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Última revisión
30/11/2006
Sentencia Administrativo Nº 2163/2006, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 1483/2003 de 30 de Noviembre de 2006
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Orden: Administrativo
Fecha: 30 de Noviembre de 2006
Tribunal: TSJ Madrid
Ponente: VERON OLARTE, RAMON
Nº de sentencia: 2163/2006
Núm. Cendoj: 28079330092006102478
Encabezamiento
T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9
MADRID
SENTENCIA: 02163/2006
SENTENCIA Nº 2163
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION NOVENA
Ilmos Sres.:
Presidente:
Don Ramón Veron Olarte:
Magistrados:
Dª. Angeles Huet Sande
Juan Miguel Massigoge Benegiu.
Dª. Berta Santillán Pedrosa.
José Luis Quesada Varea.
Dª. Margarita Pazos Pita
D. Juan Ignacio González Escribano
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En la Villa de Madrid a treinta de noviembre del año dos mil seis.
Visto por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el presente recurso contencioso-administrativo nº 1483/03, interpuesto por la Procuradora Sra. Simarro Valverde, en la representación de D. Clemente , contra la desestimación presunta por parte del Consejero de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid del recurso de alzada deducido contra la Resolución del Viceconsejero de Medio Ambiente de fecha 22 de agosto de 2002; habiendo sido parte la Administración demandada, representada por su Servicio Jurídico.
Antecedentes
PRIMERO.- Interpuesto el recurso, y tras los oportunos trámites, se emplazó a la entidad demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó dentro de plazo, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se deje sin efecto la resolución recurrida, con la consecuente devolución del importe de la sanción ya abonado.
SEGUNDO.- El Letrado de la Comunidad de Madrid contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia declarando la conformidad a Derecho de la resolución recurrida.
TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se practicaron las propuestas por las partes y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en autos, declarándose concluso el procedimiento, quedando los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.
CUARTO.- En este estado se señala para votación el día 30 de noviembre de 2006, teniendo lugar así.
QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.
Siendo Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Doña Margarita Pazos Pita.
Fundamentos
PRIMERO.- A través del presente recurso contencioso-administrativo se impugna la desestimación presunta, por parte del Consejero de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, del recurso de alzada deducido contra la Resolución del Viceconsejero de Medio Ambiente de fecha 22 de agosto de 2002, por la que se impuso al recurrente, como propietario de los terrenos, una sanción de multa por importe de 1.502 euros por la comisión de una infracción menos grave prevista en el artículo 38.Undécima y 38.Decimotercera , en relación con el artículo 34 f), de la
SEGUNDO.- En la demanda, tras alegar la parte recurrente, en esencia, que los hechos que consigna la resolución recurrida son sumamente imprecisos, cuando no contradictorios, insistiendo en que el vallado existente es anterior a la entrada en vigor de la Ley 4/89, por lo que no le afectan sus disposiciones en virtud del principio de irretroactividad de la leyes, a continuación invoca la vulneración del principio de legalidad establecido en el artículo 25.1 de la CE , ya que -dice- la resolución impugnada impone una sanción careciendo de cobertura legal, no ofreciendo la suficiente el artículo 38 que se cita en aquélla, y formulando la misma consideración respecto de la clasificación de la infracción como menos grave y la cuantificación económica de la misma, ya que la referencia legal es genérica, adoleciendo de la necesaria concreción.
TERCERO.- Invocada, como se ha dicho, la vulneración del principio de legalidad consagrado en el artículo 25.1 de la CE , se ha de señalar en primer lugar que la infracción que se imputa al recurrente se encuentra tipificada en el artículo 38, reglas 11ª y 13ª, de la
Pues bien, la actuación que se imputa al actor, que se concreta en la realización de cerramientos impidiendo el paso de la fauna no cinegética, estaría incardinada, en principio, y conforme a la resolución administrativa, en el citado artículo 38, reglas 11ª y 13ª, de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales , planteándose sin embargo el problema a la hora de sancionar dicha conducta, que es calificada por la Administración como infracción menos grave, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del mencionado texto legal.
CUARTO.- El artículo 38 de la Ley 4/1989 contiene un elenco de infracciones administrativas sin distinguir con respecto a las mismas entre infracciones leves, menos graves, graves y muy graves, salvo en las previstas en los números 1, 6 y 7 del precepto, que tipifica como infracciones muy graves el artículo 39 de dicha Ley , el cual determina las sanciones correspondientes a cada una de ellas en la forma siguiente:
"1. Las citadas infracciones serán calificadas de leves, menos graves, graves y muy graves, atendiendo a su repercusión, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como a la irreversibilidad del daño o deterioro producido en la calidad del recurso o del bien protegido.
Las infracciones anteriormente tipificadas serán sancionadas con las siguientes multas:
- Infracciones leves, multa de 10.000 a 100.000 ptas.
- Infracciones menos graves, multas de 100.001 a 1.000.000 ptas.
- Infracciones graves, multas de 1.000.001 a 10.000.000 ptas.
- Infracciones muy graves, multa de 10.000.001 a 50.000.000 ptas.
2. En todo caso, atendiendo al valor natural y a la importancia del bien jurídico protegido, se calificarán como muy graves las infracciones comprendidas en los núms. 1, 6 y 7 del artículo anterior.
Las faltas graves y muy graves conllevarán la prohibición de cazar o pescar durante un plazo máximo de diez años, y las menos graves hasta un plazo de un año.
3. La sanción de las infracciones leves, menos graves, graves y muy graves corresponderá al órgano de las Comunidades Autónomas que tenga atribuida la competencia en cada caso. Compete a la Administración Central la imposición de sanciones en aquellos supuestos en que la infracción administrativa haya recaído en ámbito y sobre materias de su competencia.
4. Podrán imponerse multas coercitivas, reiteradas por lapsus de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado en los supuestos establecidos en el art. 107 de la Ley de Procedimiento Administrativo y cuya cuantía no excederá en cada caso de 500.000 ptas.
5. El Gobierno podrá, mediante Real Decreto, proceder a la actualización de las sanciones previstas en el apartado 1 de este artículo EDL1989/12692 , teniendo en cuenta la variación de los índices de precios al consumo".
QUINTO.- Pues bien, la Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 2 de junio de 2003 ha abordado de forma directa la cuestión relativa a la determinación de la graduación de dichas infracciones y sus correspondientes sanciones, señalando que:
"Precisado el objeto del presente proceso constitucional y expuestos los términos en los que se plantea la cuestión suscitada por el demandante de amparo, parece pertinente sintetizar la doctrina constitucional sobre el derecho a la legalidad sancionadora, relevante para la resolución del caso.
El punto de partida de esta síntesis ha de ser la doctrina expresada por la STC 42/1987, de 7 de abril . En esta Sentencia se dice lo siguiente respecto del contenido del art. 25.1 CE :
"El derecho fundamental así enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía.
La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes.
La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término 'legislación vigente' contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora" (loc. cit., FJ 2 ). Recientemente hemos hecho hincapié en esta doble garantía en las SSTC 133/1999, de 15 de julio, FJ 2; 276/2000, de 16 de noviembre, FJ 6; 25/2002, de 11 de febrero , FJ 4; 75/2002, de 8 de abril , FJ 4; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3 .
En lo que ahora estrictamente interesa debemos señalar que, supuesta la vinculación de la garantía material con el principio de seguridad jurídica, este Tribunal ha precisado que incorpora el mandato de taxatividad o de lex certa, "que se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas punibles y de sus correspondientes sanciones" (entre otras, SSTC 142/1999, de 22 de julio, FJ 3, y 123/2001, de 4 de junio, FJ 11 ).
Con ello hemos puesto el acento en la consideración de dicho mandato como una garantía de la denominada vertiente subjetiva de la seguridad jurídica (según la expresión utilizada en las SSTC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 11, y 196/2002, de 28 de octubre, FJ 5 ), lo que hace recaer sobre el legislador el deber de configurar las leyes sancionadoras con el "máximo esfuerzo posible" -STC 62/1982, de 15 de octubre, FJ 7 c) - para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones.
En palabras de la STC 116/1993, de 29 de marzo, FJ 3 , la garantía material lleva consigo la exigencia de que la norma punitiva permita "predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción del que puede hacerse merecedor quien la cometa" -en los mismos o parecidos términos, SSTC 53/1994, de 24 de febrero , FJ 4 a); 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 3; 124/2000, de 19 de julio, FJ 4; y 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3 -. Observada desde su envés, esta garantía conlleva la inadmisibilidad de "formulaciones tan abiertas por su amplitud, vaguedad o indefinición, que la efectividad dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria del intérprete y juzgador" (STC 34/1996, de 11 de marzo, FJ 5 .
En cuanto a la garantía formal, que nos remite al alcance de la reserva de ley en el ámbito sancionador, este Tribunal tiene dicho que, en el contexto de las infracciones y sanciones administrativas, dicha reserva no puede ser tan rigurosa como lo es por referencia a los tipos y sanciones penales stricto sensu, "bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de las potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias -STC 2/1987, de 21 de enero -, bien, por último, por exigencias de prudencia o de oportunidad" (STC 42/1987, FJ 2 ).
Se abre así la posibilidad de que las leyes se remitan a normas reglamentarias en este ámbito, con el límite infranqueable, en todo caso, de que dicha remisión no facilite "una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley" (SSTC 42/1987, de 7 de abril, FJ 2; 101/1988, de 8 de junio, FJ 3; 61/1990, de 29 de marzo , FJ 8; 341/1993, de 18 de noviembre, FJ 10; y 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4 ).
En definitiva, según se destaca en la STC 113/2002, de 9 de mayo, FJ 3 , reiterando lo ya dicho en el fundamento jurídico 3 de la STC 305/1993, de 25 de octubre , "el art. 25 de la Constitución obliga al legislador a regular por sí mismo los tipos de infracción administrativa y las sanciones que les sean de aplicación, sin que sea posible que, a partir de la Constitución, se puedan tipificar nuevas infracciones ni introducir nuevas sanciones o alterar el cuadro de las existentes por una norma reglamentaria cuyo contenido no esté suficientemente predeterminado o delimitado por otra con rango de Ley".
Cuarto.- De lo expuesto se colige, como hemos recordado en la reciente STC 113/2002, de 9 de mayo , FJ 4 , la plena aplicabilidad de las dos garantías comprendidas en el art. 25.1 CE tanto a la tipificación de las infracciones como al establecimiento de las correspondientes sanciones.
Así, por lo que a éstas se refiere, en la STC 29/1989, de 6 de febrero , este Tribunal entendió que el art. 13.1 del
Quinto.- La aplicación de la doctrina expuesta al presente caso nos lleva, en primer lugar, a descartar que exista vulneración del principio de taxatividad, insito en el art. 25.1 CE , en la tipificación de la infracción, es decir, en la determinación de la conducta prohibida.
En efecto, la lectura del art. 38.13 , en relación con el art. 26.4 del mismo texto legal, nos permite afirmar que no se aprecia merma alguna de la seguridad jurídica, pues dichos preceptos, en lo que estrictamente conciernen a la conducta realizada por el recurrente, satisfacen adecuadamente la exigencia de certeza de la norma.
Como quiera que en el presente proceso constitucional no se ha puesto en cuestión que el recurrente se hallaba en posesión de crías de azor, especie declarada de interés especial (art. 29 d ) LCEN en el catálogo nacional de especies amenazadas, aprobado por
Séxto.- Distinto es el caso de la falta de determinación de la gravedad del ilícito y, en consecuencia, de la sanción impuesta como consecuencia del incumplimiento de dicha obligación y que se sustenta en lo dispuesto en el art. 39.1 LCEN . Por remisión a las infracciones tipificadas en el artículo inmediatamente anterior, este precepto legal dispone:
"1. Las citadas infracciones serán calificadas de leves, menos graves, graves y muy graves, atendiendo a su repercusión, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como a la irreversibilidad del daño o deterioro producido en la calidad del recurso o del bien protegido.
Las infracciones anteriormente tipificadas serán sancionadas con las siguientes multas:
Infracciones leves, multa de 10.000 a 100.000 pesetas.
Infracciones menos graves, multa de 100.001 a 1.000.000 de pesetas.
Infracciones graves, multa de 1.000.001 a 10.000.000 de pesetas.
Infracciones muy graves, multa de 10.000.001 a 50.000.000 de pesetas."
El precepto ahora reproducido remite a un momento posterior la calificación misma de las infracciones. Ahora bien, dicha remisión no es incondicionada toda vez que el legislador proporciona una serie de criterios, que él mismo ha ponderado en relación con las infracciones tipificadas en los apartados 1, 6 y 7 del art. 38 , respecto de las cuales impone la calificación como muy graves (art. 39.2 ).
Ciertamente, al igual que sucediera en el caso enjuiciado en la STC 207/1990, de 17 de diciembre , también en esta ocasión los órganos administrativos que han intervenido en el procedimiento sancionador han "entendido manifiestamente que la graduación de la sanción ha de entenderse como una decisión singular, esto es, como una graduación ad hoc que en cada caso concreto lleva a cabo la misma autoridad que impone la sanción", ignorándose con ello que la gradación de las sanciones o calificación ad hoc de las infracciones no resulta acorde con el principio de taxatividad en cuanto que no garantiza mínimamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, quienes ignoran las consecuencias que han de seguirse de la realización de una conducta genéricamente tipificada como infracción administrativa.
En consecuencia, la aplicación directa que los citados órganos administrativos han efectuado del precepto legal en cuestión ha infringido el art. 25.1 CE , lo que debe llevarnos a la estimación del presente recurso.
Séptimo.- Sin embargo, dicha estimación no hace imprescindible acudir, en este caso, a lo dispuesto en el art. 55.2 LOTC , elevando al Pleno de este Tribunal la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad en relación con el primer párrafo del art. 39.1 , en la medida en que es posible una interpretación distinta del mismo, acorde con el contenido del derecho a la legalidad sancionadora reconocido en el art. 25.1 CE , en los términos expuestos a lo largo de esta Sentencia.
En efecto, según se ha avanzado, el precepto legal que nos ocupa remite a un momento posterior la concreta calificación de las infracciones. Ahora bien, esa remisión no necesariamente ha de entenderse hecha al momento de aplicación del mismo, sino que requiere la intermediación de una norma tipificante posterior, en la que se proceda a una precisa determinación de la correspondencia entre infracciones y sanciones.
No es éste el momento oportuno para avanzar el rango de esa norma, ni, por consiguiente, la instancia que debe aprobarla, habida cuenta de que el art. 38 LCEN tiene la condición de legislación básica y de que la Comunidad Autónoma de Andalucía dispone de títulos competenciales que le habilitan para su desarrollo normativo (v.gr. art. 15.1.7 de su Estatuto de Autonomía ).
Lo que interesa destacar en estos instantes es que de la lectura del art. 39.1 LCEN se deduce que la función de calificación de las infracciones se difiere a un posterior desarrollo normativo, sin el cual no es posible proceder a una aplicación directa e inmediata de la Ley, cuyo carácter incompleto en este punto ya ha sido señalado.
En consecuencia, hemos de convenir en que la sanción impuesta al demandante de amparo vulneró su derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE ), sin que sea preciso el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en relación con el art. 39.1 LCEN ...."
SEXTO.- A la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la anterior Sentencia, esta Sala no puede por menos que concluir que ha sido vulnerado el principio de legalidad en materia sancionadora, puesto que si bien el citado art. 38.11ª y 13ª define claramente la infracción tipificada, no sucede lo mismo con respecto a la sanción a imponer, lo que conculca el principio de taxatividad, a la vista de la indefinición de criterios para calificar la infracción como muy grave, grave, menos leve y leve, que solo se realiza en relación con las infracciones previstas en los números 1, 6 y 7 del mencionado artículo 38, lo que conduce, dada la aplicación directa e inmediata de la Ley 4/1989 que se ha producido, y la ausencia de adecuado desarrollo normativo, a la anulación de la sanción impuesta.
SEPTIMO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , no procede la condena de ninguna de las partes al pago de las costas pues no han actuado con temeridad o mala fe procesales en la defensa de sus respectivas pretensiones.
Fallo
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo nº 1483/03, interpuesto por la Procuradora Sra. Simarro Valverde, en la representación de D. Clemente , contra la desestimación presunta por parte del Consejero de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid del recurso de alzada deducido contra la Resolución del Viceconsejero de Medio Ambiente de fecha 22 de agosto de 2002, resoluciones que en consecuencia anulamos, por ser contrarias a Derecho; sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.
Así, por esta nuestra sentencia, que se notificará a las partes con expresión de los recursos que en su caso procedan frente a ella, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION: Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Iltma. Sra. Magistrada Dª Margarita Pazos Pita, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, estando celebrando audiencia pública esta Sección, de lo que , como Secretaria de la misma , doy fe.