Sentencia Administrativo Nº 210/2014, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 138/2006 de 14 de Abril de 2014

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.33.3-2006/0046401

Procedimiento Ordinario 138/2006 C - 02

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Octava

SENTENCIA Núm. 210

Ilmos. Sres.

Presidente:

Dª Amparo Guilló Sánchez Galiano

Magistrados:

Dª Emilia Teresa Díaz Fernández

D. Francisco Javier González Gragera

_______________________________________

En la Villa de Madrid, a 14 de abril de 2014.

VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 138/2006 promovido por el Procurador D. Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuéllar actuando en nombre y representación de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHAcontra la certificación de no afección a la Red Natura 2000 emitida por la Dirección General para la Biodiversidad del Ministerio de Medio Ambiente respecto del proyecto siguiente: 'Actuaciones de limpieza y protección ambiental en las márgenes de la zona media de la Cuenca del Guadiana'. Habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO .- Interpuesto el recurso y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase Sentencia por la que se anulen los actos impugnados.

SEGUNDO .- El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se confirmasen los actos recurridos en todos sus extremos.

TERCERO .- Mediante Providencia de 22 de noviembre de 2006 se acordó suspender el procedimiento en tanto el Tribunal Constitucional no se pronunciase sobre el conflicto positivo de competencias suscitado por el Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la emisión por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente de certificados sobre afección de proyectos a la Red Natura 2000. Conflicto que fue finalmente resuelto por Sentencia de 11 de abril de 2013 .

CUARTO .- Habiéndose alzado la suspensión en su día acordada, y encontrándose el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera, por providencia de 10 de marzo de 2014 se fijó para ello la audiencia del día 9 de abril de 2014, teniendo así lugar.

Siendo ponente la Ilma. Sra. Doña Amparo Guilló Sánchez Galiano, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO .- Constituye el fundamento único de la demanda que formaliza la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha frente a los actos de la Dirección General para la Biodiversidad del Ministerio de Medio Ambiente relacionados en el encabezamiento de esta Sentencia la falta de competencia de la Administración General del Estado para dictar actos de ejecución en materia de espacios naturales, pues dicha competencia correspondería a la Junta conforme a lo prevenido en el artículo 32.2 y 7 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto ; reservándose al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas para el dictado de normas adicionales de protección de acuerdo con lo establecido en el artículo 149.1.23ª de la Constitución .

Supone así que las certificaciones de no afección a la Red Natura 2000 son actos de ejecución respecto de los cuales carecería de competencia el Ministerio de Medio Ambiente, recordando que la Red fue creada por la Directiva 1992/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, sobre conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, la cual fue traspuesta por Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que se refiere a la zona de especial conservación como un lugar de importancia comunitaria 'declarado por la Comunidad Autónoma correspondiente', disponiendo el mismo Real Decreto que corresponde a las Comunidades Autónomas fijar, respecto de las zonas de especial conservación, las medidas necesarias que implicarán, en su caso, la implantación de planes de gestión así como la adopción de las medidas reglamentarias, administrativas o contractuales que correspondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y especies presentes en los citados lugares.

En la propia demanda la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha solicitaba la suspensión del procedimiento una vez hubiera sido contestada aquélla y hasta que se pronunciase el Tribunal Constitucional respecto del conflicto positivo de competencias 5209/2003 planteado en relación a otros certificados de no afección a la Red Natura 2000 emitidos por el Ministerio de Medio Ambiente, petición a la que accedió esta Sala por Providencia de 23 de octubre de 2009

SEGUNDO .- La cuestión que aquí se plantea ha de resolverse a la vista del criterio adoptado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 11 de abril de 2013 recaída en el referido conflicto positivo de competencias.

En dicho pronunciamiento el Pleno del Tribunal razona lo siguiente:

'PRIMERO.- El presente proceso constitucional tiene por objeto resolver el conflicto positivo de competencia planteado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la emisión por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente de los cinco certificados de afección de proyectos a la Red Natura 2000 indicados en los antecedentes de esta resolución. El Letrado autonómico pretende en el suplico que el Tribunal Constitucional 'tenga por formulado en tiempo y forma conflicto positivo de competencia frente a la emisión, por parte del Estado, de los expresados certificados de afección de proyectos a la Red Natura 2000, y dicte en su día Sentencia por la que declare que se ha vulnerado el orden constitucional de competencias y que dicha emisión corresponde a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha por así derivar de los arts. 32.2 y 32.7 de su Estatuto de Autonomía en conexión con el art. 148.1.9 CE '. Según su argumentación, la evaluación que debe realizarse en planes y proyectos que afecten a zonas especiales de conservación no deriva del tipo de obra a realizar sino que se trata de una evaluación de incidencia en un espacio designado para el mantenimiento o restablecimiento de un estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y flora de interés comunitario.

Se trata, por tanto, de una actuación de carácter eminentemente medioambiental, encuadrándose por ello en las facultades de ejecución en materia de espacios naturales protegidos ( art. 32.2 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha: EACM) y en materia de protección ambiental ( art. 32.7 EACM) que corresponden a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. A su juicio, y coherentemente con lo expuesto, el art. 6.3 Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre , atribuye a las Comunidades Autónomas la expedición de este tipo de certificados. Por el contrario, el Abogado del Estado defiende la constitucionalidad de la actuación impugnada, por los motivos que se resumen en los antecedentes de esta Sentencia, y rechaza que se vulneren los títulos competenciales alegados por el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

SEGUNDO.- Referidos en su esencia los términos en que las partes plantean este proceso constitucional, y antes de adentrarnos en su resolución, hemos de realizar algunas consideraciones sobre su objeto y sobre la incidencia de las modificaciones normativas acaecidas durante su pendencia:

a) El objeto de este proceso constitucional no es, ni tampoco requiere, interpretar el art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995 , que en lo que aquí interesa es legalidad ordinaria. Primero, porque el suplico dirige el conflicto, no contra ese precepto, sino contra las cinco certificaciones expedidas por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente. Segundo, porque la controversia, tal como la plantean las partes, no gira en torno a si la actividad de control en qué consisten esas certificaciones queda dentro o fuera de las bases que el Estado puede establecer en la materia protección del medioambiente, entre las cuales eventualmente pudiera contarse el Real Decreto 1997/1995, sino a si la referida actuación se incardina en dicha materia competencial o, por el contrario, en la materia sustantiva que se ejercite con la obra o proyecto que se evalúa con la actuación controvertida.

b) El requerimiento previo al conflicto, acordado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha el día 20 de mayo de 2003, no contenía ninguna mención sobre la invasión de la competencia autonómica que el art. 32.2 de su Estatuto de Autonomía le confiere sobre el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de espacios naturales protegidos, vulneración a la que se alude por vez primera en el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 29 de julio de 2003 por el que se decide, ante el fracaso del requerimiento previo, interponer el conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional. Sobre la necesaria correlación entre el requerimiento y el conflicto planteado se ha pronunciado este Tribunal en la STC 116/1984, de 4 de diciembre , según la que 'los motivos de incompetencia alegados en el escrito de planteamiento deben coincidir, en sustancia, con los formulados en el requerimiento', añadiendo que, en cambio, tienen menor importancia las divergencias respecto a los preceptos constitucionales o estatutarios invocados. Y la STC 209/1989, de 15 de diciembre , confirmó que 'lo sustancial es, pues, el título competencial denunciado y no los preceptos en que el mismo se apoye, toda vez que, como señala la STC 96/1986, de 10 de julio , la finalidad del requerimiento es hacer posible una avenencia entre el órgano requirente y el requerido que evite el ulterior proceso constitucional'.

Con arreglo a esta doctrina, no podemos entrar a valorar si ha sido invadida la competencia atribuida a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por el art. 32.2 de su Estatuto de Autonomía, pues el requerimiento previo solo se refería al desconocimiento de las competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente y de los ecosistemas, que es un título distinto, como se desprende de que está amparado en un apartado diferente de dicho art. 32 de su Estatuto de Autonomía. En otras palabras, la divergencia no se ciñe a la mención de un precepto nuevo relativo al mismo título competencial, sino que el apartado 2 del art. 32 de su Estatuto de Autonomía al que la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha no aludió en el requerimiento previo hace entrar en juego un título competencial sobre el que antes nada se había alegado.

c) Es doctrina constitucional que en los procesos de contenido competencial la pervivencia del objeto depende que haya 'cesado o no la controversia competencial, toda vez que poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos' [por todas, STC 149/2012, de 5 de julio , FJ 2 b)]. El suplico del escrito rector de este proceso deja claro, como resulta de la parte de él que ha quedado transcrita en el fundamento jurídico anterior, que el Gobierno autonómico recurrente impugna las cinco certificaciones emitidas por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente en la medida que es manifestación de la discrepancia sobre a quién compete expedir las certificaciones sobre afección de los proyectos públicos y privados a los lugares integrados en la Red Natura 2000. Por este motivo, hay que tener en cuenta las modificaciones normativas acaecidas durante la pendencia de este proceso en la regulación estatal de esta materia, pues, aun no imputándose a dicha normativa el exceso competencial, si hubieran introducido cambios sustanciales que evidenciaran que dichas certificaciones serán expedidas por el órgano autonómico competente la controversia competencial habría desaparecido, por lo que el proceso habría perdido su objeto. Las certificaciones a las que la parte recurrente reprocha la extralimitación competencial son aplicación del art. 6 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre , que establece medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre.

Este precepto fue parcialmente modificado por el Real Decreto 1421/2006, de 1 de diciembre, y también tiene incidencia en esta materia la disposición adicional cuarta del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de evaluación de impacto ambiental de proyectos. En la STC 149/2012, de 5 de julio y en la STC 59/2013, de 13 de marzo , se analizaron detalladamente estas normas y su incidencia en las disputas competenciales allí planteadas, constatándose que la controversia competencial no ha desaparecido, conclusión que es plenamente aplicable a este caso porque, por lo que en este momento interesa, son análogos al promovido en este proceso constitucional por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

TERCERO.- Lo que en este proceso constitucional tenemos que decidir, por tanto, es si las certificaciones sobre afección de los proyectos públicos y privados a los lugares incluidos en la Red Natura 2000 que se encuentren en el territorio de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha es una materia inscrita en la competencia sustantiva que se materializa con la obra o actividad cuya incidencia se evalúa o, por el contrario, se encuadra en las competencias en materia de protección ambiental que corresponden a dicha Comunidad Autónoma en virtud del art. 32.7 EACM. No es un problema, pues, de que sobre la materia controvertida concurran dos competencias completamente válidas, la competencia sustantiva del Estado y la autonómica sobre la gestión de la protección ambiental, sino de en cuál de ellas queda comprendida, dado su contenido material y finalidad, la materia disputada, que es concretamente la emisión de los certificados sobre afección de proyectos a la Red Natura 2000. La determinación del criterio que habremos de usar para resolver esa controversia ha de tener en cuenta la doctrina constitucional establecida en la STC 149/2012, de 5 de julio , que resuelve un conflicto en gran parte idéntico al que se plantea en este proceso constitucional.

En aquella ocasión también se trataba del encuadramiento competencial de las certificaciones sobre afectación a los lugares incluidos en la Red Natura2000 y la parte recurrente, como ocurre en este caso, oponía frente a la competencia sustantiva del Estado su competencia sobre la gestión de la protección ambiental, sosteniendo que la materia controvertida encontraba en esta última su mejor acomodo. Dijimos allí que 'de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, establecida en la STC 13/1998, de 22 de enero y reiterada en otras posteriores ( SSTC 101/2006, de 30 de marzo ; 1/2012, de 13 de enero ; y 34/2012, de 15 de marzo ), es conforme con el orden constitucional de competencias que la normativa confíe la evaluación de impacto ambiental a la propia Administración estatal que realiza o autoriza el proyecto de una obra, instalación o actividad que se encuentra sujeta a su competencia pues, en tales casos, -la Administración estatal ejerce sus propias competencias sustantivas sobre la obra, la instalación o la actividad proyectada, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto ambiental- ( STC 13/1998 , FJ 8). Así lo pone de manifiesto el -que la declaración de impacto ambiental determine la conveniencia o no de realizar el proyecto- y que, en caso afirmativo, fije las condiciones en que se debe realizar, estando el contenido de la declaración -llamado a integrarse en la autorización que concederá el órgano titular de la competencia sustantiva sobre el proyecto- ( STC 13/1998 , FJ 7).

En definitiva, el Tribunal ha considerado que la evaluación de impacto ambiental es una técnica transversal que condiciona la actuación estatal - que se materializa físicamente, produciendo las consiguientes repercusiones en el territorio y en el medio ambiente de una o varias Comunidades Autónomas- y que no puede caracterizarse como -ejecución o gestión en materia de medio ambiente- porque su finalidad es que todas las Administraciones públicas -valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia-; obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están -sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la de medio ambiente, cuyo carácter complejo y multidisciplinario afecta a los más variados sectores del ordenamiento- ( STC 13/1998 , FJ 8)-.' ( STC 149/2012 , FJ 3). Más adelante, a la luz del contexto normativo de las certificaciones que nos ocupan, reconocimos que 'la evaluación ambiental de las zonas de especial conservación que prevén tanto la Directiva como la Ley 42/2007, 13 de diciembre, de patrimonio natural y biodiversidad, y el Real Decreto 1997/1995 es, por tanto, una técnica de evaluación diferenciada de la evaluación de impacto ambiental que tiene su propia metodología -aunque, en ocasiones, pueda inspirarse en la de esta última-, así como un objeto y una finalidad más específicos que consiste en el análisis de las repercusiones de planes y proyectos que puedan afectar de forma apreciable a las zonas de especial conservación para preservar su integridad y objetivos de conservación, así como, en general, para garantizar la coherencia de la Red Natura2000'.

Pero que, a pesar de esa diferencia, 'la evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación es una técnica muy similar a la evaluación de impacto ambiental, pues al igual que ésta tiene por finalidad que las Administraciones públicas valoren la afección al medio ambiente -aunque en este caso, la valoración se limite a la afección a un elemento específico del medio ambiente- cuando hayan de decidir acerca de la autorización o aprobación de un plan o proyecto que puedan afectar de forma apreciable a espacios de la Red Natura 2000. Es decir, se trata de un informe sectorial que determina la conveniencia o no de realizar determinadas obras o actividades desde la perspectiva de sus repercusiones sobre este tipo de espacios. Obras y actividades que -como hemos dicho en relación con la evaluación de impacto ambiental-, están sometidas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía a sus propios títulos competenciales. Títulos competenciales que atraen al medioambiental ( STC 13/1998 , FJ 8) y, por tanto, también a la evaluación ambiental de los planes y proyectos que puedan afectar de forma apreciable a espacios de la Red Natura. Es, por tanto, acorde con la distribución constitucional de competencias que la legislación atribuya a la Administración del Estado la realización de la evaluación ambiental de las zonas especiales de conservación en aquellos casos en los que el plan o proyecto debe ser autorizado o aprobado por ella tras la realización de la correspondiente evaluación de impacto ambiental integrándose, en estos casos, dada su naturaleza sectorial, la evaluación ambiental de la zona especial de conservación -como técnica específica de evaluación- en la más general de la evaluación de impacto ambiental, garantizándose, en todo caso, la consulta -por la vía del informe preceptivo- a las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se ubique el proyecto en cuestión.' ( STC 149/2012 , FJ 3).

CUARTO.- Las cinco certificaciones objeto de conflicto fueron expedidas por la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente en aplicación del citado art. 6.3 del Real Decreto 1997/1995 , que es transcripción literal del art. 6.3 de la Directiva 92/43/CEE . Tienen por objeto valorar las repercusiones sobre cinco lugares de la Red Natura 2000 de sendos proyectos, declarando todas ellas que 'no es probable que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre lugares incluidos en la Red - Natura 2000-.' Dicha declaración se inscribe en el ámbito de un procedimiento de solicitud de fondos de cohesión europeos cuya finalidad inmediata es la obtención de la financiación del proyecto y la mediata es la realización de la obra. De esta descripción de las certificaciones objeto de este conflicto se desprende que el proyecto cuyas repercusiones se examina por la actividad certificadora no tiene como objeto inmediato actuar en la gestión de los lugares de la Red Natura 2000 sino asegurar que una obra de infraestructura, cuya competencia estatal para abordarla nadie ha discutido en este proceso constitucional, incorpore en su realización la consideración de sus efectos respecto de ese tipo de espacios naturales protegidos. De acuerdo con la doctrina constitucional expuesta, y dada la función instrumental que desempeñan en relación a obras de competencia estatal, hemos de concluir que las certificaciones objeto del conflicto resultan amparadas por la competencia sustantiva estatal de la que es ejercicio el proyecto de infraestructura examinado y, en consecuencia, no suponen una invasión de la competencia ejecutiva que corresponde a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en materia de protección ambiental, procediendo por todo ello desestimar este conflicto positivo de competencia'.

En definitiva, el Tribunal Constitucional ratifica la competencia estatal sobre la cuestión, lo que obliga a desestimar el recurso sin necesidad de otras consideraciones toda vez que era precisamente la falta de competencia del Ministerio de Medio Ambiente el único motivo de impugnación esgrimido por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

TERCERO .- A la vista de lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , visto que el recurso planteaba serias dudas de hecho y de derecho acerca de la interpretación de las normas aplicables las costas procesales no se imponen a ninguna de las partes, debiendo satisfacer cada una de ellas las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Francisco Miguel Velasco Muñoz-Cuéllar actuando en nombre y representación de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHAcontra la certificación de no afección a la Red Natura 2000 emitida por la Dirección General para la Biodiversidad del Ministerio de Medio Ambiente respecto del proyecto siguiente: 'Actuaciones de limpieza y protección ambiental en las márgenes de la zona media de la Cuenca del Guadiana' , debemos declarar y declaramos que dicha Resolución es ajustada a Derecho; todo ello sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que cabe recurso de casación preparándolo ante esta Sala mediante escrito que habrá de presentarse en el término de diez días a contar desde el siguiente a su notificación, conforme previene el artículo 89 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, el mismo día de su fecha, por el Ilma. Sra. Magistrada doña Amparo Guilló Sánchez Galiano, Ponente que ha sido de la sentencia, en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, doy fe.