Sentencia Administrativo Nº 216/2011, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2/2011 de 20 de Junio de 2011

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000216/2011

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. JOAQUIN GALVE SAURAS

MAGISTRADOS,

D. IGNACIO MERINO ZALBA

D. ANTONIO RUBIO PEREZ

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona a, veinte de junio de dos mil once

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso de Casación en Interés de Leynúmero 0000002/2011, interpuesto contra Sentencia nº 364/2010, de 2 de diciembre de 2010, dictada por el Juzgado Contencioso- Administrativo nº1 de Pamplona en autos de Procedimiento Abreviado, que estima recurso interpuesto frente a desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la resolución 568/2009, de 2 de marzo, del Director de Recursos Humanos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea por la que se acuerda desestimar solicitud de retribución por antigüedad. , siendo en ello partes: como recurrente el GOBIERNO DE NAVARRA, representado y dirigido por el Asesor Jurídico Letrado de la Comunidad Foral de Navarra y como demandada Dña Gregoria representado por la Procuradora Dña Uxua Arbizu Rezusta y dirigida por la Letrada Dña Maika Mendez Villagrasa.

Antecedentes

PRIMERO La representación procesal del Gobierno de Navarra interpuso recurso de casación en interés de la Ley contra la Sentencia nº 364/2010, adoptada con fecha 2 de diciembre de 2.010 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Pamplona en el procedimiento abreviado nº 338/2009, en la que se estimó el recurso formulado por Doña Gregoria contra desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la resolución 568/2009, de 2 de marzo, del Director de Recursos Humanos del Servicio Navarro de Salud- Osasunbidea por la que se acuerda desestimar solicitud de retribución por antigüedad

SEGUNDO.- Remitidas las actuaciones a esta Sala y formado el oportuno rollo de casación, comparecen la Administración recurrente y quien fue demandante en el procedimiento del que dimana el presente recurso.

TERCERO .- Mediante escrito de fecha 2 de mayo de 2011 por el Gobierno de Navarra se presentó escrito solicitando el archivo del presente recurso por carencia sobrevenida de objeto dándose traslado a la otra parte.

CUARTO.- Formuladas alegaciones por la Procuradora Sra. Arbizu y Ministerio Fiscal, se señalo para Votación y Fallo el 20 de Mayo de 2011.

Es Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. IGNACIO MERINO ZALBA .

Fundamentos

PRIMERO .- Debemos tratar con carácter prioritario el tema relativo al escrito de la administración demandada en el que expresis términis dice:' Que, dada la finalidad que persigue el recurso de casación en interés de ley y que esa Sala a la que ahora tenemos el honor de dirigirnos ya se ha pronunciado en supuestos idénticos al de este recurso procede declarar terminado el presente recurso de casación en interés de ley por carencia sobrevenida de objeto y ordenar su archivo, careciendo esta parte de interés en la continuación de la tramitación de dicho recurso.

Por lo expuesto a la Sala,

SUPLICA. Que teniendo por presentado este escrito, lo admita; tenga por causadas las precedentes manifestaciones y, en consecuencia, se archive el presente recurso de casación en interés de ley por carencia sobrevenida de objeto, sin costas.'

En verdad que dicho escrito, una vez tramitado el recurso de casación no puede cobrar operatividad alguna, por las siguientes razones:

No puede acogerse a ninguno de los postulados de los artículos 74 y siguientes de la Ley Jurisdiccional (Otros Modos de Terminación del Procedimiento) y ante la vista de dicha administración se ponen para su atenta lectura.

Pero es que tampoco podría incardinarse en un desistimiento, por cuanto ni así se postula, ni cumple con los requisitos mínimos legalmente exigidos, como es el acuerdo previo del órgano competente de la administración para pedir el desistimiento y su fehaciente aprobación en autos, ex artículo 74.2 de nuestra Ley reguladora.

Y aún mas, es que pese a las sentencias dictadas en la materia, la cuales eximían en otro caso de asentar jurisprudencia en interés de Ley, sin embargo el objeto procesal existe y es la seguridad jurídica que, al menos para la parte demandada, asiste en razón a que se dicte resolución en la materia, pleito, objeto y contenido que a sus derechos afecta.

Este escrito y propuesta de la administración demandada resulta improcedente, por tanto, en tiempo y forma.

SEGUNDO .- Desde el punto de vista del fondo jurídico de la cuestión, son reiteradas las sentencias dictadas por la Sala en esta materia, siguiendo el criterio adoptado en plenario y que a continuación se expone según sentencia de fecha 29 de marzo de 2011 dictada en R. Casación en Interese de Ley 1/2010. Dice así:

' SEGUNDO .- Son dos las cuestiones a las que abarca el presente recurso.

La primera y fundamental es la que reputa doctrina errónea y gravemente dañosa para los intereses públicos la que constituye la base jurídica de la sentencia antes referida pues, inaplicando normas de derecho navarro que regulan el régimen jurídico de los trabajadores contratados al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, ( artículo 11 del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero , cuanto pueda afectar como derecho supletorio el Acuerdo de Diputación Foral de 29 de octubre de 1.981, sobre el reconocimiento de los servicios prestados por los funcionarios públicos de la Administración Foral en otras Administraciones Públicas, y los efectos de lo dispuesto en el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre), con aplicación de lo establecido en la cláusula 4 del Anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1.999, reconoce retroactivamente, incluso sin el límite temporal de la fecha de la solicitud y hasta el plazo de prescripción de las reclamaciones, la antigüedad de los servicios prestados por la actora (hoy funcionaria) en calidad de contratada en el mismo servicio.

La segunda se refiere a que la sentencia dictada aplica como plazo de prescripción el de cinco años.

En definitiva pretende la actora que se declare como doctrina correcta la que deriva de la aplicación de las normas antes expresadas, adoptadas por los Órganos de la Comunidad Foral de Navarra, en relación a la antigüedad del personal contratado y, en cualquier caso, que el plazo de prescripción ha de referirse al de cuatro años contenido en la norma vigente y aplicable a todo tipo de reclamaciones a la Administración.

La recurrida compareciente y el Ministerio Fiscal se oponen, tanto por razones procesales como de fondo a la estimación del recurso interpuesto, si bien en el escrito de alegaciones deducido por la representación procesal de Doña Emma se articulan también causas de inadmisión que han de ser analizadas previamente.

TERCERO.-Las causas de inadmisibilidad del recurso aducidas por la recurrida vienen referidas a cuanto constituye el objeto central de la acción impugnatoria ejercitada por el Gobierno de Navarra, en relación a cuanto entiende constituye doctrina errónea en la aplicación con efecto retroactivo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1.999, sin tener en cuenta lo establecido en las normas emanadas por la Comunidad Foral en relación a la percepción de emolumentos, en concepto de antigüedad, por el personal contratado al servicio de la Administración.

Es decir, las mencionadas causas de inadmisión no alcanzan a la pretensión subsidiaria en relación al plazo de prescripción de las reclamaciones, de cuatro ó cinco años.

Expresa la compareciente que no cumple el recurso ninguno de los requisitos establecidos al efecto por los apartados 1 y 2 del artículo 101 de la LJCA , toda vez que ni la doctrina contenida en la sentencia impugnada es errónea, ni el fallo es gravemente dañoso para el interés general, ni se pretende la correcta interpretación y aplicación de norma alguna emanada de la Comunidad Autónoma (Foral en nuestro caso) que haya sido determinante en la resolución del proceso.

Entrando en el examen de la aducida errónea interpretación y aplicación de las normas, es cierto que el recurso de casación en interés de la ley ha de ir referido a ello y quien pretende se determine la doctrina correcta ha de aducir y razonar tal errónea función hermenéutica, pero, a efectos de la admisibilidad del recurso, basta con la justificación de tal argumento, no así de cuanto ha de resultar de su desarrollo pues es, precisamente, cuanto pretende el recurso y se trata de argumento de fondo, que determinará declarar no haber lugar al recurso, por no ser errónea la doctrina en que se apoya jurídicamente la sentencia impugnada, pero no constituye causa de inadmisión del recurso que, a la vista del contenido del escrito de interposición, es suficiente a tal efecto, sin perjuicio de lo que resulte en cuanto al fondo.

Respecto del requisito de que el fallo sea gravemente dañoso para el interés general, lo justifica la Administración recurrente en el sentido de que la retroactividad del derecho a solicitar el abono del complemento por antigüedad del personal contratado y/o interino, hasta el límite del plazo de prescripción de las reclamaciones, a la vista del número importante de quienes se hallarían en tal situación, determina resultar gravemente dañoso para los intereses públicos, dado el montante económico que su ejecución supondría, con independencia de los efectos que el reconocimiento de la antigüedad tendrían por aplicación del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre.

A su vista, es de desestimar, al igual que la anterior, ambas causas de inadmisibilidad de recurso, que han sido analizadas.

CUARTO.-Mayor examen requiere la que tiene como referente lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 101 de la LJCA en el sentido de que, a través de este recurso, únicamente podrá enjuiciarse la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas de la Comunidad Autónoma que hayan sido determinantes del fallo, circunstancia que, a juicio de la recurrida, no concurre en el presente supuesto, ya que el recurso se dirige a analizar cuanto establece una Directiva Comunitaria y no unas normas de ámbito (autonómico) foral.

Si el recurso pretendiere la interpretación de la referida Directiva, estaría condenando al fracaso y constituiría causa de inadmisión del mismo, tanto por lo dispuesto en la citada norma procesal, como por un aspecto competencial ya que no son los Órganos Jurisdiccionales de los distintos países miembros de la Unión Europea quienes se hallan facultados para sentar doctrina sobre la interpretación de dichas normas, al competer tal función, en exclusiva, al Tribunal de la Unión Europea con sede en Luxemburgo.

Ahora bien, si se analiza con detenimiento el recurso formulado, no pretende que se siente doctrina legal en el mencionado sentido, sino si, a la vista de lo dispuesto en la Directiva Comunitaria de referencia y la interpretación que de la misma que viene realizando el Tribunal de Luxemburgo, ha de entenderse procede la aplicación de las normas vigentes de la Comunidad Foral en materia del régimen jurídico del complemento por antigüedad del personal contratado y/o interino, y concluir, a diferencia de lo resuelto en la sentencia impugnada, que los interesados no tienen derecho a su percepción con carácter retroactivo, sino en el ámbito de lo dispuesto en los Decretos Forales y Acuerdos de Diputación Foral aplicables al efecto.

Se trata pues de interpretar y aplicar normas de ámbito autonómico, con incidencia esencial para la resolución del problema planteado y establecer la doctrina que la recurrente entiende correcta, su aplicabilidad al caso, a diferencia de lo resuelto en la sentencia impugnada.

Es cierto que para así establecer la doctrina legal correcta es preciso analizar la Directiva Comunitaria, como en otros casos lo son preceptos constitucionales, preciso incluso en nuestro caso concreto, pero ello no supone pretender la interpretación de normas de tales ámbitos, sino tenerlas en cuenta en orden a la función concreta de determinar la aplicabilidad o no de normas emanadas de la Comunidad Foral.

En la misma tesitura se encuentra habitualmente el Tribunal Supremo en la resolución de recursos de casación en interés de la ley, que requieren, para un adecuado análisis de la aplicación o no al caso de normas de ámbito estatal en relación a Directivas Comunitarias que se estudian en el recurso ( entre otras Sentencias de 29 de septiembre de 2.001 , 14 de mayo de 2.004 y 23 de mayo de 2.005 ) y tales recursos fueron admitidos a trámite y analizaron la interpretación y aplicación de normas de derecho interno en el ámbito de las correspondientes de derecho europeo, con independencia del resultado a que condujo el fondo de cada uno de los recursos.

En definitiva, procede desestimar la causa de inadmisibilidad formulada y entrar en el examen del recurso.

QUINTO.-La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número dos de Pamplona de 9 de diciembre de 2.009 parte del principio de primacía del derecho comunitario sobre los derechos nacionales y, en concreto, en el efecto directo de las Directivas en el supuesto de que los Estados miembros no las transpusieren a su respectivo derecho una vez expirado el plazo concedido al efecto (en nuestro caso antes del 10 de julio de 2.001) o las incorporaren insuficientemente o con deficiencias en la adaptación.

De otro lado, analizando la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1.999 en relación al ámbito de aplicación de la misma, concluye, en base a Resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en especial la Resolución de la Cuestión Prejudicial decidida por Sentencia de 13 de septiembre de 2.007 , que en ella y en el Acuerdo Marco sobre el contrato de trabajo de duración determinada se hallan incluidos los contratados por los órganos de la Administración Pública y demás entidades del sector público.

A su vez, analizando el principio de no discriminación establecido en la cláusula 4ª del Anexo de la precitada Directiva, según la cual «no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables... (y que) los criterios de antigüedad...serán los mismos para los trabajadores con contrato de duración determinada que los trabajadores fijos....salvo que los criterios de antigüedad diferentes vengan justificados por razones objetivas» concluye que la misma choca frontalmente con el artículo 11 del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero , en el que se excluyen «las retribuciones inherentes a la condición del personal funcionario, como son el premio de antigüedad....», si bien tal situación fue corregida por el artículo 11 del posterior Decreto Foral 68/2009 que traspuso el contenido de la referida Directiva al derecho navarro.

En definitiva, concluyó el juzgador de instancia que hasta la entrada en vigor del Decreto Foral de 28 de septiembre de 2.009, el legislador navarro, competente a tales efectos en materia de personal, no sólo había vulnerado el derecho comunitario por no haber incorporado al derecho interno la mencionada Directiva, sino que en el artículo 11 del Decreto Foral 1/2002, de 7 de enero , había vulnerado expresamente su contenido al discriminar a los contratados por las Administraciones Públicas con respecto a los funcionarios, en relación al reconocimiento de retribución por razón de antigüedad.

Siendo correcta la expresada tesis inserta en la sentencia impugnada, el único aspecto de discrepancia que resta analizar es el ámbito de ejecución del mencionado derecho al reconocimiento por razón de antigüedad en los períodos que debieron ser devengados con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto Foral 68/2009, tanto en sí mismo considerado, como a la luz de cuanto establece dicha norma que tales efectos serán a partir de su entrada en vigor, y de cuanto pudiera derivarse del Acuerdo de Diputación Foral de 29 de octubre de 1.981, sobre los efectos del reconocimiento de quinquenios a los funcionarios.

SEXTO.-Sobre el particular, la mencionada sentencia objeto de análisis en este recurso de casación establece que, teniendo en cuenta que la solicitud se formuló con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto Foral 68/2009, ha de aplicarse directamente la norma de derecho comunitario, que expresamente reconoce el derecho, que no sólo no fue incorporado al ordenamiento jurídico navarro con anterioridad al plazo fijado al efecto, sino que adoptó norma contraria a la misma (ex artículo 11 del Decreto Foral 1/2002 ), por lo que ha de aplicarse directamente aquella, de conformidad a la tesis contenidas, entre otras, en la citada Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de septiembre de 2.007 .

A todo ello ha de añadirse que esta Sala, en Sentencia de 29 de diciembre de 2.010 , apartándose del criterio contenido en la anterior de 24 de febrero de 2.010, analizando los efectos de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 7/2007, de 12 de abril , con objeto y pretensión idéntica a la contenida en el artículo 11 del Decreto Foral 68/2009 , a la vista de la jurisprudencia del Tribunal de la Unión Europea, en especial la Sentencia de 15 de abril de 2.008 , concluyó que el contenido de la cláusula 4ª del Acuerdo Marco es incondicional y suficiente para ser invocada frente al Estado para el reconocimiento y abono de complementos salariales, como los derivados de la controvertida antigüedad, entre el período comprendido entre la expiración del plazo señalado a los Estados miembros para la transposición al derecho interno de la Directiva y la fecha de entrada en vigor de la norma nacional que efectivamente la transpone.

Concluye la analizada Sentencia de esta Sala que establecer en el derecho interno la expresión «efectos retributivos únicamente a partir de la entrada en vigor...» equivale a entender que los derechos se reconocen por la norma que así lo establece, cuando ello no acontece así, sino que nacieron de norma europea que simplemente se transpone al derecho interno mediante la disposición concreta a que se refiere.

A cuanto se ha expuesto ha de añadirse que la posterior Sentencia del Tribunal de la Unión Europea de 22 de diciembre de 2.010 estableció que tal limitación temporal del efecto económico de los derechos priva de efectividad los derechos contenidos y reconocidos en la cláusula 4ª del Acuerdo Marco y, en consecuencia, entiende que tal adaptación al derecho interno es parcial e incompleta.

SÉPTIMO.-En conclusión, si el personal contratado y/o interino tenía legitimación para solicitar el reconocimiento del derecho de antigüedad a partir de la expiración del plazo concedido a los Estados miembros para la transpolación al derecho interno del contenido de la cláusula 4ª del Acuerdo Marco a que alude la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1.999, tal derecho no puede ser cercenado ni por norma expresa que lo contraríe ( artículo 11 del Decreto Foral 1/2002 ó Acuerdo de Diputación Foral de 29 de octubre de 1.981, aun cuando se pretenda aplicarse de modo analógico) ni por las posteriores que lo cercenen o menoscaben, a la vista de la jurisprudencia comunitaria antes expresada y del contenido de nuestra Sentencia de 29 de diciembre de 2.010 , que expresamente se ratifica.

Cuanto antecede determina que la doctrina contenida en la sentencia a que alude el presente recurso de casación no sólo no es incorrecta sino que, en el extremo aludido, es adecuada, sin que proceda establecer doctrina legal contraria ni la que pretende la Administración recurrente, todo lo cual conduce a la desestimación del motivo de casación a ello tendente y los subsidiarios que de ello derivan.

OCTAVO.-El segundo motivo de casación, con carácter subsidiario, se refiere al plazo de prescripción de la reclamación, que la sentencia contra la que se interpone el presente recurso la fija en el plazo de cinco años a contar desde que se formuló la reclamación ante la Administración.

En este sentido, se solicita se determine la doctrina legal correcta en la interpretación y aplicación del lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley Foral 13/2007, de 4 de abril , que determina el plazo de prescripción en el de cuatro años a contar desde la fecha de la solicitud o reclamación.

En el caso de autos, es de tener en cuenta que la petición la formuló Doña Emma con fecha 15 de enero de 2.009 y que la sentencia, sin más expresión argumental que lo que se indica en el inciso final del fundamento de derecho quinto «hasta el período no prescrito de cinco años atrás desde la fecha de la solicitud», así lo elevó al fallo.

Con carácter inicial, es de destacar que, conforme a lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 100 de la LJCA «la sentencia que se dicte respetará, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida», de donde ha de concluirse que, aun cuando la conclusión jurídica obtenida en ella fuere incorrecta, incluso contraria a la ley, no puede ser alterada mediante un recurso de casación en interés de la ley.

Es evidente que la referida conclusión del fallo de la sentencia impugnada es contraria al contenido del artículo 25.1 de la Ley Foral 13/2007, de 4 de abril , que fija el plazo de prescripción en el de cuatro años a contar desde la solicitud, petición o reclamación, pero no puede ser objeto de interpretación en este remedio procesal extraordinario, simplemente porque no fue la norma aplicada en el caso de autos y, por tanto, no se trata de un supuesto de interpretación incorrecta, sino de simple inaplicación, ya que lo fue, directamente, la vigente con anterioridad, que lo expresaba en cinco años.

A su vista, falta uno de los requisitos fundamentales a efectos de la admisibilidad del recurso.

De otro lado, la formulación del recuso también adolece del requisito de afectar gravemente a los intereses públicos, puesto que, en modo alguno, puede basarse tal pretensión en la eventual admisión de derechos contrarios a cuanto establece la norma directamente aplicable. Y no puede justificarse tampoco la misma ante presuntos incidentes en ejecución solicitando la extensión de los efectos de la sentencia, pues habrían de requerir, como elemento fundamental, que el peticionario justificare hallarse en la misma situación jurídica en relación a quien fue recurrente.

En definitiva procede, por las razones apuntadas, la inadmisión del motivo de casación analizado.

NOVENO .- Procediendo declarar la desestimación del motivo principal del recurso y la inadmisión del que se formuló con carácter subsidiario, es coherente declarar no haber lugar al recurso de casación, en su conjunto, procediendo imponer las costras del mismo a la recurrente, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA .'

TECERO.- No existen motivos para apartarse de dicho criterio y en cuanto tal lo mantenemos así como el correspondiente a costas ex art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , a la administración recurrente

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español

Fallo

No ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la representación procesal del Gobierno de Navarra contra la Sentencia nº 364/2010, de 2 de diciembre de 2010, dictada por el Juzgado Contencioso-Administrativo nº1 de Pamplona en el Procedimiento Abreviado , 338/2009 que estimo el recurso formulado por Dña Gregoria contra resolución 568/2009, de 2 de marzo, del Director de Recursos Humanos del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea sobre reconocimiento de antiguedad.

Se condena en costas al recurrente.

Contra esta resolución no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.