Sentencia Administrativo Nº 2117/2006, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 1420/2003 de 23 de Noviembre de 2006

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 02117/2006

SENTENCIA Nº 2.117

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION NOVENA

Ilmos Sres.:

Presidente:

Don Ramón Veron Olarte:

Magistrados:

Dª. Angeles Huet Sande

Juan Miguel Massigoge Benegiu.

Dª. Berta Santillán Pedrosa.

José Luis Quesada Varea.

Dª. Margarita Pazos Pita

D. Juan Ignacio González Escribano

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En la Villa de Madrid a veintitrés de noviembre del año dos mil seis.

Visto por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el presente recurso contencioso-administrativo nº 1420/2003, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Sánchez Quero en nombre y representación de Talleres Almería S.A contra la resolución de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la CAM de fecha 24 de enero de 2003, confirmada en reposición por resolución de fecha 25 de abril de 2003, habiendo sido parte la Administración demandada, representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos en la ley, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó dentro de plazo, mediante escrito en el que se suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución administrativa objeto de impugnación.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia en la que se confirme la resolución recurrida por encontrarse ajustada a derecho.

TERCERO.- Habiéndose recibido el presente proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido en el artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- En este estado se señala para votación el día 23 de noviembre de 2006, teniendo lugar así.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Juan Miguel Massigoge Benegiu.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo tiene por objeto determinar la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de la resolución de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la CAM de fecha 24 de enero de 2003, confirmada en reposición por resolución de fecha 25 de abril de 2003, por la que se acuerda textualmente en lo que aquí interesa:

"1º- Dejar sin efecto la Orden 8213/200, de 3 de octubre, de la Consejería de Economía y Empleo, hoy Economía e Innovación Tecnológica, por la que se concedió una subvención por importe de 100.000,00.- Euros (16.638.600 pts), a la empresa TALLERES ALMERÍA, S.A., de conformidad con el Programa de Ayudas a Proyectos de Inversión en la Zona Feder Objetivo 2 de Madrid, para el periodo 2000-2002.

2º- La citada entidad deberá reintegrar en la Tesorería General de la Comunidad de Madrid, la cantidad total de (109.561,11),- Euros, de los que 100.000,00-Euros corresponden a la subvención concedida y anticipada a la empresa, y (9.561,11).- Euros corresponden a los intereses de demora, exigibles de conformidad con el artículo 11 de la ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid , devengados en el periodo comprendido entre la fecha de liquidación de la subvención (27/02/2001) hasta la fecha del Acuerdo de iniciación del Reintegro (20 de septiembre de 2002)".

Dicha resolución se fundamenta en esencia en las consideraciones siguientes:

"RESULTANDO que analizada dicha documentación justificativa se comprueba que la empresa no ha cumplido los compromisos objeto de subvención, de acuerdo al siguiente detalle:

.No se ha generado el mínimo exigido de un p0uesto de trabajo neto sobre la media aritmética del año anterior al inicio de las inversiones (año 1999).

CONSIDERANDO que el incumplimiento, por razones imputables al beneficiario de las obligaciones derivadas de las ayudas, dará lugar a la pérdida total o parcial de las mismas, y en su caso, al reintegro de las mismas, de acuerdo con lo regulado en el art. 13.3 de la Orden 9609/99, de 30 de diciembre , reguladora de este Programa de Ayudas".

SEGUNDO.- La parte actora alega en esencia en apoyo de su pretensión las siguientes consideraciones:

Toda vez que la resolución recurrida es una sanción impuesta a la actora deviene nula de pleno derecho a tenor del art. 62.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre al infringir el derecho a la presunción de inocencia amparado por el art. 24.2 CE , al no mencionar en forma alguna las causas por las que se imputa a la actora el hecho de no haber generado un puesto de trabajo neto.

Infracción del art. 13.3 de la Orden 9.609/99 de 30 de diciembre Reguladora del Programa de Ayudas a Proyectos de inversión en la zona Feder, por cuanto este exige que el incumplimiento se deba a razones imputables al beneficiario, lo que no acontece en este caso, dado que la falta de creación de un puesto de trabajo se debió a los acontecimientos imprevisibles que sobrevinieron a la empresa entre los años 1999 y 2001 que supusieron el cese voluntario del 80,95% de la plantilla de la misma.

Vulneración del principio de proporcionalidad al imponerse la pérdida total de la subvención, siendo así que en todo caso se habría incumplido una sola de las condiciones impuestas en la concesión de la subvención.

La Administración demandada se opone a las alegaciones de la actora solicitando la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- En lo que atañe a la primera de las alegaciones formuladas por la actora procede concretar que esta solicito en fecha 13 de marzo de 2000, una subvención acogida al Programa de Ayudas a Proyectos de inversión en la zona Objetivo 2 del FEDER de Madrid, regulado por Orden 9609/99, de 30 de diciembre de la Consejería de Economía y Empleo.

Dicha subvención fue concedida por Orden de 3 de octubre de 2000, quedando sujeta a la realización de los siguientes compromisos:

INVERSIONES A JUSTIFICAR

Equip.industr./equip. 1+D:

117,100,000.,pts.

Terrenos: 0,-ptas.

Edificaciones: 70,260,000,pts

Intangibles/gastos traslado:

11,710,000, ptas.

Total INVERS.Subvcble:

199,070,000 ptas.

RECURSOS PROPIOS

Generar nuevos

Recursos propios por importe de: 0, pts.

AUTOFINANCIACION

Autofinanciar en un 30%, al menos, la inversión subvencionable

Generac. EMPLEO

1 puesto de trabajo neto sobre la media aritmética del año anterior al inicio de las inversiones (año 1999).

Con fecha 20 de septiembre de 2002, se acuerda la instrucción de un expediente de reintegro de la subvención que finalizó con las resoluciones ahora impugnadas.

Pues bien, dichas resoluciones que ponen fin a un procedimiento de reintegro de la subvención no tienen en absoluto naturaleza sancionadora como ha tenido ocasión de establecer esta Sala en reiteradas ocasiones en base a constante jurisprudencia del TS.

Así, entre otras, en Sentencia de 16 de julio de 2002 , de esta Sección se concreta lo siguiente: "En este sentido, debemos recordar que nos encontramos en el ámbito propio de la actividad administrativa de fomento o lo que un sector de la doctrina viene a categorizar como "actividad dispensadora de ayudas y recompensas", en virtud de las cuales, los beneficiarios deben suscribir un contrato por el cual asumen unos compromisos con la finalidad de alcanzar los objetivos señalados, y cuyo incumplimiento obliga al mismo a reintegrar las ayudas percibidas sin que dicho reintegro tenga la consideración de sanción sino el efecto propio del incumplimiento de los requisitos, condiciones y compromisos suscritos en el contrato de concesión de la subvención y que es una consecuencia natural y propia del incumplimiento de la subvención pública que ha de llevar a su resolución, que esta sujeta a su propio expediente y procedimiento que tiene como trámites garantías y esenciales, los mecanismos de iniciación, el principio de audiencia, y las formas de resolución del expediente, todo ello adecuándolo a la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Procedimiento de reintegro cuya resolución nunca puede ser configurada como una sanción derivada de una potestad sancionadora, sino de la potestad de revocación que la Administración tiene sobre las ayudas y subvenciones públicas, por ello el grupo normativo salvaguarda junto a esta posibilidad revocatoria, el ejercicio de la potestad sancionadora como claro independiente de aquella. Conclusión ésta última, que pone en evidencia la inaplicabilidad al presente de los principios propios del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración".

" Por tanto, en ningún caso la revocación de una subvención puede tener carácter sancionador y así se viene repitiendo en la doctrina jurisprudencial, de la que destacamos las siguientes sentencias:

a) Del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1.997 , al decir : "La naturaleza jurídica del acto de concesión de los beneficios de que se trata, cuyo efectivo disfrute queda supeditado al cumplimiento de cargas libremente ofrecidas y aceptadas por el propio beneficiario", .. "el incumplimiento por el subvencionado de cualquiera de las condiciones generales o especiales a las que se supeditó la concesión de los beneficios, en cuanto implican una carga modal, faculta a la Administración para resolver el acuerdo con la consecuencia del reintegro al Tesoro Público de cantidades percibidas (SS. entre otras, 12 febrero 1.991, 30 junio y 3 noviembre 1.992, 17 y 30 octubre y 10 y 13 diciembre 1.996, y 28 febrero 1.997 )".

b) Del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1.997 , que también expone: "no puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: Su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del Ente" ... "beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla".

c) Del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1.996 , al establecer "que no resultaban aplicables los artículos 135 y 136 L.P.A ., ni en general el procedimiento sancionador previsto en esta ley, cuando de lo que se trataba era de obtener la devolución de una subvención, con los correspondientes intereses, que se estimaba incorrectamente concedida por la Administración; devolución que, por su naturaleza, no puede equiparse a una sanción aparejada a una infracción sino la consecuencia de la falta de los requisitos o presupuestos establecidos para el otorgamiento de aquella medida de fomento, en los términos cuantitativos en que fue obtenido".

Ha de rechazarse por lo tanto, la alegación que formula la actora de infracción del principio de presunción de inocencia al amparo del art. 24.2 CE , y por ello de la nulidad de las resoluciones impugnadas a tenor del art. 62.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre , que resulta aplicable a los procedimientos sancionadores, naturaleza que no ostenta el que ahora se examina, como por otra parte resulta claramente de lo dispuesto en el art. 13.3 de la orden 9609/99 de 30 de diciembre , reguladora de la subvención solicitada por la actora, y se concreta en el Considerando de la resolución de 24 de enero de 2003, ahora impugnada. Sin que resulte de aplicación el art. 14 de la Ley 2/1995 de 8 de marzo, de Subvenciones de la CAM , sino el art. 11 de la misma relativo a los reintegros de las cantidades percibidas.

CUARTO.- Alega la actora en segundo lugar que la causa del incumplimiento de la obligación de generar un puesto de trabajo neto sobre la media aritmética del año 1999, no le es imputable, sino que debería considerarse como de fuerza mayor, al ser debida tanto a la imprevisible evolución de la plantilla de la empresa durante el año 2001 y de la coyuntura del mercado de trabajo.

Así concreta que el 28 de julio de 2000, trece de los 21 empleados comunicaron la extinción de un contrato de trabajo por el traslado del Centro de Trabajo a la localidad de Fuenlabrada; causando baja efectivamente entre Febrero y Abril de 2001, 11 trabajadores; por otra parte entre Octubre de 2000 y diciembre de 2002, cesaron voluntariamente 6 empleados y por ello en definitiva, cesaron un total de 17 empleados, que se vio en la necesidad de sustituir, es decir un 80,95% de la plantilla. Por otra parte la dificultad para contratar personal se acredita por la respuesta negativa de la Consejería de Trabajo a una oferta de trabajo para contratar a dos operarios, la oferta de trabajo para contratar a un trabajador extranjero y el expediente tramitado para la contratación de dos trabajadores extranjeros del contingente 2003 o la anulación del alta de un trabajador que no se presentó al trabajo el 1 de marzo de 2002.

Pues bien, de lo expuesto y analizados los elementos probatorios existentes en el expediente administrativo y aportados a los presentes autos, ha de concluirse en que efectivamente la plantilla de la actora sufrió la baja de 17 trabajadores en el periodo octubre 2000 a diciembre de 2002, con mayor incidencia en el periodo Febrero a Abril de 2001, por el traslado de sus instalaciones, pero no es menos cierto que fueron contratados nuevos trabajadores de tal forma que en el mes de junio de 2002, disponía de 19 trabajadores (folio 594) sobre la media de 21 trabajadores en el año 1999. Sin acreditarse imposibilidad alguna para la contratación de los mismos y de cumplir la condición impuesta de creación de 1 puesto de trabajo sobre tal media del año 1999. En todo caso es en Enero de 2003, cuando solicita a la Consejería de Trabajo 1 puesto de trabajo con resultado negativo (folio 664), en el año 1993 cuando formula oferta de trabajo para un trabajador extranjero (folio 665), y en Octubre de 2003, cuando solicita la contratación de dos trabajadores polacos del contingente del año 2003 (documentos 1 a 9 del escrito de proposición de prueba), es decir actuaciones todas ellas posteriores en varios meses al periodo de cumplimiento en el mes de junio de 2002.

Así pues, ha de concluirse en que el movimiento de la plantilla en el periodo de cumplimiento de su obligación debió efectivamente crear dificultades a la actora, pero no imposibilidad para crear el puesto de trabajo a que venía obligada con independencia de que ya en el año 2003, es decir en fecha muy posterior al mes de junio de 2002, pueda apreciarse una mayor dificultad para la contratación, solicitando la actora la contratación de trabajadores extranjeros, sin perjuicio de la posibilidad de solicitar prórroga para el cumplimiento de su obligación como pone de manifiesto la Administración demandada, lo que efectivamente no tuvo lugar.

QUINTO.- Y en fin, debemos descartar también que la Administración haya actuado de forma desproporcionada al ordenar, al amparo del art. 13 de la Orden 9609/99 , la devolución íntegra de la subvención percibida. En efecto, la subvención concedida a la actora tiene por finalidad apoyar aquellos proyectos de inversión que realicen las PYMES que "contribuyan a la promoción de la actividad productiva y corrijan los desequilibrios económicos y sociales de la región" (art. 1 ) y que uno de los valores fundamentales perseguidos por dichas ayudas es la creación de empleo se expone expresamente en la norma reguladora de la subvención en su art. 8 c), en el que el criterio relativo a la creación de empleo aparece el primero a tener en cuenta para la concesión de las ayudas que en dicha norma se regulan, estableciendo que para la obtención de las ayudas es condición inexcusable la creación de empleo en el periodo de ejecución del proyecto.

Hemos de concluir, por tanto, que el incumplimiento del requisito relativo a la creación de empleo, creación de un puesto de trabajo neto, supone el incumplimiento de un requisito esencial a cuyo cumplimiento la actora se comprometió de forma expresa al percibir la subvención y al que debe, por tanto, anudarse la devolución íntegra de la subvención percibida.

La interpretación que la actora realiza en su demanda, en cuya virtud si sólo se ha incumplido el requisito relativo a la creación de empleo, habiéndose cumplido los demás requisitos relativos a la inversión, la orden de devolución sólo debería ser parcial, supone una interpretación que incurriría en fraude de ley por ser contraria al espíritu de la norma reguladora de la subvención ya que podría preverse de forma anticipada por el solicitante de la subvención (dinero público) el incumplimiento de alguno de los compromisos a los que se obligó en la seguridad de que siempre percibiría parte de la subvención solicitada, incumpliéndose así la finalidad pretendida por la norma que, como antes expusimos, no es sólo la de favorecer la inversión, sino también la creación de empleo en determinadas zonas que en la Orden se especifican, que tiene por finalidad corregir los desequilibrios existentes en la concreta zona que se indica mediante apoyos a proyectos de inversión de las PYMES en los que se produzca creación de empleo ya que, como hemos visto, la creación de empleo es el primer criterio a tener en cuenta para el otorgamiento de la ayuda y por ello el total incumplimiento del requisito relativo a la creación de empleo, sólo puede dar lugar a la devolución íntegra de la subvención percibida.

SEXTO.- De conformidad con el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 , no se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia.

Fallo

Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Sánchez Quero en nombre y representación de Talleres Almería S.A contra la resolución de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la CAM de fecha 24 de enero de 2003, confirmada en reposición por resolución de fecha 25 de abril de 2003, debemos declarar y declaramos la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico. Sin Costas.

Así, por esta nuestra sentencia, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ilmo. Sr. D. Juan Miguel Massigoge Benegiu, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma doy fe.