Sentencia Administrativo Nº 2133/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2042/2010 de 27 de Julio de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SEDE GRANADA

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO Nº 2.042/2010

SENTENCIA NUM. 2.133 DE 2016

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados

Don Miguel Pardo Castillo

Doña Cristina Pérez Piaya Moreno

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En la ciudad de Granada, a veintisiete de julio de dos mil dieciséis.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recursonúmero 2.042/2010, seguido a instancia deDON Cornelio , que comparece representado por la Procuradora Dña. Mª Paz Fernández-Megía Campos y asistido por el Letrado don Rafael Ceres Morell, siendo parte demandada laConsejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, en cuya representación y defensa interviene el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía.

La cuantía del recurso es 196.549,1 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso se interpuso el día 27 de julio de 2010 contra la denegación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial efectuada por la demandante ante la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía en fecha de 27 de noviembre de 2009.

Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por solicitar el dictado de sentencia que, estimando el recurso, anule la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad patrimonial y declare el derecho de la actora a ser indemnizada por la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía en la cantidad de 196.549,10 euros, más los intereses correspondientes, con expresa imposición de costas al demandado.

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó que se dictase sentencia que desestime íntegramente el recurso.

CUARTO.-Acordado el recibimiento a prueba, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en estos consta.

QUINTO.-Declarado concluso el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas, cumplimentándose el mismo mediante escrito en que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Doña Cristina Pérez Piaya Moreno

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso la denegación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial efectuada por la demandante ante la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía en fecha de 27 de noviembre de 2009.

SEGUNDO.-La parte actora fundamenta su pretensión indemnizatoria, en síntesis, en que ha sufrido un perjuicio en sus bienes y derechos a consecuencia de la paralización de las obras que habían comenzado a realizarse en el Sector SR-1 SAU-3 de El Castillejo, en relación con el cual se habían aprobado los correspondientes instrumentos urbanísticos de desarrollo. Imputa la irrogación de tal perjuicio a la ineficacia sobrevenida de las Normas Subsidiarias de Nívar, por la aprobación del Decreto 500/2008 por el que se ordena la inscripción en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz del yacimiento arqueológico denominado 'El Castillejo de Nívar y Güevejar (Granada)' como Bien de Interés Cultural, con la tipología de zona arqueológica. Considera que constituye una evidencia del funcionamiento anormal de la Administración el hecho de que las NNSS revisadas no hubieran contemplado otra declaración anterior, de 25 de junio de 1985, del Ministerio de Cultura, según la cual El Castillejo tenía la categoría de Monumento o de que la Evaluación de Impacto Ambiental y la Declaración de Impacto Ambiental omitan la presencia de un bien declarado monumento. Invoca en amparo de sus pretensiones la vulneración del principio de confianza legítima, pues incluso se le concedieron las licencias y autorizaciones regladas urbanísticas, con amparo en las determinaciones que las NNSS contenían, que hicieron que realizara una serie de inversiones y que pasara a integrar la Junta de Compensación. Sostiene a continuación que concurren todos los presupuestos necesarios para que exista responsabilidad patrimonial de la Administración. Incluye un cuadro de valoración del daño que cifra en 196.549,10 euros.

Por su parte, la defensa de la administración demandada se opuso a lo sostenido de contrario alegando que dado que el supuesto de hecho del que se deriva la pretensión de indemnización es la pérdida de aprovechamientos urbanísticos, la respuesta jurídica debe darse a través de la Ley del Suelo, y que como quiera que la Consejería demandada no ha adoptado acuerdo alguno que se encuentre entre los supuestos indemnizatorios contemplados en esa Ley, ha de desestimarse la demanda. Añade que no se dan los presupuestos necesarios para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, y en concreto que no existe relación de causalidad entre la actividad de la Consejería de Medio Ambiente y el daño que se denuncia producido, así como que si se identifica el evento dañoso con la aprobación de la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de revisión de las NNSS, habría transcurrido más de un año para formular la reclamación sin que se hiciera.

TERCERO.-Centrada así la cuestión litigiosa, ha de señalarse que la responsabilidad patrimonial de la administración pública se encuentra regulada por el artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1.992, de 26 de noviembre), preceptos legales que explicitan el principio general de resarcimiento por las Administraciones Públicas de los daños y perjuicios causados por el funcionamiento de los servicios públicos, sancionado constitucionalmente en España en el artículo 106.2 de la Constitución -que indica que 'Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos'-. Estas normas son aplicables a las Entidades Locales en mérito a la previsión normativa del artículo 54 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley 7/1.985, de 2 de abril, el cual remite a la legislación general sobre responsabilidad administrativa, al igual que el artículo 223 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales (Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre.

El régimen legal citado ha sido profusamente aplicado -y, consecuentemente, desarrollado e interpretado- por la Jurisprudencia (tanto aplicando el actual y citado artículo 139 de la Ley 30/1.992 , como su predecesor, el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ), formando un cuerpo de doctrina, dentro del que cabe afirmar que, para la declaración de la responsabilidad patrimonial de la Administración hace falta la concurrencia de dos requisitos sustanciales positivos, uno negativo y otro procedimental:

A)- El primero de los positivos es el que exista un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con respecto a una persona o grupo de personas, que el interesado no tenga el deber jurídico de soportar. Este requisito se incardina dentro de los elementos que han de ser objeto de la prueba, si bien alguno de sus aspectos se produce o manifiesta dentro del ámbito de la argumentación de las partes (simplificado por la existencia de un catálogo de soluciones jurisprudenciales que cabe invocar -y apreciar- sin mayor disquisición), como puede ser la extensión y naturaleza de los daños resarcibles, las personas legitimadas y los supuestos en los que existe obligación jurídica de soportar el daño.

B)- El segundo requisito positivo es el de que el daño sea imputable a una Administración Pública. Esta nota es la aparentemente más compleja, puesto que la doctrina común de la responsabilidad extracontractual y por actos ilícitos deviene en un complejo fenómeno de examen sobre la relación de causalidad, la eventual concurrencia y relevancia de concausas y la existencia de elemento, culpabilísticos. Sin embargo, en la responsabilidad patrimonial administrativa, en la configuración que disfrutamos de la misma desde la Ley de 1.957 (incluso desde la Ley de Expropiación Forzosa de 1.954), se encuentra enormemente simplificado por la expresión legal de que la lesión 'sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos' ( artículos 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 139 de la Ley 30/1.992 . Fundamentalmente, se encuentran cuatro títulos de imputación a efectos de la determinación de la responsabilidad de una Administración respecto de una lesión concreta: que la lesión se produzca como consecuencia directa del ejercicio ordinario del servicio; que la lesión obedezca a una anormalidad o no funcionamiento del servicio público; que exista una situación de riesgo creado por la Administración en el ámbito de producción del evento dañoso, o que se produzca un enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

C)- El factor negativo es el de que no obedezca el daño a fuerza mayor. Esta nota ha sido precisada conceptual y jurisprudencialmente en el sentido de que se trate, para poder la concurrencia de fuerza mayor, de un evento producido con los requisitos tradicionales que distinguen a la fuerza mayor del caso fortuito (conceptos de previsibilidad e irresistibilidad), pero específicamente que se trate de una causa extraña al ámbito de funcionamiento del servicio público.

D)- El elemento procedimental es el de que se formule la oportuna reclamación ante la Administración responsable en el lapso de un año, a contar desde la producción de la lesión. Este elemento plantea la cuestión del término inicial -sobre el que se encuentran suficientes precisiones jurisprudenciales- y sobre la Administración a la que se deben de dirigir las reclamaciones si concurren varias de ellas, cuestión expresamente resuelta por la Ley 30/1992 en favor de la solidaridad.

CUARTO.-A fin de dilucidar si concurren cada uno de los presupuestos habilitantes señalados ha de partirse de la siguiente secuencia de hechos, que no discute la Administración demandada:

La parte demandante, propietaria de varias parcelas sitas en el término municipal de Nívar (Granada), incluidas en el Sector SR-1 SAU-3 El Castillejo, se incorporó a la Junta de Compensación del Castillejo tras haberse aprobado por el Ayuntamiento de Nívar el correspondiente Plan Parcial y el Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Castillejo, haber sido ratificado el Proyecto de Reparcelación y aprobado el Proyecto de Urbanización. Ostentaba una participación del 7,57 por ciento.

Consta, merced a la certificación de obras obrante al folio 146 del e.a., que se iniciaron las obras de urbanización del terreno en fecha 5 de febrero de 2007. Respecto de tales obras se ordenó su paralización en fecha 27 de abril de 2007 por Decreto del Alcalde de Nívar dictado a consecuencia de la recepción de un fax procedente del Servicio de Bienes Culturales de la Delegación de Cultura de la Junta de Andalucía en el que se comunica que la realización de esas obras han provocado daños de consideración en el yacimiento arqueológico 'El Castillejo'.

No resulta tampoco controvertido que por el Decreto 500/2008, se vino a inscribir en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz como Bien de Interés Cultural, con la tipología de Zona Arqueológica, el yacimiento arqueológico denominado El Castillejo, en Nívar y Güevéjar (Granada).

QUINTO.-Con anterioridad a la aprobación de este Decreto, el demandante no pudo tener ningún conocimiento sobre este concreto extremo, pues tal y como advierte ni las NNSS revisadas contemplaban otra declaración anterior de 1989, catalogada por el Ministerio de Cultura, ni la Evaluación de Impacto Ambiental ni la Declaración de Impacto Ambiental hacen referencia a tal catalogación como monumento.

Lo anterior deviene en que el actor, propietario de unas parcelas en un sector urbanizable y con pleno desarrollo urbanístico, deba quedar amparado por la confianza legítima al haber actuado bajo la aquiescencia de la Administración autonómica. El hecho de que no se hayan adecuado los instrumentos urbanísticos vigentes a la situación creada por la publicación del Decreto antedicho, lo que arguye la defensa de la Administración en el escrito de conclusiones, no es óbice para mantener tal conclusión, pues lo cierto es que las obras fueron paralizadas y frustradas las pretensiones de la promotora, esto es, que se produjo un daño efectivo consistente en un perjuicio económico cierto y cuantificable. En concreto, este daño se traduce en la pérdida del aprovechamiento urbanístico de la finca de su propiedad, derecho que había sido plenamente incorporado a su patrimonio mediante la clasificación de aquélla como suelo urbano y la obtención de licencia para edificar.

SEXTO.-Es evidente en este caso la existencia de nexo causal entre el proceder de la Administración autonómica y el daño causado, pues la Junta de Andalucía obvió la catalogación antedicha en todo momento, al no establecer un régimen de protección en el entorno pese a la existencia de una catalogación previa por parte del Ministerio de Cultura que no niega la demandada, al no contemplar esta circunstancia las NNSS y, en particular, al no tomarse en cuenta este importante extremo en la Evaluación de Impacto Ambiental y en la formulación de la consiguiente Declaración de Impacto Ambiental, lo que supone que pueda apreciarse una actuación irregular o anormal no sólo por parte de la Consejería demandada sino por la encargada de la ordenación del territorio.

Ha de añadirse en este particular que no puede apreciarse la prescripción opuesta por cuanto el hecho dañoso, al contrario de lo que considera la demandada, no puede identificarse únicamente con la aprobación de la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de revisión de las NNSS, sino que más bien debe hacerse con una conducta continuada y mantenida en el tiempo, pues es evidente que es la falta de previsión de la catalogación y la falta de implantación de un régimen de protección adecuado la que llevó a que el actor considerara que las parcelas de las que era propietario podrían ser urbanizadas, y no fue hasta la paralización de las obras cuando comienza a producirse el daño efectivo. Y lo que no puede sostenerse es que el plazo de prescripción empiece a correr antes incluso de que se produzcan los efectos lesivos y de que ese resultado haya podido quedar determinado y pueda ser evaluado o cuantificado.

A ello coadyuva el hecho de que la Junta de Andalucía es una administración que actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única, tal y como contempla el artículo 3.4 de la Ley 30/1992 , lo que deviene en que no pueda ser exigible al reclamante interponer tantas reclamaciones como Consejerías considere implicadas en la producción del daño.

En resumen, a juicio de esta Sala el recurso ha de estimarse, pues se dan en el presente supuesto todos y cada uno de los requisitos de los que el artículo 139 de la Ley 30/1992 hace depender la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

SÉPTIMO.-Respecto del quantum indemnizatorio reclamado, éste se compone de los gastos contraídos, satisfechos o que forman parte del pasivo en proporción a su participación en la Junta de Compensación, acreditados documentalmente; los derivados de la paralización de las obras y la pérdida de valor de los terrenos. Dado que nada se opone a la inclusión de todos estos conceptos indemnizatorios por la defensa de la demandada, debidamente desglosados por la actora y que se consideran procedentes por esta Sala, así como que se ha partido de la valoración que en su día dio el propio Ayuntamiento al aprovechamiento urbanístico -convenio de 25 de julio de 2005 obrante a los folios 25 y 26 del e.a.-, que se ha detraído el valor actual de las fincas de cuya titularidad aún dispone el reclamante, y que el hecho de que las parcelas de resultado no son viables en términos agrarios se acredita en un informe pericial que se aportó junto a la reclamación suscrito por el Ingeniero Técnico Agrícola Sr. Manuel cuyas conclusiones no han sido desvirtuadas de contrario, procede estimar el recurso en su integridad.

La cantidad en que se cifra el daño, 196.549,10 euros, en aras del principio de plena indemnidad, debe devengar intereses legales desde el día en que se presentó la reclamación administrativa hasta la fecha de notificación de esta Sentencia, a partir de la cual se cuantificarán los intereses de acuerdo con lo establecido en el art. 106, apartados 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional .

OCTAVO.-De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA , no procede hacer especial imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Estimamosel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DON Cornelio contra la denegación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial efectuada ante la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía en fecha de 27 de noviembre de 2009, declarando el derecho de la parte actora a percibir la cantidad de 196.549,10 euros en concepto de indemnización de parte de la demandada, más los intereses legales computados desde el 27 de noviembre de 2009 hasta la fecha de notificación de esta Sentencia, a partir de la cual se cuantificarán los intereses de acuerdo con lo establecido en el art. 106, apartados 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional . No se hace especial imposición de las costas causadas en este recurso.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248.4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024204210, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de este.