Sentencia Administrativo Nº 2118/2008, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1432/2007 de 30 de Septiembre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 02118/2008

Sección Segunda

65586

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2007 0102303

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001432 /2007

Sobre URBANISMO

De "AVECO"

Representante: MANUEL MARTÍ FERRER

Contra CONSEJERIA DE FOMENTO

Representante: LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA Nº 2118

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

Dª Ana María Martínez Olalla

D. Javier Oraá González

D. Ramón Sastre Legido

En Valladolid, a treinta de septiembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La Orden FOM/1083/2007, de 12 de junio, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León por la que se aprobó la Instrucción Técnica Urbanística 1/2007 para la aplicación en la Comunidad Autónoma de Castilla y León de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, Orden publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León de 18 de junio siguiente.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: Asociación Vallisoletana de Empresarios de la Construcción, Promoción Inmobiliaria y Afines (AVECO), representada por la Procuradora Sra. Espino Rodríguez y defendida por el Letrado Sr. Martí Ferrer.

Como demandada: Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León), representada y defendida por la Letrada de sus servicios jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Javier Oraá González.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, y una vez recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se declare no ajustada a derecho y se anule la Orden FOM/1083/2007 , de 12 de junio, para la aplicación en la Comunidad Autónoma de Castilla y León de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (estatal), así como la Instrucción que contiene, por ser contraria a derecho, imponiendo las costas a la parte demandada.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación de la Administración demandada, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso y, subsidiariamente, se desestime con la imposición de las costas a la parte recurrente.

TERCERO.- No habiendo solicitado ninguna de las partes el recibimiento del pleito a prueba, se dio traslado a las mismas para la presentación de escrito de conclusiones.

CUARTO.- Presentado el escrito correspondiente por ambas partes y declarado concluso el pleito, se señaló para su votación y fallo el pasado día veinticinco de septiembre.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Interpuesto por la Asociación Vallisoletana de Empresarios de la Construcción, Promoción Inmobiliaria y Afines (AVECO) recurso contencioso administrativo contra la Orden FOM/1083/2007, de 12 de junio, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León por la que se aprobó la Instrucción Técnica Urbanística 1/2007 para la aplicación en la Comunidad Autónoma de Castilla y León de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, Orden publicada en el Boletín Oficial de Castilla y León de 18 de junio siguiente, pretende la Asociación recurrente que se declare no ajustada a derecho y se anule la Orden impugnada, así como también la Instrucción que contiene, pretensión que en los fundamentos de fondo de su demanda basa, primero, en el incumplimiento del principio de jerarquía normativa y de respeto a la competencia, y segundo, en la incompetencia de las Administraciones Públicas para interpretar las leyes.

SEGUNDO.- Expuestas la pretensión ejercitada y las razones en que se basa, se juzga oportuno comenzar señalando que esta Sala ha fallado ya el recurso número 1327/07 que tenía por objeto la misma Orden aquí recurrida y que lo ha hecho en su sentencia número 2006 del pasado 16 de septiembre , sentencia que ha anulado dicha Orden. Así las cosas y en la medida en que en ese proceso se suscitaron cuestiones muy semejantes a las que en este pleito se discuten, se estima conveniente insistir aquí en lo que ya ha declarado y resuelto esta Sala. En concreto y por lo que se refiere a la causa de inadmisibilidad invocada, se señala en el primer fundamento de derecho de la sentencia mencionada de 16 de septiembre de 2008 que "sostiene al respecto la Letrada de la Administración que el presente recurso es inadmisible, en virtud de lo dispuesto en el art. 69 c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio , en relación con lo establecido en el art. 25 de la misma, al haberse interpuesto contra una actuación no susceptible de impugnación, pues las "instrucciones", contempladas en el art. 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no tienen carácter normativo.

Esta pretensión de inadmisibilidad del recurso ha de ser desestimada teniendo en cuenta:

a) Que el derecho a la tutela judicial efectiva, que proclama el art. 24.1 de la Constitución, implica obtener una resolución fundada en derecho que si bien no impide que pueda ser de inadmisión, cuando concurra alguna causa legal para ello -STC 99/1985 -, su contenido normal es el de obtener una resolución de fondo, como se señala en la sentencia también del Tribunal Constitucional, entre otras, 68/1983 , lo que comporta que las causas de inadmisibilidad del proceso han de ser objeto de una interpretación restrictiva, tendente a hacer posible el enjuiciamiento del fondo del asunto (Ss. del T.S. de 29 de enero de 1990, 6 de febrero y 14 de junio de 1991 , entre otras).

b) Que la Instrucción Técnica Urbanística que se contiene en la Orden impugnada de la Consejería de Fomento no es una de las "instrucciones" a las que se refiere el citado art. 21 de la Ley 30/1992 se pone de manifiesto en que este precepto no se cita en esa Orden como habilitante para su dictado -sólo se hace referencia al art. 78 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero (en adelante RUCyL), así como a su Disposición Final Tercera , sobre los que luego se volverá-, y en que dicha Instrucción no va destinada únicamente a "sus órganos jerárquicamente dependientes", que son a los que se refiere ese art. 21 , respecto de los cuales los órganos administrativos pueden ciertamente dirigir sus actividades mediante instrucciones y órdenes de servicio, pues no se indica así, teniendo, por el contrario, una proyección "ad extra" con carácter general -nada se dice en contrario-, publicándose en el Boletín Oficial de Castilla y León y siendo eficaz desde "el día siguiente a esa publicación", como se indica en su Disposición Final. Incluso en el propio escrito de contestación a la demanda se admite que la publicación de esa Instrucción tiene por objeto dar a conocerla a los funcionarios encargados de la aplicación de la normativa urbanística en "la totalidad del territorio autonómico". Y en este sentido no está de más recordar que la aplicación de la normativa urbanística no se efectúa en el ámbito de la Administración únicamente por la Autonómica -en este caso de Castilla y León-, sino también por los órganos municipales correspondientes -competentes, entre otros aspectos, para la aprobación definitiva del planeamiento de desarrollo en los supuestos previstos legalmente, así como para la aprobación definitiva de proyectos de actuación, normalización de fincas, otorgamiento de licencias...- que no son jerárquicamente dependientes de dicha Consejería, y son también destinatarios de la Instrucción de que se trata, en la que se establece el sentido "en que han de ser interpretados determinados preceptos de la normativa urbanística autonómica tras la entrada en vigor de la Ley estatal 8/2007 y hasta que se produzca la necesaria adaptación de aquélla", como se señala en el escrito de contestación a la demanda.

c) Además, en este caso se ha alegado por la parte recurrente que la Consejería de Fomento no tiene competencia para el dictado de la Instrucción Técnica Urbanística de que se trata, al exceder de las finalidades previstas para esas instrucciones en el mencionado art. 78 del RUCyL, que se cita como habilitante para su dictado, como se ha dicho, lo que va unido a una cuestión de fondo.

Por todo ello, ha de rechazarse la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada".

TERCERO.- Centrados en los motivos del recurso, afirma la Asociación demandante que no puede una simple Orden cambiar lo que establecen la Ley y el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, de suerte que si lo hace vulnera una y otro, que no es admisible que las instrucciones se dirijan al conjunto de los ciudadanos del territorio en el que la Administración tiene competencias, como ocurre con la que nos ocupa, y que la adaptación de las leyes autonómicas existentes a los mandatos de carácter básico de la Ley estatal debe hacerse mediante la modificación de la legislación autonómica, con todas las garantías, por el poder legislativo de la Comunidad Autónoma y no mediante una mera Orden del poder ejecutivo. Puesta en cuestión por tanto la competencia de la Consejería de Fomento para dictar la Orden objeto del presente recurso, debe reproducirse aquí lo que se dice en los fundamentos jurídicos segundo y tercero de la sentencia de esta Sala número 2006 ya citada, en los que se justifica la estimación de una alegación igual resaltando que "en efecto, en la propia Orden impugnada se indica la necesidad de abordar un proceso de adaptación de la normativa urbanística de Castilla y León al nuevo marco básico estatal, derivado de la aprobación de la citada Ley 8/2007, de 27 de mayo, de Suelo , señalándose también que, sin perjuicio de esa adaptación, bastantes preceptos son directamente aplicables y otros "obligan a interpretar en cierto nuevo sentido algunos artículos de la Ley y el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León".

Se señala así expresamente en dicha Orden que la Instrucción de que se trata tiene por "objeto" "armonizar" la interpretación de la citada Ley de Urbanismo 5/1999 y del RUCyL con lo dispuesto en la Ley estatal 8/2007 , indicándose a continuación, en los distintos apartados que menciona, referidos al "Régimen del Suelo", "Planeamiento Urbanístico", "Gestión Urbanística", "Intervención en el mercado de suelo"... cómo han de interpretarse -"se interpretarán", se dice- los preceptos que menciona no sólo del RUCyL, sino también de la Ley de Urbanismo de Castilla y León 5/1999, en función de la interpretación que hace de la propia Ley estatal 8/2007 .

Ciertamente la citada Ley estatal 8/2007 de Suelo, que entró en vigor, a tenor de su Disposición final cuarta, el 1 de julio de 2007 -ahora derogada y sustituida por el actual Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -, supone una complejidad normativa en esta materia. Pero, aún cuando se considere loable el intento de clarificar la normativa aplicable en una materia de tanta importancia como el urbanismo, máxime en tanto se produzca la correspondiente adaptación a esa Ley estatal 8/2007 por la legislación autonómica en el plazo previsto en las Disposiciones transitorias de dicha Ley (aquí hay que añadir que esa adaptación se ha producido ya por la Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, publicada en el BOCyL de 18 de septiembre ), es claro que esto no puede llevarse a cabo si se carece de competencia para ello. Y esto es lo que sucede en este caso, pues el "objeto" de la mencionada Instrucción Técnica Urbanística, al que antes se ha hecho referencia, excede de los límites previstos en el art. 78 del RUCyL, que se cita como habilitante para su dictado, toda vez que las Instrucciones Técnicas Urbanísticas contempladas en el núm. 2 de ese precepto pueden aprobarse por el Consejero de Fomento para desarrollar con carácter orientativo "lo establecido en ese Reglamento" con las siguientes finalidades:

a) Criterios sobre planificación, diseño, ejecución, recepción, conservación y mantenimiento de las obras de urbanización.

b) Modelos de ordenación para las zonas de ordenación urbanística en las que se divida cada término municipal, que regulen los parámetros de uso y tipología de las construcciones e instalaciones, a fin de homogeneizar la terminología y los conceptos urbanísticos, reducir el grado de discrecionalidad en su interpretación, simplificar la elaboración de los instrumentos de planeamiento urbanístico y facilitar un mejor conocimiento público de los mismos.

A esas finalidades, y también desarrollando lo establecido en ese Reglamento, han de añadirse las referentes a "requisitos de calidad, claridad y homogeneidad que deban cumplir los instrumentos de planeamiento urbanístico" y "criterios para la concreción de las determinaciones de los instrumentos de planeamiento urbanístico", como contenido posible de las Instrucciones Técnicas Urbanísticas, previstas en el RUCyL, por la remisión que se hace en su art. 78.2 a las "finalidades citadas en el apartado anterior".

En este caso, la Instrucción Técnica Urbanística aprobada por la Orden impugnada no se limita a desarrollar las previsiones del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León y tampoco se dicta, dado su contenido, para atender las finalidades mencionadas en el citado art. 78 , por lo que ha de ser anulada. A esto ha de añadirse que tampoco se indica en esa Orden que tenga carácter orientativo.

No impide la conclusión anulatoria de la Orden impugnada expuesta en el fundamento anterior la cita que también se contiene en ella para su dictado de la Disposición Final Tercera del Decreto 22/2004 , al que antes se ha hecho referencia, por el que se aprueba el RUCyL, pues esa Disposición autoriza al Consejero de Fomento para dictar "cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y aplicación de este Decreto", y la Instrucción Técnica Urbanística que se aprueba por la Orden impugnada no se limita al desarrollo y aplicación de ese Decreto, como se ha dicho".

CUARTO.- En conclusión y de conformidad con lo que ha sido expuesto, debe estimarse el presente recurso y anularse la Orden impugnada, lo que hace innecesario el examen de los demás motivos alegados por la parte demandante, sin que se aprecie, por otra parte, ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 139.1 LJCA para hacer una especial condena en costas.

QUINTO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 107.2 LJCA y a los efectos previstos en el artículo 72.2 LJCA , publíquese el fallo de esta sentencia en el plazo de diez días a contar desde su firmeza en el Boletín Oficial de Castilla y León.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada y estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Espino Rodríguez, en nombre y representación de la Asociación Vallisoletana de Empresarios de la Construcción, Promoción Inmobiliaria y Afines (AVECO), y registrado con el número 1432/07, debemos anular y anulamos, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, la Orden impugnada de 12 de junio de 2007 (Orden FOM/1083/2007) de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León por la que se aprobó la Instrucción Técnica Urbanística 1/2007, para la aplicación en la Comunidad Autónoma de Castilla y León de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo , sin hacer una especial imposición de las costas causadas.

Una vez firme esta sentencia publíquese en el plazo de diez días el fallo de la misma en el Boletín Oficial de Castilla y León en los términos y a los efectos señalados en su quinto fundamento de derecho.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.