Sentencia Administrativo Nº 212/2015, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 87/2011 de 27 de Marzo de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Recurso número 87/2011

Plan Especial de protección del medio natural y del paisaje de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà'

Demandante: Tremahoyo, S.L.

Demandado: Departamento de Medio Ambiente y Vivienda

S E N T E N C I A núm. 212

Iltmos/a Sres/a Magistrados/a :

D. Manuel Táboas Bentanachs

Dña. Isabel Hernández Pascual

D. Héctor García Morago

Barcelona, veintisiete de marzo de dos mil quince.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el presente recurso contencioso administrativo, seguido contra el Plan Especial de protección del medio natural y del paisaje de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà', aprobado por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, GOV/254/2010, de 23 de noviembre, entre partes: como parte demandante Tremahoyo, S.L., representada por el procurador D. Alberto Ramentol Noria; como parte demandada, el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Cataluña.

En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dña. Isabel Hernández Pascual.

Antecedentes

1.- El presente recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto contra el Plan Especial de protección del medio natural y del paisaje de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà', aprobado por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, GOV/254/2010, de 23 de noviembre.

2.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, y admitido a trámite y recibido el expediente administrativo le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando que se dictara Sentencia estimatoria de la demanda articulada.

3.- Conferido traslado a la parte demandada, ésta contestó la demanda, mediante escrito en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, solicitó la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

4.- Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos. Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 22 de enero de 2015.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto las siguientes pretensiones de la actora:

Que se anule el Plan Especial de protección del medio natural y del paisaje de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà', aprobado por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, GOV/254/2010, de 23 de noviembre.

Que se ordene a la Administración que ajuste el ámbito de ese Plan Especial al delimitado en la Ley 21/1983, de 28 de octubre, de declaración de parajes naturales de interés nacional y de reservas integrales zoológicas y botánicas de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà', y en el PEIN, Plan de Espacios de Interés Natural, aprobado por Decreto 328/1992, de 14 de diciembre.

Que suprima la zonificación 6 que afecta a terrenos situados fuera de dicha delimitación, y, por tanto, que se excluya de ese ámbito territorial a la finca de la actora.

Y, asimismo, que se anule la Disposición Transitoria Cuarta del Plan Especial, por ilegal, con expresa condena en costas.

SEGUNDO.- La actora impugna el acuerdo reseñado, de aprobación definitiva del Plan Especial de protección del medio natural y del paisaje de los 'Aiguamolls del Alt Empordà' (Plan Especial), por los siguientes motivos:

1.- Vulneración, con infracción del principio de jerarquía normativa, de la delimitación del ámbito del PEIN de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà', establecida en el Decreto 328/1992, de 14 de diciembre, que aprobó el Plan de Espacios de Interés Natural (PEIN), y en Ley 21/1983, de 28 de octubre, de declaración de parajes naturales de interés nacional y de reservas integrales zoológicas y botánicas de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà', por incluir en su ámbito terrenos exteriores al del PEIN de los 'Aiguamolls'.

2.- Vulneración por el Plan Especial, por lo que hace al ámbito exterior al del PEIN de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà', de la normativa que reserva a otros instrumentos de planeamiento urbanístico, competencia de otras Administraciones y Autoridades, la regulación de usos del suelo y otras determinaciones.

TERCERO.-De conformidad con el artículo 2.1 del Plan Especial, su ámbito 'incluye la totalidad del espacio del PEIN Aiguamolls de l'Alt Empordà, que concide con la Zona de especial protección para las aves (ZEPA) y Lugar de Importancia Comunitaria (código S 0000019), incorporando el parque natural y las reservas naturales de los Aiguamolls de l'Empordà'.

A continuación, dicho precepto refiere que 'también se incluyen terrenos del entorno del espacio dada su función relevante para la conexión ecológica y paisajística entre las diferentes unidades del Parque, y entre éste y el Parque Natural de Cap de Creus y el espacio del Montgrí'.

El artículo 40.1 del Plan Especial, cuya nulidad pretende la actora, bajo el título de 'zona periférica de protección y conexión (clave 6)', define la zona, comenzando por precisar que 'comprende el ámbito del Plan Especial no incluido en el espacio del PEIN Aiguamolls de l'Alt Empordà'.

Por tanto, ni el Plan Especial, ni en concreto su artículo 40, tienen por objeto modificar la delimitación del PEIN 'Aiguamolls de l'Alt Empordà' para incluir la zona periférica, clave 6, sino que, clara y manifiestamente, deja fuera esa zona, por lo que no puede atenderse la pretensión de nulidad del Plan Especial y de los artículos 40 y 41 del mismo, por una modificación de la delimitación del PEIN no ajustada a derecho.

CUARTO.-Sentado lo anterior, la parte actora alega que, en tal caso, la regulación de usos y otras determinaciones relativas a esa zona periférica de protección y conexión, clave 6, del Plan Especial, debería ser objeto de un plan especial urbanístico, sujeto a otro procedimiento y competencia de otras Administraciones y Autoridades.

Este Tribunal no comparte el planteamiento que se hace en la demanda de absoluta y exclusiva disociación entre el plan especial ambiental de delimitación del PEIN del artículo 8 del Decreto 328/1992, de 14 de diciembre , de aprobación del Plan de Espacios de Interés Natural, por un lado, y, necesariamente, como única alternativa al anterior, el plan especial urbanístico de protección del medio natural y el paisaje, del artículo 67.1 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, por otro lado, sin admitir ninguna otra figura de planeamiento de protección del espacio natural análoga a la primera.

La Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales Protegidos de Cataluña, dispone en su artículo 1º que 'las finalidades de la presente Ley son proteger, conservar, gestionar y, en su caso, restaurar y mejorar la diversidad genética, la riqueza y productividad de los espacios naturales de Cataluña, los cuales deberán ser compatibles con el desarrollo y utilización de los recursos naturales y ambientales, en el marco de la protección del medio y de la ordenación racional y equilibrada del territorio'.

En ese marco, el artículo 3.1 de la Ley 12/1985 , establece que 'corresponderá a las diferentes administraciones públicas la protección de los espacios naturales, de su gea y de las especies vegetales y animales que vivan en ella, el mantenimiento de la viabilidad de los equilibrios y, en general la defensa de sus ecosistemas y recursos naturales de tora las causas de degradación que puedan amenazarlos'.

Para vehicular esa función de protección de los espacios naturales, el artículo 5º.1 de la Ley 12/1985 dispone que 'la Administración de la Generalitat (...) podrá formular y tramitar planes especiales para la protección del medio natural y del paisaje de acuerdo con lo que establece la legislación urbanística.'

Como es de ver, no se trata de un instrumento de planeamiento puramente urbanístico, pues tiene como objetivo la protección del medio natural y del paisaje, y la competencia para su tramitación y aprobación tampoco es la de la legislación urbanística, pues el mismo artículo 5º.1 atribuye en este caso la competencia para su formulación y tramitación a la Generalitat de Cataluña, debiéndose entender, en el contexto en el que se produce, que se le atribuye tal competencia para que ejerza las funciones que se le encomiendan en el artículo 3 con las finalidades expresadas en el artículo 1 de la citada Ley 12/1985 .

Por tanto, no nos encontramos ante un plan especial urbanístico del artículo 67.1 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , sino ante un plan especial de protección del medio natural y del paisaje del artículo 5.1 de la Ley 12/1985, de Espacios Naturales Protegidos , que atribuye su formulación y tramitación a la Generalitat de Cataluña, razón por la cual no puede prosperar la pretensión de nulidad por falta de competencia de ésta última para su aprobación.

El artículo 40.1 del Plan Especial explica, al definir la zona periférica de protección y conexión, clave 6, que 'el establecimiento de este ámbito de protección periférico es necesario para asegurar la continuidad territorial entre los diferentes sectores del especio protegido. Incluye un conjunto de áreas caracterizadas por su función en relación con la continuidad biológica y paisajística entre los diferentes polígonos que forman el espacio y entre este y el Parque Natural de Cap de Creus, el conjunto Medas-Montgrí-Baix Ter y la red hidrológica principal'.

El apartado 2º del mismo artículo 40 fija los objetivos de esa zona de protección, declarando que 'son evitar que el entorno del Parque Natural de los Aiguamolls de l'Empordà se produzcan procesos de aislamiento y fragmentación derivados de la transformación de los espacios naturales o seminaturales que comporten la amenaza para el paisaje o a los sistemas naturales protegidos del Parque, como el crecimiento urbanístico o la implantación de determinadas infraestructuras o instalaciones'.

Resulta de estos preceptos que la finalidad del Plan Especial por lo que hace a la zona de protección periférica es la de proteger el espacio natural frente a las amenazas que concreta, lo que no ha sido cuestionado en ningún momento por la parte actora, razón por la cual y a falta de prueba que desvirtúe el estado de riesgo que justifica según el Plan Especial la necesidad de esa zona de protección del espacio, no puede ponerse en duda la realidad de esa situación que habilita a la Generalitat para la formulación y tramitación del Plan Especial.

Es preciso recordar en este momento, que el Plan Especial impugnado fue aprobado por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, mediante un procedimiento de garantías equiparables a las previstas para la modificación de la delimitación del PEIN, de conformidad con el artículo 7.2 del Decreto 328/1992, de 14 de diciembre , que aprueba el Plan de Espacios de Interés Natural, por lo que debe excluirse la sospecha de actuación fraudulenta para modificar la delimitación del PEIN de los Aiguamolls de l'Empordà con infracción de normas de competencia y procedimiento. De conformidad con el artículo 8.5 d) del citado Decreto 328/1992 , la competencia para la aprobación inicial y provisional del Plan Especial de delimitación del PEIN corresponde al consejero de Medio Ambiente y la aprobación definitiva al Gobierno de la Generalitat, y, en este caso, el Plan Especial impugnado fue aprobado inicialmente por resolución del consejero de Medio Ambiente y Vivienda de 9 de marzo de 2010, y definitivamente por acuerdo impugnado del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, de 23 de noviembre de 2010 (DOGC núm 5579, de 21 de diciembre de 2010).

En esencia la parte actora reconoce que el Gobierno de la Generalitat de Cataluña podía modificar la delimitación del PEIN de los Aiguamolls de l'Empordà para incluir una franja de protección con régimen PEIN, pero le niega la potestad de delimitar una zona periférica de protección con los usos y determinaciones recogidos en los artículos 40 y 41 del Plan Especial.

El Gobierno de la Generalitat actuó en ejercicio de la competencia que le reconoce el artículo 5.1 de la Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales , para la protección del medio natural y del paisaje, protección que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1º de la misma Ley , debe ser compatible con el desarrollo y utilización de los recursos naturales y ambientales, en el marco de la protección del medio y de la ordenación racional y equilibrada del territorio.

En ejercicio de esa facultad de ponderación de la necesidad de protección del espacio natural y de otros intereses debe reconocerse al Gobierno de la Generalitat - que puede modificar la delimitación del espacio, incluso mediante modificaciones que comporten alteraciones sustanciales, y sujetar ese nuevo espacio al régimen previsto para el PEIN - , la potestad de delimitar una zona de protección periférica del espacio natural, con la finalidad de proteger dicho espacio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la ley 12/1985 , con un régimen de protección distinto al del PEIN, en atención a las circunstancias concurrentes, que permita el desarrollo y utilización de los recursos naturales y ambientales hasta donde ello sea posible de conformidad con el citado artículo 1º sin necesidad de imponer un nivel de protección PEIN, por no apreciarlo como necesario a tales fines.

Por todo lo expuesto, el primer motivo de recurso no puede prosperar.

QUINTO.-En la demanda también se pretende la nulidad de la Disposición Transitoria Cuarta del Plan Especial por lo que hace a los párrafos primero y tercero de dicha Disposición, del tenor literal siguiente:

'Els terrenys compresos en l'àmbit d'aquest Pla especial en els quals existeixin, a la seva entrada en vigor, parcel·lacions, edificacions, instal·lacions o processos urbanitzadors il·legals, contraris al planejament anterior o que no hagin estat objecte de legalització, i que no siguin legalitzables d'acord amb l'ordenació establerta per aquest Pla especial, podran ser objecte d'expropiació, declarant-se a tal efecte la seva utilitat pública i interés social, entenent-se produïda la declaració de necessitat d'ocupació'.

(...)

'Es pot acceptar la cessió gratuïta d'aquest terrenys i reconèixer al qui cedeix un dret de superfície, integrat per l'edificació existent, per un termini que no excedeixi els vint-i-cinc anys. La cessió i el reconeixement del dret de superfície s'han de formalitzar en escriptura pública que s'ha d'inscriure al Registre de la Propietat'.

Defiende la parte actora que los apartados transcritos de la referida disposición transitoria cuarta vulneran el artículo 33.3 de la Constitución , con arreglo al cual, 'nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes'.

El Plan Especial impugnado se formuló y tramitó, como se ha explicado, al amparo del apartado 1º del artículo 5 de la Ley 12/1985, de 13 de julio, de Espacios Naturales de Cataluña , que prevé en el apartado 3º del mismo artículo 5, relativo a los planes especiales, que 'la aprobación del plan especial implica la declaración de utilidad pública de las obras y actuaciones previstas y la necesidad de ocupación de los bienes inmuebles y los derechos afectados', por lo que la expropiación de terrenos, contemplada en dicha disposición transitoria, cuenta con la previa declaración de utilidad pública por disposición legal.

La expropiación forzosa en este caso se regula por la Ley de 16 de diciembre de 1954, cuyo artículo 51 condiciona la ocupación de la finca expropiada - salvo, declarada la urgencia de ocupación - al pago efectivo o consignación del justo precio, a determinar por el procedimiento previsto en la misma Ley , al que prevé, en su artículo 24, que se le pueda poner término por el libre y muto acuerdo de adquisición de los bienes.

La disposición transitoria cuarta, en su impugnado párrafo 3º, prevé que 'se puede aceptar la cesión gratuita de aquéllos terrenos y reconocer al que cede un derecho de superficie integrado por la edificación existente por un plazo que no exceda los veinticinco años'. Como es de ver, la privación de los bienes por expropiación mediante el pago efectivo o consignación del justo precio es sustituida en esta disposición por un negocio complejo de donación libre y gratuita de terrenos por los interesados a la Administración, y de constitución por ésta a favor de aquéllos de un derecho real de superficie, lo que es evidente y no necesita de mayores argumentos carece de encaje alguno en la Ley de Expropiación Forzosa, todo ello a salvo de lo que puedan pactar libremente y por muto acuerdo la Administración y los interesados al amparo del artículo 24 de la citada Ley , que resulta vulnerado por el párrafo 3º de la disposición transitoria cuarta al darle un contenido obligacional concreto a lo que el artículo 24 deja al convenio libre de las partes para la adquisición de los bienes por mutuo acuerdo, sin ninguna premisa previa, siendo, por ello, causa de nulidad de pleno del párrafo impugnado.

SEXTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) ha decidido:

1º) ESTIMAREN PARTEel presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Tremahoyo, S.L., contra el Plan Especial de protección del medio natural y del paisaje de los 'Aiguamolls de l'Alt Empordà', aprobado por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, GOV/254/2010, de 23 de noviembre.

2º) DECLARAR LA NULIDADúnica y exclusivamente del párrafo 3º de la Disposición Transitoria Cuarta del Acuerdo impugnado, relativo a la cesión gratuita de terrenos y reconocimiento al que cede de un derecho de superficie.

3º)Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Una vez que esta sentencia sea firme, solicítese del Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña la publicación en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña del fallo de la sentencia, y la remisión de un ejemplar de su publicación para incorporarlo a estas actuaciones.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciendo saber que la misma no es firme, pudiendo interponerse frente a ella bien recurso de casación ordinario, siempre que pretenda fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido y hubiesen sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por esta Sala, recurso que deberá prepararse ante esta misma Sala y Sección dentro de los diez días siguientes al de su notificación, mediante escrito en los términos establecidos en los artículos 88 y 89 de la ley jurisdiccional , bien recurso de casación para la unificación de doctrina (autonómico), que deberá interponerse directamente ante esta misma Sala y Sección en el plazo de los treinta días siguientes al de su notificación, en los términos prevenidos en los artículos 99 y 97.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.