Sentencia Administrativo Nº 210/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 112/2015 de 19 de Marzo de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SEVILLA

SENTENCIA

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

D. ANTONIO MORENO ANDRADE

D. JOSE SANTOS GOMEZ

D. LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ

_________________________________________

En la ciudad de Sevilla, a diecinueve de marzo de dos mil quince.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, integrada por los Ilmos. Sres. Magistrados que al margen se expresan, ha visto el recurso de apelación número 112/2015interpuesto por HERMANOS SALGUERO MARIN, S.L., representada por la Procuradora Sra. Muñoz Martínez, contra el Auto de 4 de diciembre de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número cuatro de Sevilla dictado en Procedimiento Ordinario num. 312/2012, siendo parte apelada el AYUNTAMIENTO DE CARMONA, representado por el Letrado de la Diputación Provincial de Sevilla.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. DON LUIS G. ARENAS IBÁÑEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- La apelante solicita que revoque el Auto impugnado que acordó desestimar el incidente de ejecución que había planteado cuyo objeto era, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103.4 LJCA , declarar la nulidad del Acuerdo de 30 de julio de 2014 del Pleno del Ayuntamiento de Carmona por el que se decidió no aprobar el Proyecto de Actuación de Interés Público promovido por la actora.

SEGUNDO .- Tramitado el recurso de apelación y remitidas las actuaciones a esta Sala se formó el oportuno rollo, quedando pendiente de dictar Sentencia.

TERCERO .- Señalado día para su votación y fallo esta tuvo lugar con el resultado que a continuación se expone.

Fundamentos

PRIMERO .- La parte actora, en un primer apartado relacionado con el objeto de la apelación, se refiere a que el acuerdo municipal cuya nulidad pide contraviene el Fallo de la Sentencia dictada en esta causa, destacando: que la Comisión Informativa de Urbanismo, Promoción Económica y Servicios propuso al Pleno la aprobación del Proyecto de Actuación de Interés Público (PAIP) precisando los elementos accesorios de la actuación; que el proyecto contaba con todas las autorizaciones e informes necesarios, como reconoció la Sentencia; que la urbanización colindante con la finca de su propiedad es clandestina, con pozos negros e ilegales, previéndose no obstante una distancia de protección hacia la misma de 300 metros; y que con posterioridad se han aprobado otros dos PAIP para la zona, uno de explotación de recursos mineros de la Sección A. Tras referirse a las pretensiones articuladas en demanda, y a lo fundamentado y resuelto en la Sentencia objeto de este incidente, sostiene que su Fallo implicaba que el Ayuntamiento adoptara el único acuerdo posible legalmente, como era la aprobación del PAIP conforme a la propuesta de la Comisión Informativa. Alega a renglón seguido que el acuerdo plenario es pura reproducción del adoptado en su día en fecha 5 de junio de 2012 anulado por la Sentencia del Juzgado, que fue impugnado no sólo por su falta de motivación sino también por ser contrario a la propuesta de la Comisión de Urbanismo, habiendo dejado claro aquella Sentencia la condena al Ayuntamiento Pleno para que adoptara un acuerdo conforme a la documentación obrante en el expediente, y muy especialmente en base a la propuesta de la Comisión Informativa; decisión incumplida en el acuerdo de 30 de julio de 2014 que no aprueba esa propuesta ni motiva la denegación, incurriendo así en el mismo defecto que el acuerdo recurrido en un principio, no obstante lo cuál el Juzgado estima en el Auto apelado que esa motivación es suficiente a partir de una nota informativa que ni tan siquiera tiene la consideración de acta de Pleno, no siendo en suma procedente tener por ejecutada la Sentencia en sus propios términos. Argumenta en el apartado tercero del escrito de apelación que los acuerdos de ejecución deben ser congruentes con la pretensión deducida en el recurso ex artículo 31 LJCA , no pudiendo ventilarse las cuestiones derivadas de la ejecución de la Sentencia en procedimiento autónomo, teniendo presente en este caso que el Acuerdo plenario de julio de 2014 se dicta en ejecución de la Sentencia recaída en estas actuaciones, y que ese acuerdo incurre en las mismas deficiencias que el anulado en aquella Sentencia, comportando lo acordado en el Auto impugnado una patente de corso al Ayuntamiento para dictar indefinidamente acuerdos contrarios a Derecho, debiendo esa Administración haber motivado convenientemente su decisión según lo establecido en la Sentencia en ejecución; añadiendo que estando el expediente administrativo enteramente instruído, ante ulteriores acuerdos municipales que reproduzcan los anteriores e incurran en los mismos vicios de forma y de fondo, y habiéndose estimado en la Sentencia las pretensiones de la actora, lo que procede ante el nuevo y reiterado incumplimiento es incoar un incidente de ejecución, pues en otro caso el Ayuntamiento estaría en disposición de convertir este asunto en un litigio infinito, bastándole con dictar una y otra vez actos con motivación diferente aunque manifiestamente infundada, prolongando así indefinidamente la ejecución de la Sentencia. Alega que la contradicción manifiesta entre el Auto de ejecución y la Sentencia vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva- en el que está integrado el derecho a la ejecución de Sentencia de acuerdo con la jurisprudencia que cita- y lo previsto en los artículos 214.1 y 218.1 LERC, al modificar y contradecir aquel Auto la motivación y el fallo de la Sentencia a través de cauces no adecuados, impidiendo así su efectiva ejecución, causándosele además indefensión al haber transcurrido el plazo para impugnar la Sentencia en apelación y el acuerdo municipal en sede judicial. Interesa por último que, para el caso de desestimarse la apelación, no se le impongan las costas habida cuenta las circunstancias concurrentes, o que de imponerse se limiten hasta una cuantía razonable, que considera de 300 euros.

La defensa de la Administración, tras referirse a la suficiente motivación del Auto apelado cuyos razonamientos transcribe, razona que en el fondo del asunto subyace la reiteración de la misma pretensión de instalar la explotación de una cantera de albero en el mismo sitio que en el caso juzgado por esta Sala en Sentencia de 12 de julio de 2007 , esto es, colindante con la Urbanización Los Frutales del Alcor y en la zona de protección especial del acuífero de Los Alcores. Y a partir de lo anterior sostiene que a la hora de autorizar la implantación de actuaciones de interés público en suelo no urbanizable, excepcionando así la prohibición general de estos usos en este tipo de suelo, la Administración debe apreciar su utilidad pública o interés social, la cuál resulta independiente de la posible existencia de informes sectoriales, que únicamente se tomarán en consideración a estos efectos cuanto su sentido sea negativo. En este caso, el Ayuntamiento ha adoptado un acuerdo de carácter discrecional motivado en atención a las molestias que esta industria extractora de áridos supondría para un núcleo de población colindante (150 metros); esto es, se ha considerado que el interés social del núcleo de población colindante debe prevalecer sobre el económico de la actora debido a la gravedad de las molestias que ocasionaría la actividad pretendida (polvo en suspensión, tráfico de vehículos pesados,..).

SEGUNDO .- Como razona el Tribunal Supremo, Sala 3ª, Sección 5ª, en Sentencia de 29 de abril de 2009, recurso 4089/2007 , en dos preceptos de la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa se hace referencia a lo que pudiera considerarse el contenido o ámbito de la ejecución de las sentencias dictadas en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. De una parte, en el artículo 103.2 se dice que 'las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen'; y, de otra, en el artículo 104.1 del mismo texto legal -al determinar la finalidad con la que se remite comunicación a la Administración demandada para el cumplimiento de las sentencias-, de forma expresa, se señala que tal comunicación cuenta con un mandato consistente en llevar 'a puro y debido efecto' la sentencia cuya ejecución se pretende. De conformidad con lo anterior, y para conseguir tal debida y completa ejecución, el citado artículo 104.1 habilita -con evidente amplitud- al órgano jurisdiccional competente para la ejecución de la sentencia con la finalidad de que el mismo 'practique lo que exijan el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo'.

En consecuencia, continúa la Sentencia, el contenido de la ejecución de las sentencias debe extraerse de los términos en que se expresa el fallo de la misma (esto es, de la forma y términos de su parte dispositiva), para alcanzar así una determinada finalidad, que no es otra que conseguir el efecto pretendido en la declaración jurisdiccional; para ello se articulan un amplio capítulo de medidas con la expresada finalidad, disponiendo en tal sentido la Ley que tales amplias medidas vienen determinadas por 'lo que exijan el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo'.

La Sentencia de 31 de marzo de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número cuatro de Sevilla , objeto de este incidente de ejecución, declaró la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa impugnada (Acuerdo de Pleno de 30 de mayo de 2012 por el que se acuerda no aprobar la propuesta de la Comisión Informativa de Urbanismo, Promoción Económica y Servicios de aprobar el Proyecto de Actuación de Interés Público -PAIP- para cantera de albero en polígono 84, parcelas 15 y 39, finca 'La Camorra' localizado en suelo clasificado por las vigentes Normas Subsidiarias de Planeamiento como no urbanizable'), y acordó al propio tiempo la retroacción del procedimiento al objeto de que por parte del Ayuntamiento en Pleno de la Corporación demandada se procediera en base a la sesión de la Comisión Informativa de Urbanismo, Promoción Económica y Servicios de dicho Ayuntamiento de fecha 1 de junio de 2010 -cuyo acuerdo se encontraba transcrito en la resolución impugnada-, y en el plazo de 60 días a la fecha de la notificación de la firmeza de esta sentencia, procediera a adoptar el Acuerdo pertinente, en función de lo indicado anteriormente y de lo que aparecía en el expediente en cuestión a la fecha de 30 de mayo de 2012.

La ratio decidendi de dicha decisión se basaba en la falta de motivación formal de ese acuerdo contrario a la aprobación del PAIP, ' dado que como puede observarse de la transcripción que de la misma se realiza, las razones de dicha denegación no se pueden encontrar ni en los informes técnicos que le precedieron ni mucho menos en la resolución impugnada. Es más, la motivación en que se basa dicha denegación es totalmente contraria a la denegación que realiza.'. Esto es, atendido que tanto los informes técnicos municipales obrantes en ese acuerdo como antecedentes del mismo, como la propia propuesta de acuerdo de la Comisión informativa citada, eran favorables a la aprobación del PAIP con los condicionantes fijados en dicha propuesta, el acuerdo municipal de mayo de 2012 no explicitaba las razones por las que -pese a esos informes y propuesta favorables- se denegaba esa aprobación.

Precisamente por tal motivo la estimación del recurso fue parcial; es decir, de las pretensiones deducidas por la actora sólo se estimó la primera (declaración de nulidad del Acuerdo municipal, dejándolo sin efecto), no así las restantes (declara la procedencia de la aprobación del PAIP por no existir ningún motivo de salud contrario a su aprobación, y condenar al Ayuntamiento a adoptar cuantos acuerdos fuesen necesarios para hacer efectiva dicha declaración judicial), indicando a este respecto la Sentencia en ejecución que 'No obstante lo anterior, lo que no puede obviarse es que nos encontramos ante una actuación administrativa de carácter discrecional y que a juicio de este proveyente y teniendo en cuenta la nulidad que se declara de dicho acuerdo por falta de motivación, se estima más adecuado retrotraer el procedimiento al objeto de que por parte del Ayuntamiento en Pleno de la Corporación demandada se proceda en base a la sesión de la Comisión Informativa de Urbanismo, Promoción Económica y Servicios de dicho Ayuntamiento de fecha 1 de junio de 2010 -cuyo acuerdo se encuentra transcrito en la resolución ahora impugnada-, y en el plazo de 60 días a la fecha de la notificación de la firmeza de esta sentencia, proceda a adoptar el Acuerdo pertinente, en función de lo indicado anteriormente y de lo que aparece en el expediente en cuestión a la fecha de 30 de mayo de 2012.'.

Es por estas razones que, en todo caso, no puede ser atendida las pretensión actora suscitada en el escrito promoviendo el incidente de ejecución de que se 'Inste al Ayuntamiento de Carmona la adopción de un nuevo acuerdo, tomando en consideración los motivos deducidos en este escrito en cuanto a la concurrencia de todos los requisitos para la aprobación del PAIP, inclusive el carácter de interés público o utilidad social', junto a la siguientes (multas coercitivas y traslado al Ministerio Fiscal en caso de incumplimiento de la primera), pues como se ha dicho tal pretensión (la de aprobar el Proyecto en los términos propuestos) fue rechazada en la Sentencia del Juzgado de marzo de 2014, intentándose así indebidamente por esta vía incidental el reconocimiento de un pedimento desestimado en la resolución judicial cuya ejecución se pretende.

De ahí que tampoco sea pertinente (como la actora intenta hacer valer) plantear en este incidente argumentos relacionados bien con la bondad del Proyecto por su concordancia con el ordenamiento, bien con el sentido de la decisión que el Pleno municipal haya de adoptar; pues insistimos en que lo resuelto en Sentencia, y lo que por tanto integra su ejecución, se constriñe a la adopción por el plenario de un acuerdo que cumpla la obligación formal de motivar establecida en el artículo 54 de la Ley 30/1992 ; de suerte que la parte actora pueda impugnarlo en caso de disconformidad con las razones de una eventual decisión denegatoria de esa aprobación, una vez las ha conocido. Como bien dice el Auto apelado ' Lo primero que hay que reseñar es que teniendo en cuenta el contenido del fallo de la sentencia firme, en la misma no se procedía a acordar que el Ayuntamiento en Pleno procediera a la aprobación del Proyecto de Actuación, sino que se motivara convenientemente, teniendo en cuenta el acuerdo de la Comisión Informativa de fecha 1 de Junio de 2.010 y en lo que aparecía en el expediente, sobre la procedencia de la aprobación o no de dicho Plan.'.

TERCERO .- Dispone el artículo 103.4 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción que ' Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.'.

Con base en este precepto la parte actora interesa en este incidente la nulidad del Acuerdo del Pleno municipal de 30 de julio de 2014, dictado como en él se expresa en ejecución de la Sentencia del Juzgado de 31 de marzo de 2014 .

Pues bién, si examinamos el contenido de este acuerdo comprobamos que sus antecedentes (informes municipales y autonómicos), propuesta de acuerdo y parte dispositiva, con idénticos a los del acuerdo de Pleno de 30 de mayo de 2012, con dos salvedades: la incorporación de un párrafo al que seguidamente nos referiremos; y la unión de un anexo en el que constan las alegaciones de tres grupos municipales a favor o en contra, según el caso, de la aprobación del PAIP.

El párrafo añadido dice lo que sigue: 'Considerando que en la Comisión Informativa de 25 de julio de 2014 se dio conocimiento a la misma de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 4 de Sevilla, de fecha 31 de marzo de 2014 . A través del mismo se declaró la nulidad de pleno derecho del acuerdo plenario de fecha 30 de mayo de 2012, por el que se denegó el Proyecto de Actuación, debido a que carecía de motivación expresada en el mismo Acuerdo. Así mismo, la sentencia ordenaba retrotraer el procedimiento para que se adoptase un nuevo acuerdo por el Pleno del Ayuntamiento, otorgando un plazo de 60 días desde que se notificase la firmeza de la sentencia. Dicha notificación se realizó mediante comunicación del secretario judicial del referido juzgado, que tuvo entrada en el Ayuntamiento el día 25 de junio de 2014. Por otra parte, se propuso tratar este asunto en el Pleno, motivándose el acuerdo que al respecto se adoptase, todo ello tomando como base lo dictaminado en la Comisión informativa de 20 de abril de 2012'. Es claro que ninguna alusión se hace en él a las razones que pudieran justificar el rechazo de la aprobación del documento sometido a la decisión del Pleno municipal.

Y en lo que respecta a la postura individualizada de distintos grupos municipales, puesta de manifiesto en el anexo al acta del Pleno, el Auto apelado la considera bastante para entender cumplida la obligación de motivar (' dado que se motiva la denegación que se realiza en base a las indicaciones que aparecen en la documentación anexa a dicho Acuerdo', dice ese Auto), entrando así en contradicción con lo razonado en la Sentencia objeto de ejecución, que en su Fundamento de Derecho quinto, y analizando y valorando las posturas manifestadas por los distintos grupos municipales en la sesión plenaria de 30 de mayo de 2012 reflejadas explícitamente en el acta correspondiente a dicha sesión, expresaba que ' las tomas de posturas de los concejales que vienen a integrar el Pleno en el que se denegó dicho Plan no pueden servir como fundamento del Acuerdo que ahora se impugna. La motivación del por qué se deniega debe constar expresamente en dicha resolución, o en informes técnicos, y no que en el acta de la sesión, deba dilucidarse de acuerdo con las intervenciones realizadas por cada uno de los grupos, el por qué cada uno de los concejales votó a favor o en contra de la aprobación, y por ende se denegó dicha aprobación.

Este Juzgador por consiguiente no va a entrar ni en el por qué del cambio de voto operado en los Grupos Políticos que se encuentran representados en el Pleno de dicho Ayuntamiento, ni las razones que dieron lugar a que determinados concejales votaran en contra. Dichas circunstancia no pueden ser objeto de resolución, cuando no se trasladan al Acuerdo impugnado.'.

Pues bién, estas mismas consideraciones habrán de ser predicables del acuerdo de Pleno de julio de 2014, si tenemos en cuenta: que las razones dadas por los dos grupos municipales contrarios a la aprobación del Proyecto no fueron incorporadas al acuerdo municipal; que estos grupos no adoptaron una postura común en lo relativo a los concretos motivos de la denegación; y que ninguno de estos grupos por sí sólos ostentaba la mayoría de votos para decidir sobre el destino del ese proyecto (el Grupo Municipal de Izquierda Unida contaba con 7 votos y el Socialista con 4, frente a los nueve votos favorables a la aprobación del Proyecto emitidos por los otros dos Grupos Municipales).

En definitiva, esa decisión del Pleno de julio de 2014 adolece de la misma falta de motivación que la Sentencia en ejecución atribuía al de mayo de 2012 y que determinó su nulidad, si tenemos en cuenta los fundamentos ofrecidos en esa resolución judicial. Esto es, dada la específica obligación de motivar impuesta a dicha actuación municipal por el artículo 54.1.c ) y f) de la Ley 30/1992 (por apartarse de la propuesta de acuerdo favorable a la aprobación del PAIP, y por su carácter discrecional destacada en la propia Sentencia), la mismo debe poner en conocimiento de los interesados las concretas razones que sirven de base a lo decidido por la Administración, permitiéndole así a la parte afectada cuestionarlas con plena cognición, y a lo órganos jurisdiccionales su debido control

Como expresaba esta Sala y Sección en Sentencia de 25-6-2001, recurso 257/1998 EDJ 2001/49866, la motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Desde el punto de vista interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal, como exteriorización de los fundamentos en cuya virtud se dicta un acto administrativo, constituye una garantía para el administrado que podrá impugnar el acto con posibilidad de criticar las bases en que se funda. En último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración que sobre su base, podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios. Por ello la motivación no constituye un rito sacramental, sino una medida instrumental para que se conozcan las razones de la voluntad de la Administración

Dada la falta de motivación formal, por lo expuesto, del acuerdo de Pleno de 30 de julio de 2014 procede, conforme a lo interesado por la parte actora, y atendiendo a lo previsto en el artículo 103.4 LJCA , declarar su nulidad por ser contrario a los pronunciamientos de la Sentencia de 31 de marzo de 2014 , en tanto que ésta ordenaba precisamente al Ayuntamiento de Carmona la adopción de un acuerdo formalmente motivado relacionado con la aprobación o no del PAIP.

CUARTO .- Conforme a lo establecido en el artículo 139.2 LJCA no ha lugar a hacer expresa imposición en cuanto a las costas causadas en esta instancia

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que estimando el recurso de apelación interpuesto por Hermanos Salguero Marín, S.L. contra el Auto de 4 de diciembre de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número cuatro de Sevilla dictado en Procedimiento Ordinario num. 312/2012, debemos revocarlo. En su lugar procede, conforme a lo dispuesto en el artículo 103.4 de la Ley 29/1998 reguladora de esta Jurisdicción, declarar la nulidad del Acuerdo de 30 de julio de 2014 del Pleno del Ayuntamiento de Carmona por el que se decide no aprobar la propuesta de la Comisión Informativa de Urbanismo, Promoción Económica y Servicios de aprobar el Proyecto de Actuación de Interés Público para cantera de albero en polígono 84, parcelas 15 y 39, finca 'La Camorra', tramitado a instancias de la parte actora. Sin costas.

Intégrese esta resolución en el Libro correspondiente, dejando certificación en el rollo. Remítase testimonio de la misma junto con las actuaciones del Juzgado al órgano que las remitió para su cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.