Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 216/2018, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Pontevedra, Sección 1, Rec 2/2018 de 27 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

XDO. CONTENCIOSO/ADMTVO. N. 1 PONTEVEDRA

SENTENCIA: 00216/2018

N11600 N.I.G: 36038 45 3 2018 0000012

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000002 /2018 /LO

ADMON. LOCAL

De: CONCELLO DE VILANOVA DE AROUSA

Abogado: JOSE MARIA SANTIAGO MORALES

Procurador: MARIA DEL AMOR ANGULO GASCON

Contra DIPUTACION DE PONTEVEDRA

Abogado: LETRADO DIPUTACION PROVINCIAL

Materia: Subvenciones. Administración local.

Cuantía: 1.500.000 €

SENTENCIA

Número: 216 /2018

Pontevedra, 27 de noviembre de 2018

Visto por D. Francisco de Cominges Cáceres, magistrado del Juzgado Contencioso- Administrativo núm. 1 de Pontevedra, el PROCEDIMIENTO ORDINARIO 2/2018 promovido por el CONCELLO DE VILANOVA DE AROUSA, representado por la Procuradora Dª María del Amor Angulo Gascón y defendida por el Letrado D. José María Santiago Morales; contra la DEPUTACIÓN PROVINCIAL DE PONTEVEDRA, representada y asistida por el Letrado de su Asesoría Jurídica D. Bernardo Sartier Boubeta.

Antecedentes

1º.- El Concello de Vilanova de Arousa interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de 24 de noviembre de 2017 del Pleno de la Deputación Provincial de Pontevedra que desestimó su solicitud de una subvención de 1.500.000 euros para la construcción de un centro de talasoterapia, en el marco del programa de 'subvencións para investimentos en equipamentos e dotacións singulares na mellora do reequilibrio territorial dos servizos. Concellos de menos de 20.000 habitantes' convocado por resolución de 11 de agosto de 2017 (BOP 16/08/2017).

En la 'súplica' final de la demanda solicitó: "se dicte sentencia por la que se declare nulo o subsidiariamente se anule, el acto recurrido, con todos los efectos inherentes a tal declaración; y todo ello con expresa imposición de las costas del procedimiento a la demandada".

2º.- La Deputación Provincial de Pontevedra se opuso a la demanda con su correspondiente escrito de contestación en el que solicitó la íntegra desestimación del recurso, con imposición de costas al Concello de Vilanova de Arousa.

Se recibió el proceso a prueba, practicándose documental y testifical. Se realizó también trámite de conclusiones escritas, con el resultado que obra en autos.

Mediante Providencia de 21 de noviembre de 2018 se declaró el pleito visto para sentencia.

3º.- La cuantía del litigio se estableció inicialmente en indeterminada (Decreto de 25/05/2018). No obstante, tras el examen de las actuaciones se constata que en realidad es de 1.500.000 euros, coincidente con el importe de la subvención solicitada por el demandante en la vía administrativa previa (Fº 90 del expte. admvo.).

Fundamentos

I.- Objeto del proceso.

Constituye el objeto de este proceso el Acuerdo de 24 de noviembre de 2017 del Pleno de la Deputación Provincial de Pontevedra que desestimó su solicitud del Ayuntamiento de Vilanova de Arousa de una subvención de 1.500.000 euros para la construcción de un centro de talasoterapia, en el marco del programa de 'subvencións para investimentos en equipamentos e dotacións singulares na mellora do reequilibrio territorial dos servizos. Concellos de menos de 20.000 habitantes' convocado por resolución de 11 de agosto de 2017 (BOP 16/08/2017).

El referido acuerdo motivó la exclusión del Concello demandante en que: "O Concello non emendou dentro do prazo sinalado o requirimento de subsanación da súa solicitude: Segundo as bases reguladoras non se poderán acoller á convocatoria as solicitudes que non incorporen un proxecto xa redactado. Asemade, segundo as bases deberán achegarse acordos de aprobación da solicitude de subvención e do proxecto. Na súa emenda o concello achega proxecto en formato papel de data 24/10/2017, e acordo de aprobación de solicitude de subvención e proxecto da mesma data. Asemade, modifícase o importe da subvención e ordezamento respecto do inicialmente solicitado. Polo que, tanto o proxecto como a súa aprobación e a subvención son posteriores ó prazo de presentación de solicitudes (Bases 3ª e 7ª)".

II.- Argumentos de las partes.

Aduce la Corporación municipal recurrente en su Demanda, en síntesis, los siguientes argumentos impugnatorios:

El día anterior al de finalización del plazo de presentación de las solicitudes de subvención la Deputación procedió a 'reinterpretar' y modificar las bases de la convocatoria, no publicando dicha modificación hasta tiempo después.

Con la solicitud del Concello, presentada dentro del plazo establecido en la convocatoria, se aportó el correspondiente proyecto técnico de la obra subvencionable. Las deficiencias detectadas por la Deputación eran subsanables y se subsanaron dentro del plazo concedido para tal fin.

La resolución municipal que dispuso solicitar la subvención es de fecha 14/09/2017, anterior a la de presentación de la solicitud inicial. La posterior resolución de 26/10/2017 se limitó a corregir un error material, numérico, de la anterior.

Resultaba normal y razonable que se presentase el proyecto con algunas deficiencias, que se podrían subsanar posteriormente sin problema. La convocatoria se realizó en el mes de agosto, para la ejecución de dotaciones o equipamientos de gran entidad en municipios de pequeña población. Concellos que, por falta de medios, deberían contratar una asistencia técnica para la redacción del proyecto técnico. Esta circunstancia, unida a la necesidad que hubo de interpretar y modificar las bases de la convocatoria, obligaba a ampliar el plazo de admisión de las solicitudes.

La Deputación Provincial de Pontevedra alega en su escrito de Contestación, en resumen, que el procedimiento se tramitó correctamente. Afirma que el informe interpretativo del Secretario de la Deputación no alteraba las bases y además se publicó en su página web simultáneamente con aquéllas. Añade que el posterior intento de modificación de las bases, aunque fue aprobado ab initio por la Junta de Gobierno Local no se llegó a aprobar definitivamente por el Pleno de la Corporación provincial, el cual se limitó a convalidar la versión primigenia de dichas bases. En cuanto al fondo, insiste en que el Concello de Vilanova pretendió de manera indebida y fraudulenta aprovechar el trámite de subsanación de deficiencias para presentar, fuera de plazo, un nuevo proyecto, distinto del de la solicitud inicial.

III.- Antecedentes.

Del expediente administrativo se extractan los siguientes:

El 11 de agosto de 2017 la Junta de Gobierno Local de la Deputación Provincial emitió el acuerdo aprobatorio de la convocatoria de las referidas subvenciones, junto con sus bases. Se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Pontevedra (BOP) de 16 de agosto siguiente. La base 'quinta' estableció el plazo de un mes desde dicha publicación para la presentación de candidaturas. La base 'tercera' dispuso que: "Non se poderán acoller a estas axudas as solicitudes que non incorporen un proxecto xa redactado".

El 14 de agosto el Secretario General de la Deputación emitió un escueto informe, en el que se limitó a aclarar que, conforme a lo dispuesto en la base segunda de la convocatoria, quedarán excluídos del procedimiento: "aqueles concellos que conten cun convenio específico coa Deputación de Pontevedra superior a 600.000 euros en obras de infraestruturas de mobilidade que se atope en execución, executado, aprobado ou formalizado no presente mandato".

El 15 de septiembre de 2017 el Alcalde de Vilanova de Arousa presentó su candidatura a las subvenciones, concretamente de 1.500.000 euros para un 'Centro de Talasoterapia' presupuestado en 2.239.526,87 euros.

El mismo día la Junta de Gobierno Local de la Deputación Provincial acordó modificar las bases primera, tercera y séptima de la convocatoria para aclarar determinados extremos, con la precisión de que: "Esta modificación non supón alteración nos prazos, que serán os inicialmente establecidos". Dicho acuerdo se publicó en el BOP de 20 de septiembre.

El 22 de septiembre de 2017 el Pleno de la Deputación Provincial emitió un acuerdo en el que consideró que al conllevar estas subvenciones un gasto anual de seis millones de euros por tres años consecutivos le corresponde a él la competencia para aprobar la convocatoria y bases. Razón por la cual procedió a 'ratificar' el citado acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 11 de agosto de 2017 y a convalidar todas las actuaciones practicadas, con la única excepción de la pretendida modificación de las bases reseñada en el párrafo anterior, que quedó sin efecto. El acuerdo indicó asímismo que: "rexen os prazos que se recollen nas Bases aprobadas por acordo da Xunta de Goberno o día 11/08/2017, punto núm. 20.25850, sen necesidade de efectuar unha nova publicación das Bases nin de alterar os prazos". Se publicó en el BOP de 27/10/2017.

El 9 de octubre de 2017 (notificado el 11 de octubre) la Deputación le remitió un oficio al Concello de Vilanova en el que puso de manifiesto determinados defectos detectados en su solicitud de subvención (dos de tipo documental/administrativo y tres referidos al proyecto de la obra objeto de subvención).

El 26 de octubre siguiente el Concello presentó un escrito adjuntando documentación.

Posteriormente, tras los correspondientes informes, se dictó el acuerdo de 24 de noviembre de 2017 aquí impugnado, en el que se excluyó la solicitud del Concello de Vilanova por no ajustarse a las bases de la convocatoria. En realidad por haber presentado su verdadero proyecto objeto de subvención una vez vencido el plazo de presentación de candidaturas establecido en las bases de la convocatoria.

IV.- Encuadre de la controversia.

IV.1.- Con carácter preliminar procede aclarar que esta sentencia se limitará a fiscalizar el concreto acto impugnado en el escrito inicial de interposición del recurso contencioso- administrativo y en la 'súplica' final de la demanda. Es decir, el referido acuerdo del Pleno de la Deputación de fecha 24 de noviembre de 2017 (fols. 314 y ss. del expte.).

El demandante no ha impugnado en este pleito la resolución de 11 de agosto de 2017 aprobatoria de las bases de la convocatoria de las subvenciones (fols. 32 y ss.). Tampoco el acuerdo del Pleno de la Deputación Provincial de 22 de septiembre de 2017 que las convalidó en su versión primigenia y con efecto retroactivo. Ambos son actos firmes, eficaces y vinculantes.

A lo que cabe añadir que, sin perjuicio de que las 'bases' específicas de este concreto procedimiento de concurrencia competitiva no ostentan rango reglamentario, lo cierto es que el actor no las ha recurrido indirectamente en su demanda.

IV.2.- Por otra parte, esta sentencia se ceñirá a resolver los argumentos impugnatorios esgrimidos en la demanda. No los motivos aducidos 'ex novo' por el actor en sus conclusiones finales ( artículo 65.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998).

IV.3.- Con esos presupuestos, el litigio se circunscribe a dilucidar tres cuestiones distintas e independientes:

Si los defectos de la solicitud de subvención formulada por el Concello de Vilanova de Arousa en fecha 15 de septiembre de 2017 eran subsanables y fueron correctamente subsanados con la documentación que presentó el 26 de octubre de 2017.

Si el acuerdo del Pleno de la Deputación Provincial de 22 de septiembre de 2017 (publicado en el BOP de 27 de octubre de 2017), de convalidación del de 11 de agosto de 2017 aprobatorio de las bases de la convocatoria, conllevó una extensión del plazo de presentación de solicitudes de la subvención.

Si el 'informe interpretativo' de 14 de agosto de 2017 del Secretario General de la Deputación debió haber sido publicado en el BOP. Efectos de la omisión de dicha publicación.

V.- Insubsanabilidad de la solicitud inicial.

La razón principal por la que la Deputación excluyó la candidatura de Vilanova de Arousa en ese procedimiento de concesión de subvenciones radicó en el incumplimiento de lo dispuesto en la base 'tercera' de la convocatoria: "Non se poderán acoller a estas axudas as solicitudes que non incorporen un proxecto xa redactado".

Según la Deputación, en la fecha límite de presentación de las instancias (16 de septiembre de 2017) el Concello de Vilanova carecía realmente del proyecto de la futura obra subvencionable. Lo que hizo fue presentar un proyecto incompleto (suscrito en parte por el arquitecto Maximiliano ), sobre otra cosa distinta, pues recogía realmente fases ya realizadas de un equipamiento deportivo existente (Vestuarios y bar para campo de fútbol...).

No fue hasta el 26 de octubre de 2017 (un mes después de finalizado el plazo) cuando presentó su verdadero proyecto. Firmado por otros arquitectos diferentes (Martínez y Rodiño), con otro presupuesto de ejecución y documentación técnica distintos.

Pues bien, le correspondía al demandante la carga de la prueba para acreditar su versión contraria de los hechos. Y lo cierto es que no lo ha hecho mínimamente. Renunció en la vista del juicio a la práctica de la declaración testifical de los arquitectos y no ha aportado ninguna prueba convicente para demostrar su relato fáctico. Por contra, la prueba promovida por la Deputación ha reforzado su planteamiento (documental unida a la demanda y testificales del ingeniero provincial y de la jefa del servicio de cooperación).

De todo ello se puede concluir que no era subsanable ( artículo 68 Ley 39/2015, de 1 de octubre ) el defecto de la solicitud inicial del Concello de Vilanova, al resultar de carácter esencial. No aportó dentro del límite del plazo el verdadero proyecto de la obra para la que se solicitaba al subvención (se presentó la documentación de otro proyecto anterior ya ejecutado, porque el nuevo proyecto todavía no se había redactado).

Una cosa es que se hayan omitido con la solicitud inicial detalles de sencilla subsanación, que no alteran el contenido esencial de la candidatura. Y otra, como ha acontecido aquí, que se haya presentado -en fraude de ley- como única documentación técnica en el período de presentación de candidaturas la que se corresponde a una obra ya realizada, con el único propósito de conseguir artificiosamente una ampliación del plazo para redactar y presentar el verdadero proyecto. Con esta estrategia el Concello, además de infringir la referida base tercera de la convocatoria, obtenía subrepticiamente una clara ventaja frente a sus competidores (no se puede olvidar que se trata de un procedimiento de concurrencia competitiva, con fondos limitados).

Tal y como señala la Sª de lo Cont.-Ad. del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, entre otras, en su sentencia de 13 de octubre de 2010 (rec. 1157/2008 , ponente: Ilmo. Sr. Seoane Pesqueira):

"Las bases de la convocatoria es la norma que rige y vincula a los solicitantes y a la Administración, y en el caso presente se trata de la aplicación estricta de lo consignado en las mismas, de modo que, siendo la subvención una atribución patrimonial que se concede a fondo perdido y está afectada al fin que justifica su otorgamiento por un ente administrativo a favor de un particular, deben respetarse para la subvención los principios de publicidad, concurrencia y objetividad (según el cual el otorgamiento resulta reglado por el cumplimiento de los requisitos legales a los que se anuda su concesión), y lógicamente el incumplimiento de las condiciones con que haya sido otorgada o la no aportación en plazo de la documentación exigida es causa de no obtención o extinción de la misma. El artículo 33 de la Ley 9/2007 (al que ha de ajustarse la concesión de estas ayudas y subvenciones: art. 1.2 de la Orden de convocatoria), abona esa misma conclusión, ya que establece que en los casos de incumplimiento de las obligaciones por parte del beneficiario procederá el reintegro de las subvenciones y ayudas. Y tiene sentido la exigencia de rigurosidad en el cumplimiento de los requisitos y condiciones debido a que al estar limitado presupuestariamente el importe de las ayudas y subvenciones y regir el principio de concurrencia, la concesión indebida a un solicitante perjudicaría a los demás, aparte de que entrañaría la vulneración del principio de igualdad si se otorga la ayuda a quien no ha probado el cumplimiento fiel y exacto de todo lo exigible. Como han declarado las sentencias de 7 de abril de 2003 y de 4 de mayo de 2004 , el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas, siendo otra de las notas que la caracteriza que el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica."

VI.- Efecto retroactivo del acuerdo plenario convalidatorio de la convocatoria y bases respecto del plazo de presentación de solicitudes.

Del análisis del expediente se concluye que el plazo de presentación de candidaturas establecido en las bases, con fecha de vencimiento el 16 de septiembre de 2018, no se vio prorrogado por la circunstancia de que la Junta de Gobierno Local de la Deputación intentase posteriormente modificar dichas bases. Por la sencilla razón de que realmente esa 'modificación' no llegó a entrar en vigor. Se dejó sin efecto por el acuerdo del Pleno de la Diputación de 22 de septiembre de 2017, antes citado.

Por otra parte, en este acuerdo plenario se dispuso expresamente que la 'ratificación' o convalidación de la convocatoria conllevaba el mantenimiento del plazo inicial de presentación de candidaturas establecido en ella. Dicho acuerdo plenario no ha sido impugnado por el aquí demandante, habiendo devenido consentido y firme

Con independencia y sin perjuicio de ello, cabe añadir que el vicio de falta de competencia en el que incurrió el órgano que había aprobado la convocatoria y bases el 11 de agosto de 2017 (Junta de Gobierno Local), no fue de nulidad de pleno derecho, sino de anulabilidad, por lo que era susceptible de convalidación con efecto retroactivo ( artículos 48 , 52 y 39.3 Ley 39/2015, de 1 de octubre -LPAC-).

Como se ha dicho, la convocatoria y bases específicas de una concreta subvención, cuyos efectos se consuman con su otorgamiento, carecen de la naturaleza jurídica de las 'disposiciones de carácter general' (ad. ex. Sentencia del TSJ Murcia de 24/09/2018, rec. 103/2017 ). El defecto consistente en la falta de competencia de un órgano de una Administración para dictar un acto administrativo (convocatoria de subvención), por corresponderle a otro órgano de la misma Administración, se considera de 'anulabilidad' y no de 'nulidad de pleno derecho'. En cuanto al efecto retroactivo de la convalidación, no cabe duda de que cumple los requisitos establecidos al respecto en el artículo 39.3 LCAP .

VII.- Informe interpretativo del Secretario General provincial.

Del análisis del Informe de 14 de agosto de 2017 del Secretario General de la Deputación (Fº 44 del expte. admvo.) se constata que no afectó, ni perjudicó en lo más mínimo a los intereses de la Administración local aquí demandante. Se limitó a aclarar una de las bases (sin trascendencia para el Concello de Vilanova de Arousa). No es un acto o resolución administrativa recurrible, sólo un informe. No modificó las bases. No precisó de publicación en boletines oficiales.

V.- Consecuentemente, habrá de desestimarse íntegramente el recurso. Atendiendo a las peculiaridades del proceso no se va a realizar expresa imposición de costas ( artículo 139.1 LJCA ).

Fallo

1º.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Concello de Vilanova de Arousa contra el acuerdo de 24 de noviembre de 2017 del Pleno de la Deputación Provincial de Pontevedra que desestimó su solicitud de una subvención de 1.500.000 euros para la construcción de un centro de talasoterapia, en el marco del programa de 'subvencións para investimentos en equipamentos e dotacións singulares na mellora do reequilibrio territorial dos servizos. Concellos de menos de 20.000 habitantes' convocado por resolución de 11 de agosto de 2017 (BOP 16/08/2017).

2º.- Sin imposición de costas.

Notifíquesele esta sentencia a las partes del proceso, con la indicación de que contra ella cabe interponer Recurso de Apelación mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en las que se funde, en el plazo de 15 días ante este mismo Juzgado, para su posterior remisión al Tribunal Superior de Justicia de Galicia ( art. 81, en relación con el art. 85.1, ambos de la Ley Jurisdiccional 29/1998).