos destacar, por compartir esta Sala plenamente sus argumentos, el análisis que al respecto contiene la Sentencia dictada por el Tribunal superior de justicia Cantabria de 1 junio 1999 en recurso contencioso-administrativo núm. 1821/1997.

Parte dicha resolución de la existencia de una Ley Estatal Básica , la 4/1989 , en cuya virtud se aprueba el PORN pero cuestiona que el mismo sea un Reglamento de ejecución de la misma sobre la base de que siendo indudable que el PORN ostenta carácter reglamentario (es una disposición de carácter general, se inserta en el ordenamiento jurídico , es un elemento normativo ordenador de la realidad con vocación de vigencia indefinida, que se dirige a una pluralidad indeterminada de destinatarios) tiene un carácter peculiar asimilable al de los planes generales de ordenación urbana, cuya naturaleza reglamentaria no obsta a que algunas de sus determinaciones se correspondan más bien con las de los actos Administrativos.

Estima que del mismo modo que un plan general de ordenación urbana no es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, tampoco un PORN es un Reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal sobre espacios naturales protegidos.

Analiza a continuación que los Reglamentos ejecutivos no pueden identificarse por la mera subordinación a la ley puesto que cualesquiera Reglamentos están vinculados a la legalidad, pero tampoco por constituir aplicación o materialización sin más de disposiciones legales, toda vez que entender tal cosa supondría asignar al concepto de ejecución reglamentaria de las leyes un contenido amplísimo y, por tal razón, hueco de auténtica entidad sustancial. Cualesquiera Reglamentos, dice , salvo los independientes, desarrollan o aplican leyes, pero no por tal motivo todos ellos se dictan en ejecución de las leyes, que es el requisito exigido para la preceptiva intervención dictaminante de la Comisión Permanente del Consejo de Estado. Afirma que el PORN no es un Reglamento ejecutivo porque éste aparece subordinado a la primera pero, a la vez, colaborando con ella en la regulación de la materia de que se trate, puesto que es impracticable una normación legal agotadora y por sí misma suficiente que no precise del complemento reglamentario. En suma , todo Reglamento, salvo los independientes y los dictados con base en una habilitación legal en blanco y en la medida en que unos y otros tengan cabida en nuestro sistema de fuentes, desarrolla o complementa una regulación legal previa a la que se encuentra subordinado. Pero eso no es suficiente para reputar a un Reglamento de ejecutivo; es preciso que la normación que contiene se dirija directamente al desarrollo de la ley.

Apoya su tesis en el propio Consejo de Estado (moción de 22 de mayo de 1969, concerniente a su propia intervención consultiva en la elaboración de los Reglamentos ejecutivos de las leyes) cuando precisa que son tales los «directa y concretamente ligados a una ley, a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera tal que dicha ley (o leyes) es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada , cumplimentada o ejecutada por el Reglamento»; en la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, de 4 de mayo que hace suya dicha definición , añadiendo que si en todos los Reglamentos es perceptible una función ejecutiva entendida en sentido amplio, sólo son propiamente ejecutivos aquellos a los que se refiere la moción del Consejo de estado en los términos que han quedado transcritos y en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuya Sentencia de 17 de junio de 1997 que asigna a los Reglamentos ejecutivos la «finalidad de completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico o en forma principal, dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por medio del Reglamento en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella».

Considera a continuación que no resulta sencillo discernir si un Reglamento es verdaderamente ejecutivo o no pero concluye que el PORN no puede ser considerado un Reglamento ejecutivo , puesto que su contenido regulador no se dirige a completar, desarrollar o pormenorizar las disposiciones de la Ley 4/1989, de 27 de marzo.

Sigue señalando la citada Sentencia que se trata de un supuesto similar al de los planes de urbanismo, que se elaboran y aprueban en virtud de lo dispuesto en la legislación sobre el régimen del suelo, concretando sobre un espacio físico determinado las previsiones abstractas de la ley, que no es plenamente operativa sin el intermedio del planeamiento pero no por ello es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, sino el cauce que permite la efectividad de ésta habida cuenta que es inviable que la ordenación urbanística tenga lugar merced a la sola regulación legal , por definición abstracta y principal.

Técnicamente , Reglamentos ejecutivos de la Ley del Suelo son aquellas disposiciones de carácter general que la desarrollan, complementan y pormenorizan (los tradicionales Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística) , integrados en el bloque normativo que los planes aplican, con el componente discrecional que tienen reconocido, a un segmento territorial determinado.

En este caso, la Ley 4/1989 precisa de Reglamentos ejecutivos que complementen sus disposiciones y colaboren con ella al objeto de forjar el bloque normativo regulador de los espacios naturales y de la fauna y flora silvestres. Tal misión la cumplen el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre , y los diversos Reglamentos dictados sobre especies objeto de caza y pesca y especies amenazadas (Reales Decretos 1095/1989, de 8 de septiembre, 1118/1989, de 15 de septiembre y 439/1990, de 30 de marzo. Pero el PORN está lejos del cometido señalado.

Como Plan Administrativo que es, responde a una serie de fines predeterminados; concretamente, a los establecidos en el artículo 4.1 de la Ley 4/1989, es decir, ningún PORN ejecuta reglamentariamente la Ley 4/1989 , sino que es el vehículo para la plasmación en un concreto espacio físico y geográfico de las pretensiones conservacionistas de aquélla, genéricamente formuladas. No hay ahí complemento regulador o desarrollo de la ley, sino pura y simple aplicación de la misma a un determinado segmento territorial, aplicación que trae causa en la remisión que efectúa su artículo 4.1. El PORN no se integra en el bloque normativo regulador de los espacios naturales (la Ley 4/1989 y sus Reglamentos de ejecución), aplica sus disposiciones concernientes a la planificación ambiental a un ámbito de la realidad física, que delimita y acota. Por supuesto que con subordinación a la ley y en virtud de ella, pero no con el carácter de complemento normativo que rellena los vanos dejados por el legislador o precisa las determinaciones que éste ha dejado conscientemente abiertas con encomienda a la Administración de la tarea de concretarlas.

Y también como Plan Administrativo que es, el PORN responde a una serie de objetivos precisos e incorpora las medidas y actuaciones necesarias para asegurar su consecución. Objetivos, medidas y actuaciones que le vienen Impuestos en los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ley 4/1989 , si bien en el segundo bajo la veste de un contenido mínimo que habilita a la administración competente en materia planificación de los recursos naturales para contemplar medidas adicionales a las enumeradas allí. De nuevo se observa, a la vista de tales apartados, que es inviable calificar al PORN como Reglamento ejecutivo que complementa y desarrolla la Ley 4/1989. Insistimos en que es una figura que, en virtud de una llamada legal, aplica la norma de conformidad con lo que ésta dispone , sin mengua de su capacidad de añadir contenidos adicionales al mínimo legalmente establecido. El Plan es aplicación del bloque normativo del que trae causa y ordenación de los recursos naturales de un determinado espacio físico , nada más. Su condición de norma de carácter reglamentario no debe llevar a engaño o distorsión interpretativa sobre sus relaciones con la Ley 4/1989, que por lo que hemos argumentado no lo son de ejecución en el sentido que la expresión tiene cuando se trata de la identificación de si un Reglamento es ejecutivo o no.

Distinto sería el caso , por supuesto, de un Reglamento que regulara el detalle de la planificación de los recursos naturales con vocación de generalidad y al que todos los instrumentos de planificación ambiental debieran someterse. Tarea que bien pueden cumplir las directrices para la ordenación de los recursos naturales cuya aprobación encomienda al Gobierno, vía Reglamento, el artículo 8 de la Ley 4/1989. Esta comparación entre el PORN y las directrices mencionadas nos sirve para apuntalar definitivamente la inviabilidad de considerar al primero como un Reglamento de ejecución de la Ley Estatal de Conservación de los Espacios Naturales.

De todo ello concluye que el PORN no puede ser calificado de Reglamento ejecutivo, por lo que carece de base jurídica la imputación de falta del preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigida cuando de la elaboración de disposiciones generales de ejecución de las leyes se trata.

Procede en consecuencia desestimar este motivo de impugnación al compartir plenamente esta Sala, como ya se dijo, los criterios expuestos."

CUARTO.- También esta misma Sentencia abordaba la cuestión relativa a la falta de creación del Organo Colegiado Consultivo del Parque Natural como generadora de indefensión, estableciendo al respecto que:

"La S.T.C. 175/1987 , de 4 noviembre señala a este respecto que "Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la indefensión ha de ser entendida como una limitación de los medios de defensa producida por una indebida actuación de los órganos judiciales, por lo que no puede ser alegado el art. 24.1 de la Constitución frente a actuaciones de la Administración. Según criterio reiterado de este Tribunal, las infracciones cometidas en el procedimiento Administrativo tienen que ser corregidas en vía judicial y planteadas ante los órganos judiciales y resueltas motivadamente por éstas , en uno u otro sentido , pero no originan indefensión que pueda situarse en el art. 24.1 de la Constitución. Así, la Sentencia 68/1985, de 27 de mayo (RT.C. 198568), ha afirmado que la falta de Audiencia del perjudicado no constituye «una infracción susceptible de amparo , sino acaso sólo contraria al art. 105, c), de la Constitución, donde sólo se exige la Audiencia cuando proceda ..., pues las exigencias del art. 24 no son trasladadas sin más a toda tramitación administrativa». Por su parte, los Autos de 29 de octubre y 22 de diciembre de 1986 han declarado que la falta de Audiencia en la vía administrativa ha de ser revisada y corregida por la jurisdicción sin que tenga en línea de principio , como tales, dimensión constitucional".

No procede, en consecuencia, plantear la cuestión de inconstitucionalidad por este motivo.

Esta misma causa se invoca además como motivo de nulidad por falta de creación del Organo Colegiado Consultivo del Parque Natural , por vulneración de lo dispuesto en la Ley 11/94 y 4/89.

Efectivamente , la Ley 11/1994 establece en su art. 48 que "1. En el acto de declaración de cada espacio natural protegido, se establecerá el régimen de gestión aplicable al mismo... 5. Para colaborar en la gestión de los espacios naturales protegidos y canalizar la participación de los propietarios y los intereses sociales y económicos afectados, se creará, para cada espacio natural protegido , un órgano colegiado de carácter consultivo. La composición y funciones de dichos órganos se especificará en la norma de creación de cada espacio." En cuanto a sus funciones, el art. 50 establece que "Corresponde al órgano colegiado de cada espacio protegido, la colaboración en la gestión de los espacios naturales protegidos a través de su función asesora y consultiva. En particular, deberá ser oído para la adopción de las siguientes decisiones:...2. Aprobación, modificación y revisión de los instrumentos de ordenación del espacio natural protegido."

Por último, el art. 51 establece su composición que se establecerá en la norma de declaración y estará formado por el Director-conservador y, como mínimo, representación de las Corporaciones locales afectadas, propietarios afectados , Intereses sociales, institucionales o económicos afectados, grupos cuyos objetivos fundacionales coincidan con la finalidad del espacio natural protegido y personas y entidades que colaboren en la conservación de los valores naturales, a través de la actividad científica, la acción social o la aportación de recursos de cualquier clase.

Partiendo de la indiscutible omisión de la creación de este organismo (reconocido por la demandada) la cuestión se centra en determinar los efectos de dicha omisión, bien entendido que la alegación se centra no en la inexistencia del órgano en sí mismo , sino en la privación de intervención en la elaboración del Plan derivada de dicha falta. Como ya se ha dicho no estamos en presencia de indefensión encuadrable en el art. 24.1 de la Constitución por tratarse de una actuación administrativa que remite al art. 105.c) de la Constitución, donde sólo se exige la Audiencia cuando proceda.

La parte invoca en relación con este motivo lo dispuesto en el art. 62 de la Ley 30/1992, es decir, la nulidad de pleno Derecho, si bien no señala en qué apartado de la misma estima encuadrado este motivo y aunque habla de indefensión, ya hemos visto que no puede ser encuadrado en el motivo 1.a).

De conformidad con sus alegaciones, sólo podrían ser encuadradas , tal y como vienen planteadas en el apartado 1.g) "Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal", apartado que nos remite al el art. 6 de la Ley 4/89 ya citado que impone la audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la ley y al art. 36 de la Ley 11/94, también citado previamente, que establece la información pública y Audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados.

Pues bien, nos hallamos ante la misma situación que analizaremos a continuación respecto al incumplimiento del plazo de un año para la aprobación del Plan: no se ha cumplido la Ley en sus propios términos, pero la consecuencia anulatoria no está prevista para este supuesto y descartada la indefensión (entendida en los términos anteriores de falta de Audiencia) como lo demuestra el expediente Administrativo, al haber sido sometido el Plan a dicho trámite en el que han comparecido todos aquéllos que han deseado formular alegaciones , sin perjuicio de que la gestión del Parque debe llevarse a cabo con dicho Organismo cuya creación es obligatoria sin que exista ninguna razón para la demora en su constitución."

Estos mismos criterios, que se mantienen por la Sala determinan asimismo la desestimación del presente recurso Contencioso-Administrativo y el mantenimiento de los actos impugnados.

QUINTO.- El articulo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece respecto a las costas procesales, el criterio de la temeridad o mala fe en la interposición del recurso o mantenimiento de la acción, criterio que no siendo de apreciar en autos, supone la no imposición de las ocasionadas en el presente expediente.

Vistos los preceptos legales citados , concordantes y de general aplicación

Fallo

1) La INADMISIBILIDAD del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador DON JORGE CASTELLO NAVARRO, en nombre y representación de ACCIO ECOLOGISTA AGRO, asistida por el letrado DOÑA YOLANDA MONROIG SEBASTIAN, contra la Orden de 12 de Febrero de 2.001 de la Consellería de Medio Ambiente de Inicio de los Trabajos de Revisión del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva, aprobado por decreto del Consell de fecha 4 de Mayo de l.999 y la DESESTIMACION respecto al interpuesto contra el Acuerdo de 13 de Febrero de 2001 del Gobierno Valenciano por el que se determina la forma de aplicación de las medidas cautelares en el ámbito comprendido por la Orden referida,

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.