Sentencia Administrativo Nº 2091/2006, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 212/2004 de 15 de Diciembre de 2006

Encabezamiento

PLAN DE REFUERZO

RECURSO Nº 1791/03 y acumulados

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

S E N T E N C I A N 2091 /2006

ILMOS. SRS:

Presidente

Don Rafael Pérez Nieto

Magistrados

D. Desamparados Iruela Jiménez

D. Manuel J. Domingo Zaballos

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En Valencia a 15 de diciembre de dos mil seis.

Vistos los recursos acumulados interpuestos por D. Carlos Antonio y otros (Recursos números 1792 a 1812 inclusive de 2003, 1831 a 1839 inclusive, también de 2003, 1867 y 1869 igualmente de 2003 y 33,34, 80,128 y 212 de 2004), representados por Don Javier García López en todos los casos y asistidos por el letrado don Rafael Sanz Sancho, contra 38 resoluciones de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación de la Generalitat Valenciana, desestimatorías de otros tantos recursos de reposición interpuestos por cada uno de los recurrentes frente a la correspondiente resoluciones dictadas por el Jefe de los Servicios Territoriales de la misma Consellería en Valencia en julio y en agosto de 2003, concediendo ayudas a los actores con base en la Orden de 15 de mayo de 2003 de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación sobre ayudas a los propietarios de las fincas rústicas incluidas en determinadas zonas de actuación especial del término municipal de Antella.

Ha sido parte demandada la Generalitat Valenciana, representada y asistida por letrado de su servicio jurídico.

Ha sido Ponente el Magistrado D. Manuel J. Domingo Zaballos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara sentencia anulando los actos impugnados, con los pedimentos que se dirán

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a derecho. Con carácter previo plantea la procedencia de declarar la inadmisibilidad de los recursos.

TERCERO.- Se recibió el proceso a prueba y quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 12 de diciembre de 2006, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Las resoluciones impugnadas, en número de 38, dictadas por la titular de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación confirmaron otras tantas recaídas en los expedientes cuya numeración se recoge en los Hechos del escrito de demanda, dictadas todas por el Jefe de los Servicios Territoriales de dicha Consellería en Valencia (por delegación , conferida en la misma Orden de 15 de mayo de 2003, DOGV Nº 4507, de 26 de mayo de 2003) concediendo a cada uno de los solicitantes - aquí actores- "ayuda en forma de subvención directa" a la vista de las determinaciones de la Orden de 15 de mayo de 2003, de la misma Consellería. El montante de cada una de dichos ayudas quedó reducido al 43 ,157% en relación con lo solicitado.

La cuestión litigiosa en cada uno de los recursos acumulados en la misma. Consideran los actores -todos bajo la misma representación y asistencia letrada- que las resoluciones no se ajustaron a Derecho en cuanto no reconocieron el 100% del montante solicitado, pretendiendo que por sentencia se anulen dichos actos Administrativos "por ser manifiestamente dictados en fraude de ley y abuso de Derecho, y por tratamiento discriminatorio en relación a supuestos idénticos (Orden de 27 de octubre de 1991 ), con vulneración del principio de igualdad y seguridad jurídica, y se condene a pagar a la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación la cantidad de 206.152,59 ¤, más los intereses legales que correspondan", con imposición de costas a la Administración.

Esas pretensiones vienen fundamentadas en la demanda por los motivos que , en síntesis, concreta el propio suplico de la demanda; deteniéndonos en el cuerpo de dicho escrito procesal , son los siguientes:

a.- Existe fraude de ley o abuso derecho puesto que lo perseguido bajo una apariencia de legalidad es un objetivo absolutamente contrario al querido por el Ordenamiento jurídico y su jurisprudencia: la denominación de "ayuda" o subvención no es tal sino una indemnización en sentido estricto, por lo que se impone la reparación integral por daños y perjuicios ocasionados, incluyendo el daño emergente y el lucro cesante.

b.- Ha habido un trato discriminatorio y agravio comparativo, dándose un incumplimiento del principio de igualdad y de seguridad jurídica en el actuar de la Administración demandada, como se manifiesta con la comparación de la actividad de la Administración sometida a enjuiciamiento con lo que fue la Orden de 14 de octubre de 1991 de la misma Consellería y su aplicación por la Generalitat, que abonó a cada uno de los propietarios afectados el 100% de la subvención de 300.000 Ptas. por hectárea y año transcurrido desde octubre de 1982 hasta 1991.

El letrado de la Generalitat se ha opuesto a la demanda interesando se dicte Sentencia "inadmitiendo el recurso y en su caso desestimando la demanda" , subrayando que los actores cuestionan la Orden de convocatoria de las ayudas cuando los actos Administrativos recurridos se ajustaron estrictamente a dicha Orden no recurrida, en la que claramente se estableció (artículo 3.3 ) que para el caso de que las ayudas solicitadas superasen la cuantía global máxima establecida en la misma Orden (503.200 ¤) el importe a percibir se prorratearía entre las solicitudes presentadas.

SEGUNDO.- No concurre la causa de inadmisibilidad alegada por el Letrado de la Generalitat invocando el artículo 69 en relación con los artículos 25 y 26 de la Ley jurisdiccional. Las resoluciones impugnadas y las pretensiones de nulidad no se dirigen frente a la Orden de la Consellería de Agricultura tan repetida, publicado en el DOGV de 26 de mayo de 2003. El objeto de los recursos acumulados lo constituyen las resoluciones dictadas otorgando las denominadas ayudas en cuantía ligeramente inferior a la mitad de la solicitada.

TERCERO.- La Orden de 15 de mayo de 2003 de la Consellería de agricultura " por la que se conceden" (sic) ayudas a los propietarios de las fincas rústicas incluidas en determinadas zonas de actuación especial del término municipal de Antella (Valencia)" prevé que "se concederán" ayudas a los propietarios de parcelas agrícolas incluidas en las zonas de actuación especial ubicadas en las partidas del Reguer y Charquia-Isleta del término municipal de Antella. El artículo 3º de la Orden prescribe literalmente transcrito:

"La subvención será de un máximo de 2524 ¤ por hectárea y año transcurrido, prorrateándose en caso de períodos inferiores. El plazo se computarán desde el 19 de octubre de 1982 hasta la entrega de las tierras por la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación el 4 de mayo de 2001 , siguiente día de la publicación en el Diari oficial de la Generalitat Valenciana del anuncio de toma de posesión de las fincas de reemplazo de las zonas de concentración parcelaría El Reguer y Charquia-Isleta de Antella (D.O.G.V. nº 3991, de 3 de mayo de 2001).

Se computarán la superficie de las fincas anterior a las inundaciones de 1982 que constan las bases de concentración parcelaria.

En el caso de que el importe de las ayudas solicitadas superasen la cuantía global máxima prevista en el artículo 5 de la presente Orden, el importa percibir se prorrateara entre las solicitudes presentadas.

Lo anteriormente señalado se entiende sin perjuicio de que a la vista del resultado del mencionado prorrateo, y dentro de lo que las disponibilidades presupuestarias permitan la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación pueda adoptar las medidas necesarias para complementar, en las cantidades correspondientes, la ayuda obtenida por los beneficiarios".

Por su parte, el artículo 5º de la misma Orden , determina lo siguiente:

"la subvencionen se concederán con cargo a la línea T1698 del programa 714.20 "Ordenación y mejora de las producciones agrarias", Denominación "Protección de la renta de los agricultores", Descripción "Compensar las rentas de los propietarios de los polígonos arrasados por la rotura de la presa de Tous, debido al largo proceso de recuperación de las tierras en los polígonos de Reguer, Charquia e Isleta de Antella" del presupuesto de la Generalitat Valenciana, y no podrá superar la cantidad global de 503.200 ¤ en 2003."

CUARTO.- La Sala no participa del criterio sostenido por los actores sobre la naturaleza jurídica de las cantidades abonadas con la denominación de ayudas; y no precisamente, o no tan sólo por esa denominación -que aparece en la propia descripción sobre el objeto de la Orden y reiteradamente en el cuerpo de la misma- sino por lo que se infiere de su contenido, a pesar de que también se diga en ella que la concesión de las ayudas procede "para compensar" las pérdidas de rentas de los propietarios de los terrenos afectados por la concentración parcelaria.

Si bien en la fecha de la Orden tan repetida, no estaba en vigor , la Ley 38/2003 , de 17 de noviembre General de subvenciones viene a corroborar que las denominadas "ayudas" en cuestión fueron propiamente subvenciones , al cumplir los requisitos que la configuran en dicha Ley y que vienen a coincidir con el concepto jurídico de subvención anterior a la vigencia de dicho cuerpo normativo estatal: la entrega se realiza sin contraprestación directa de los beneficiarios y la entrega está sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo (...)o a la concurrencia de una situación , debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido, como expresa el artículo 2.1 de dicha Ley ; que incluye una serie de categorías no comprendidas en el concepto de subvención o sobre las que se niega su carácter, ninguna de ellas asimilable a las "ayudas" de autos.

Hay más: las previsiones de la Orden no se compadece con el instituto de la indemnización resarcitoria, en la medida que establece una cantidad global máxima de 503.200 ¤ que una vez alcanzada, conduce al prorrateo previsto en el artículo tercero y que sólo puede llegar a ser ampliado en los términos del último párrafo de dicho artículo 3º antes transcrito. De tener carácter resarcitorio, estaríamos ante un crédito de obligada consignación en los presupuestos generales de la Generalitat, como resulta de su Ley de Hacienda Pública, Texto refundido aprobado por decreto legislativo de 26 de junio de 1991, artículo 22 y concordantes.

La apelación en la Orden al verbo "compensar" no debe interpretarse equivalente a "indemnizar". Como se infiere del Preámbulo de la Orden , las ayudas en cuestión traen causa, en definitiva, del Real Decreto Ley 20/1982, de 23 de octubre sobre medidas urgentes para reparar los daños causados por las recientes inundaciones" (BOE de 24 de noviembre de 1982) acaecidas en las provincias de Valencia, Alicante, Murcia y Albacete , articulando una serie de medidas de distinta índole al objeto de garantizar de una forma flexible la financiación de los gastos consecuencia de los daños, con la expresa previsión - artículo 10 - de facultar al Ministerio de Agricultura , Pesca y Alimentación "para declarar zonas de actuación especial del IRYDA a las áreas afectadas, con objeto de restaurar en lo posible la situación anterior a la catástrofe" y ordenando a dicho Ministerio dictar las normas de desarrollo necesarias sobre la aplicación de los beneficios establecidos en la legislación sobre reforma y desarrollo agrario, con las modificaciones impuestas por las peculiares características de los daños sufridos. A ello siguieron más adelante los Decretos 239/1997, de nueve de septiembre y 251/1997 de 23 de septiembre, ambos del Gobierno valenciano declarando de utilidad pública y urgente la concentración parcelaria en las zonas , respectivamente "Charquia-Isleta" y "Reguer" las dos en el término municipal de Antella.

Así pues, los perjuicios económicos inmediatos de los propietarios de fincas rústicas afectas a un proyecto de concentración parcelaria no se presentan -al menor genéricamente- como perjuicios patrimoniales que sus dueños no tengan el deber jurídico de soportar, de manera que las ayudas contempladas en la Orden de 15 de mayo de 2003 fueron subvenciones, no pues indemnización derivada de una actuación administrativa de la Generalitat que generarse responsabilidad patrimonial extra contractual. En cualquier caso, aun considerando -en términos meramente dialéctico- concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por daños consecuencia de la rotura de la presa de Tous -debate que se ha desarrollado en otros procesos, incluidos en el Orden penal, como es bien notorio- la Administración titular del servicio no sería la autonómica valenciana, si no la Administración del estado titular de la presa.

QUINTO.- Juzgan los demandantes contrarias a Derecho en las resoluciones en la medida que limitaron el montante de lo que denominan "indemnización" por haber quedado reducida al 43,157% del total "indemnizatorio".

Lo cierto es que las resoluciones se sujetaron a la Orden de la convocatoria ya que , sobrepasado por el conjunto de las solicitudes la cantidad global de 503.200 ¤ en 2003 -hecho pacífico que no han discutido los recurrentes- el importe a percibir se prorrateó entre las solicitudes presentadas, explicando la importante reducción aplicada en cada una de las solicitudes y con la misma proporción. Proceder Administrativo que fue obligado, en la medida que la Orden de 15 de mayo de 2003 no sólo vinculó a los solicitantes de ayudas, que no la recurrieron, sino también a la propia Administración, como además se ve vinculada en el límite de las consignaciones presupuestarias de gastos. Ello al margen, lógicamente de que, en ejercicios económicos sucesivos se pudiera volver a habilitar nuevo crédito presupuestario al efecto -como apuntó la propia Orden- si bien con el carácter discrecional propio de este tipo de decisiones de los poderes públicos, en este caso de las Cortes Valencianas a las que compete dar aprobar los presupuestos de la Generalitat.

En suma , los reproches en cuestión pudieron haberse esgrimido por los afectados de haber interpuesto recurso CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO contra la Orden de la Consellería, sin que pueda alcanzar éxito la impugnación de unas resoluciones dictadas conforme al contenido de la Orden de la Consellería; Orden que no constituye el objeto de ninguno de los recursos acumulados en este proceso, y acató rigurosamente el principio de transparencia de la actuación administrativa (artículo 3.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero ) al indicar con claridad en el artículo cinco el límite del montante total de las ayudas.

SEXTO.- Un último motivo impugnatorios queda por analizar. Se dice en la demanda haber recibido un trato discriminatorio (los actores) contrario al artículo 14 de la Constitución y se apela también a la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ex artículo 9.3 de la misma carta magna. Recoge la demanda un " supuesto comparado" cuál es la Orden de la Consellería de Agricultura y Pesca por la que se regula la concesión de ayudas económicas a los propietarios de fincas agrícolas incluidas en determinadas zonas de actuación especial del IRYDA, en los términos municipales de Antella, Sumacarcer y Tous (publicada en el DOGV de 29 de octubre de 1991) , con la previsión de subvencionar a razón de 300.000 Ptas. por hectárea y año transcurrido desde octubre de 1982 hasta la entrega de las tierras por el IRYDA. Argumentan los actores que en aquella ocasión y en claro contraste con la de autos, los propietarios rústicos afectados percibieron el 100% de la ayuda.

Ciertamente el hecho se ha probado al menos parcialmente con las testificales de dos agricultores de Sumacárcer, que no de Antella (ramo de prueba de la actora,) pero en cualquier caso ha de darse acreditado, dado que, además, no ha negado la administración que en su día las ayudas lo fueron por el total montante solicitado en atención a la superficie de las fincas rústicas.

Veamos. Como es sabido, el principio de igualdad ante la Ley y en aplicación de la Ley que recoge la norma constitucional supone, en síntesis , que a supuestos iguales deben aplicarse consecuencias iguales y que las diferencias de trato necesitan justificar adecuadamente la existencia de los motivos de tales diferencias, de manera que "lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundamentadas en criterios objetivos y razonable, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados" (S.T.C. 200/2001 , de cuatro de octubre ).

El término de comparación idóneo -siempre necesario para descubrir una actuación administrativa no respetuosa con el mandato constitucional- no puede hacerse entre las dos órdenes de la Consellería de Agricultura (la de 14 de octubre de 1991 y la de 15 de mayo de 2003, separadas por más de 10 años) porque ha de reiterarse que el objeto de los recursos en este proceso no es la Orden de 15 de mayo de 2003, marco de las ayudas concedidas, sino los actos Administrativos concretos que particularizaron el montante de la ayuda. Si en su momento la Administración autonómica concedió ayudas al amparo de la Orden de 14 de octubre de 1991 que lo fueron a razón de 300.000 Ptas. por hectárea y año transcurrido... lo sería porque su montante global no llegó a superar la cantidad presupuestada de 160.575.000 Ptas. para el cómputo de los tres términos municipales en donde se sitúan las zonas de actuación especial del IRYDA.

El hecho de que las ayudas otorgadas en el marco de la Orden de 15 de mayo de 2003 hayan quedado en menos del 50% del importe máximo de 2524 ¤ por hectárea y año transcurrido obedece a una razón tan objetiva como lo es el límite presupuestario establecido en una Ley autonómica, la Ley del presupuesto de la Generalitat Valenciana.

Por lo que precede, han de desestimarse todos los recursos acumulados.

SÉPTIMO.- No se aprecia temeridad o mala fe que, conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Desestimar los recursos Contencioso-Administrativos interpuestos por D. Carlos Antonio y otros (Recursos números 1792 a 1812 inclusive de 2003 , 1831 a 1839 inclusive también de 2003 , 1867 y 1869 igualmente de 2003 y 33,34, 80,128 y 212 de 2004), contra 38 resoluciones de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación de la Generalitat Valenciana, desestimatorias de otros tantos recursos de reposición interpuestos por cada uno de los recurrentes frente a la correspondiente resoluciones dictadas por el jefe de los servicios territoriales de la misma Consellería en Valencia en julio y en agosto de 2003, concediendo ayudas a los actores con base en la Orden de 15 de mayo de 2003 de la Consellería de Agricultura, Pesca y Alimentación sobre ayudas a los propietarios de las fincas rústicas incluidas en determinadas zonas de actuación especial del término municipal de Antella.

2.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo , con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente Administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la magistrado ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo , como Secretario de la misma, certifico.