Sentencia Administrativo Nº 219/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1610/2009 de 07 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

· SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En Valencia, a siete de marzo de dos mil catorce.

VISTOS los presentes autos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. MARIANO FERRANDO MARZAL, Presidente, D. CARLOS ALTARRIBA CANO, D. EDILBERTO NARBÓN LAINEZ, Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ y Dª ESTRELLA BLANES RODRÍGUEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº: 219

En el recurso de apelación número 1610/2009, deducido por AUTOMOCIÓN EDETANA S.L. contra la sentencia nº 90/09, de 23 de febrero de 2009, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Nueve de Valencia en el recurso contencioso-administrativo ordinario nº 1130/2007 seguido ante ese Juzgado.

Ha sido parte apelada el AYUNTAMIENTO DE LLÍRIA; siendo Magistrada Ponente Dª DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.-En el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Nueve de Valencia se siguió el recurso contencioso-administrativo ordinario nº 1130/2007, deducido por Automoción Edetana S.L. frente al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Llíria de 28 de febrero de 2006, por el que dispuso la aprobación del programa de actuación integrada por gestión indirecta del sector SNacimiento, duración y extinción de la obligación de cotizar (Eixida de Benissanó) y se desestimó la solicitud de expropiación planteada por aquella mercantil al amparo del art. 29.9.c) de la LRAU.

En el expresado recurso contencioso-administrativo se dictó en fecha 23 de febrero de 2009 sentencia nº 90/09 desestimándolo, sin hacer expresa imposición de costas procesales.

SEGUNDO.-Contra la anterior sentencia se interpuso por Automoción Edetana S.L., en tiempo y forma, recurso de apelación, solicitando se dictase por la Sala sentencia que revocase la apelada y anulase el acuerdo administrativo impugnado.

TERCERO.-Admitido a trámite por el Juzgado el recurso de apelación, se dio traslado del mismo al Ayuntamiento apelado, que formuló oposición, solicitando se dictase por la Sala sentencia desestimatoria del recurso, con imposición a la recurrente de todas las costas causadas en esta apelación y en la primera instancia.

CUARTO.-Elevados los autos a este Tribunal, y una vez recibidos, se formó el presente rollo, señalándose la votación y fallo del asunto para el día cuatro de marzo de dos mil catorce.

QUINTO.-Se han cumplido en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Llíria de 28 de febrero de 2006, aprobatorio del programa de actuación integrada por gestión indirecta del sector SNacimiento, duración y extinción de la obligación de cotizar (Eixida de Benissanó), desestimó la solicitud formulada por la mercantil Automoción Edetana S.L. al amparo del art. 29.9.c) de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística , por medio de la cual esa mercantil instaba la expropiación de la actividad que ejercía en una parcela incluida en el ámbito de dicho sector, así como del inmueble afectado y del solar sobre el que se asentaba.

Las razones que se argüían en aquel acuerdo para desestimar la expresada solicitud de expropiación eran las siguientes:

La solicitud era contradictoria con las alegaciones formuladas por esa mercantil en anteriores escritos, en los que no había planteado en ningún momento la expropiación.

La solicitud de expropiación regulada en el art. 29.9.c) de la LRAU venía referida a los terrenos, no a una actividad económica ni al resto de los elementos vinculados a ella, y además la solicitante no había consignado de manera expresa que se hubieran de valorar los terrenos con arreglo al valor inicial o al que correspondiese según la legislación estatal a la condición de suelo urbanizable no programado, requisitos exigidos por el mencionado precepto legal para hacer operativa la solicitud de expropiación.

La solicitud se formulaba en relación con alternativas técnicas de programa para el desarrollo por gestión indirecta del sector SNacimiento, duración y extinción de la obligación de cotizar distintas de la alternativa propuesta por los técnicos municipales.

Por último, aducía el citado acuerdo plenario que no se cumplían los requisitos exigidos por la legislación expropiatoria para poder iniciar el expediente de expropiación, puesto que no concurría causa de utilidad pública o interés social que la justificase.

SEGUNDO.-La sentencia ahora apelada desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Automoción Edetana S.L. contra el anterior acuerdo plenario, fundando la Juzgadora de instancia su pronunciamiento en que, como había planteado el Ayuntamiento demandado en la contestación a la demanda, la actora no tenía la condición de propietaria de los terrenos sobre los que versaba la solicitud de expropiación, requisito exigido por el art. 29.9.c) de la LRAU, sino que los propietarios eran las personas físicas que aparecían reseñadas en los folios 195 y 196 de los autos, ninguno de los cuales había solicitado la expropiación.

Añadía la sentencia de instancia que si bien la resolución administrativa impugnada no se basaba directamente en esa causa para desestimar la solicitud de expropiación, era ajustada a derecho su alegación en sede contencioso- administrativa de acuerdo con el art. 56.1 de la Ley 29/1998 , y resultaba relevante para resolver el recurso.

Por todo lo expuesto concluía la sentencia que, sin necesidad de entrar a valorar los demás motivos impugnatorios alegados por las partes, procedía la desestimación del recurso, al no tener la demandante la condición de propietaria de los terrenos y carecer, por ello, de legitimación para solicitar su expropiación.

TERCERO.-En la presente apelación, la mercantil apelante alega los siguientes motivos de impugnación:

-la sentencia acoge como motivo de estimación del recurso contencioso-administrativo una cuestión planteada por el Ayuntamiento en la contestación a la demanda, lo que supone innovar la causalización del acto recurrido, ya que la resolución administrativa recurrida en ningún momento hacía referencia a la condición de propietario del solicitante de la expropiación.

-la sentencia ha prescindido del análisis de la documentación aportada por la actora con el escrito de conclusiones para acreditar su condición de titular de los terrenos, siendo inválido que, sin ese análisis, se pronuncie sobre una cuestión de propiedad, a modo de cuestión incidental prevista en el art. 4.1 de la Ley 29/1998 , soslayando los elementos contradictorios existentes al respecto.

-si la sentencia admite en su fundamentación jurídica que D. Ángel Jesús , administrador único de la mercantil Automoción Edetana S.L., podría ser titular de los terrenos, venía obligada a examinar la validez de la petición de expropiación en lo atinente a ese propietario.

-por todo lo anterior solicita la apelante la revocación de la sentencia recurrida y, reiterando el contenido de las alegaciones que formuló en el proceso de instancia, postula la estimación del recurso contencioso-administrativo.

Se opone el Ayuntamiento apelado a las alegaciones impugnatorias de la apelante y sostiene, en síntesis, la conformidad a derecho de la sentencia apelada.

CUARTO.-La Sala, a la vista de las alegaciones ejercitadas por la apelante y el apelado, y tras el examen del expediente administrativo y de las actuaciones practicadas en la primera instancia judicial, estima acertados tanto los fundamentos jurídicos contenidos en la sentencia apelada como la conclusión desestimatoria del recurso contencioso-administrativo a que llega, según se pasa a fundamentar a continuación.

Aduce la mercantil apelante, en primer lugar, que la sentencia de instancia no podía fundar su pronunciamiento desestimatorio del recurso en un motivo en el que no se había basado la resolución administrativa para rechazar la solicitud de expropiación formulada por aquella mercantil, y que había sido introducido ex novo en el debate procesal por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda.

La Juzgadora a quo consideró, según ha sido ya expuesto, que el art. 56.1 de la Ley 29/1998 permitía al Ayuntamiento demandado alegar en sede contencioso-administrativa motivos no planteados en vía administrativa.

Para la resolución de la cuestión suscitada ha de partirse de que la superación del tradicional carácter exclusivamente revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa no significa que los órganos jurisdiccionales puedan suplir la actuación administrativa en el sentido de sustituir la voluntad de la Administración mediante un pronunciamiento que contenga material y jurídicamente un acto administrativo, lo que sería impropio del ejercicio de la potestad jurisdiccional. Esa superación de la naturaleza meramente revisora del recurso contencioso-administrativo sí ha venido vinculada, sin embargo, entre otros aspectos, a la posibilidad de que las partes puedan plantear en sede jurisdiccional, en sus escritos de demanda y contestación, nuevos argumentos para apoyar sus pretensiones no invocados ante la Administración. Así se recogía ya en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 y actualmente en el art. 56.1 de la Ley 29/1998 . Sobre el grado de vinculación entre las alegaciones formuladas en vía administrativa y en el proceso contencioso-administrativo existe una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, recogida por el Tribunal Supremo, que señala con carácter general que el derecho a la tutela judicial efectiva garantizado en el art. 24.1 CE tiene como uno de sus contenidos esenciales el acceso a la jurisdicción 'sin limitación de garantías ni impedimentos para alegar y demostrar en el proceso lo que se estime oportuno'. Más concretamente, el Tribunal Constitucional tiene declarado ( STC, Sección 3ª, nº 155/2012, de 16 de julio , entre otras), que no resulta atendible, desde la óptica constitucional, la consideración del carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa más allá de la necesidad de la existencia de una actuación administrativa en relación con la cual se deducen las pretensiones procesales para un enjuiciamiento pleno por parte de los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo, eso sí, dentro de lo aducido por las partes ( art. 43 de la LJCA de 1956 y art. 33 de la Ley 29/1998 ), las cuales pueden alegar cuantos motivos procedan, aun cuando no se hayan expuesto ante la Administración ( art. 69.1 de la LJCA de 1956 y art. 56.1 de la Ley 29/1998 ).

La referida posibilidad de plantear nuevos motivos en sede jurisdiccional ha venido siendo enfocada por la jurisprudencia desde la óptica de la parte demandante, subrayando que el aludido art. 56.1 de la Ley 29/1998 permite incorporar a la demanda nuevas alegaciones, argumentos o motivos en defensa del derecho postulado, siempre que no quede alterada la pretensión (en este sentido, por ejemplo, STS 3ª, Sección 5ª, de 3 de julio de 2013 -recurso de casación número 2454/2011 -).

Sin embargo, últimamente el Tribunal Supremo ha manifestado que, a tenor de lo regulado en el precitado art. 56.1 de la Ley 29/1998 , no sólo la parte recurrente puede plantear nuevos argumentos en sede jurisdiccional para apoyar su pretensión, sino que también resulta posible que el representante de la Administración demandada sostenga la legalidad de la resolución administrativa basándose en argumentos o alegaciones diferentes a los invocados en vía administrativa, siempre que no se cause indefensión a la otra parte y se garantice la posibilidad de una defensa contradictoria. Así, la STS 3ª, Sección 6ª, de 6 de mayo de 2013 -recurso de casación número 3953/2010 -, razona lo siguiente, remitiéndose a su vez a lo ya declarado por ese Tribunal en la sentencia de la misma Sección de 7 de febrero de 2013 -recurso de casación número 3846/2010 -:

['No existe dicha incongruencia (extra petita) cuando el tribunal resuelve el recurso dentro de los términos del debate planteados por las partes, tanto en la demanda como en la contestación, aun cuando las alegaciones o argumentos jurídicos sean distintos de los empleados en vía administrativa, bien para fundar la ilegalidad de la resolución administrativa bien para sostener la conformidad a derecho de la misma. Como ya dijimos en nuestra STS, Sala Tercera Sección Sexta, de 7 de febrero de 2013 (3846/2010 ) 'la posibilidad de conocer en sede jurisdiccional sobre motivos no suscitados en vía administrativa, es una consecuencia que deriva de la superación del carácter revisor de la jurisdicción contencioso- administrativa, que impedía que se pudieran plantear ante ésta cuestiones nuevas. De esta forma, al igual que el recurrente puede apoyar su pretensión en vía jurisdiccional en nuevos motivos, distintos a los aducidos en vía administrativa, también la Administración podrá alegar nuevos argumentos en apoyo de la legalidad de la actuación administrativa sin que se encuentre estrictamente vinculada por las razones en las que basó la resolución administrativa. Por ello, el artículo 56.1 la Ley reguladora de esta Jurisdicción establece que 'en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración'. De donde se concluye la posibilidad de incorporar a la demanda y en la contestación nuevas alegaciones, argumentos o motivos siempre que no quede alterada la pretensión'.

Esta conclusión es armónica con la doctrina del Tribunal Constitucional que se ha pronunciado sobre el carácter pleno de la jurisdicción contencioso-administrativa y la falta de vinculación estricta a los motivos alegados en la vía administrativa si se quiere respetar el derecho a la tutela judicial efectiva.

...El hecho de que esta alegación se plantease en la contestación a la demanda tampoco le causó indefensión alguna a la parte recurrente, pues pudo formular alegaciones y solicitar la práctica de nuevas pruebas a la vista de lo argumentado en la contestación. En primer lugar, porque dispuso del trámite de conclusiones en el que pudo introducir las alegaciones que estimó convenientes y en segundo lugar porque a la vista de la contestación a la demanda la parte pudo solicitar la aportación de nuevos documentos o la práctica de pruebas para desvirtuar lo argumentado en la misma, tal y como dispone el art. 56.4 y 60.2 de la LJ , por lo que no se aprecia indefensión material alguna ni vulneración del principio de contradicción'.]

Es claro, por consiguiente, de conformidad con la doctrina del Tribunal Supremo contenida en las dos sentencias antecitadas, que la Administración demandada puede sostener en su escrito de contestación a la demanda la legalidad de la resolución impugnada por la actora empleando argumentos o alegaciones no vinculadas a las razones en las que fundó esa resolución administrativa, siempre que no se cause indefensión a la otra parte y se garantice la necesaria contradicción.

Cabría excepcionar de esa doctrina los recursos contencioso-administrativos en los que se revise un acto dictado en un procedimiento administrativo sancionador, por serles de aplicación a los procedimientos sancionadores las garantías consagradas en el art. 24.2 CE , en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. En estos casos, la vigencia del principio de contradicción, al igual que sucede con el resto de las garantías constitucionales que ordenan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, se predica precisamente del procedimiento administrativo sancionador, en el que debe respetarse su ejercicio ( STC, Sección 1ª, nº 145/2011, de 26 de septiembre ).

QUINTO.-En el caso de autos ha de concluirse, a tenor de lo expuesto, de un lado que el Ayuntamiento de Llíria ahora apelado podía alegar ex novo en la contestación a la demanda, al amparo del art. 56.1 de la Ley 29/1998 , un motivo en el que no se había basado la resolución administrativa para rechazar la solicitud de expropiación formulada por la recurrente -que la actora no tenía la condición de propietaria de los terrenos sobre los que versaba tal solicitud de expropiación-, y de otro lado, que la sentencia de instancia podía, como así hizo, fundar su pronunciamiento desestimatorio del recurso en dicho motivo - art. 33.1 de la mencionada Ley 29/1998 -.

Se cumple además en el supuesto enjuiciado el requisito de no haber sufrido la demandante en el proceso de instancia ninguna indefensión con ocasión de la introducción por el Ayuntamiento demandado en el debate procesal de ese nuevo motivo, pues pudo aquélla, de conformidad con lo regulado en el art. 60.2 de la Ley 29/1998 , pedir el recibimiento a prueba a fin de proponer pruebas que tuvieran por objeto rebatir esa nueva alegación del demandado, sin perjuicio de haber hecho uso de su derecho a aportar documentos conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del art. 56 (nada de lo cual hizo). Asimismo tuvo oportunidad, en el trámite de conclusiones (como así hizo) de formular cuantas alegaciones estimó convenientes a su derecho acerca de los hechos, pruebas y fundamentos jurídicos en que el demandado fundaba su alegato y ella su oposición al mismo. Esa conclusión acerca de la ausencia de indefensión sufrida por la recurrente en el proceso de instancia queda corroborada por las manifestaciones que efectúa en el escrito de interposición del recurso de apelación, en el que afirma expresamente que 'Dicha cuestión fue analizada y, en opinión de esta parte, rebatida en el trámite de conclusiones, aportando documentación suficiente (escrituras notariales) como para acreditar la propiedad de mi mandante sobre los terrenos cuya expropiación había solicitado'.

SEXTO.-Sentado lo anterior, y pasando a analizar, en cuanto al fondo, si la sentencia de instancia se ajusta a derecho cuando entiende que la actora no tenía la condición de propietaria de los terrenos sobre los que versaba la solicitud de expropiación y no cumplía, por tanto, el requisito exigido por el art. 29.9.c) de la Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística -aplicable, por razones temporales, al supuesto enjuiciado-, considera la Sala acertadas las valoraciones que la Juzgadora a quo efectúa al respecto. Como en dicha sentencia se razona, la mercantil Automoción Edetana S.L. no era la titular de dichos terrenos, según así había quedado acreditado en el proceso de instancia mediante la nota simple informativa relativa a la finca nº 1217 de Liria emitida en fecha 17 de junio de 2008 por el Registro de la Propiedad de esa localidad.

El contenido del citado documento registral no fue enervado ni desvirtuado por la parte actora mediante ninguna prueba en contrario, pues ni hizo uso, tal como ha sido ya reseñado, de su derecho a aportar documentos conforme a lo dispuesto en el apartado 4 del art. 56 de la Ley 29/1998 , ni solicitó en periodo probatorio ninguna prueba al respecto, y ni siquiera aportó con el escrito de conclusiones los documentos nº 2 y 3 a que aludía en tal escrito. Asimismo, la documentación que la recurrente pretendió adjuntar con sus escritos presentados en fecha 20 y 27 de marzo de 2009 fue inadmitida por el Juzgado por haber sido presentada extemporáneamente. No se entiende, por tanto, la queja de la apelante acerca de que el Juzgado no valoró la documentación que presentó para acreditar que era titular de la finca.

Por consiguiente, la valoración efectuada por el Juzgado se ajusta a lo dispuesto en el art. 3.2 de la LEF , de conformidad con el cual en materia expropiatoria ha de considerarse propietario o titular de los bienes, salvo prueba en contrario, a quien conste con ese carácter en los registros públicos que produzcan la presunción de titularidad.

En esta segunda instancia la apelante solicitó que se admitieran por la Sala los documentos que acompañó en su día con los referidos escritos de 20 y 27 de marzo de 2009, siendo igualmente inadmitidos por la Sala mediante providencia de 14 de diciembre de 2009 por constar acreditado que obraban en poder de la parte antes de la presentación del escrito de conclusiones y pudieron ser presentados entonces - art. 56.4 de la Ley 29/1998 -.

En definitiva, la sentencia apelada consideró acertadamente que, no siendo la recurrente titular de la finca cuya expropiación había solicitado en vía administrativa, la decisión del Ayuntamiento de Llíria de desestimar tal solicitud era conforme a lo regulado en el art. 29.9.c) LRAU, precepto que exigía tener la condición de titular de los terrenos para renunciar a participar en la actuación urbanística pidiendo la expropiación de los mismos.

SÉPTIMO.-Todo lo expuesto en el fundamento jurídico precedente no queda desvirtuado por la circunstancia, alegada por la mercantil apelante, de que el Ayuntamiento le tuviera por interesada en el expediente de programación como titular tanto del terreno como de la actividad, pues había sido la propia mercantil la que en sus escritos se había presentado como titular de la finca, no sólo cuando solicitó la expropiación -pidió que se le expropiara la actividad, el inmueble en el que la ejercía y el solar en que se asentaba- sino también en sus escritos anteriores a esa solicitud, en los que hacía alegaciones acerca del ulterior pago de cuotas urbanísticas.

Carece asimismo de relevancia a los efectos pretendidos por la apelante que en la tramitación de los posteriores instrumentos de gestión urbanística del sector SNacimiento, duración y extinción de la obligación de cotizar el Ayuntamiento le tuviera por titular de la parcela sobre la que había versado la petición de expropiación denegada en su día. Como argumenta y acredita el apelado, ello fue debido a que al tiempo de la tramitación de esos expedientes la mercantil Automoción Edetana S.L. ya había adquirido la condición de titular registral de la finca y así lo había justificado.

Alega la apelante que la sentencia impugnada debió, a tenor de su propia fundamentación jurídica, 'examinar la validez de la petición de expropiación en lo que atañe a D. Ángel Jesús ', administrador único de la mercantil Automoción Edetana S.L. Se trata de una alegación que ha de ser rechazada, pues el citado Sr. Ángel Jesús , que durante la tramitación del programa presentó escritos en su propio nombre -folios 62 y 63 del expediente-, no formuló sin embargo, en su condición de propietario de una parte indivisa de la parcela afectada, la solicitud regulada en el art. 29.9.c) LRAU.

Aduce por último la apelante que si el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de febrero de 2006 hubiera desestimado su solicitud de expropiación fundándose en que no era titular de los terrenos, ello le hubiese permitido defenderse desde el primer momento de tal imputación. En este punto ha de reiterarse todo lo fundamentado supra acerca de que el hecho de que ese motivo se plantease por el Ayuntamiento en el escrito de contestación a la demanda no le causó ninguna indefensión a la recurrente, quien pudo en sede judicial formular alegaciones y solicitar la práctica de prueba a la vista de lo argumentado en ese escrito de contestación.

Cabe añadir, finalmente, que el pronunciamiento de la sentencia apelada en modo alguno agrava la situación inicial de la mercantil recurrente, por cuanto se limita a confirmar, aunque por otro motivo, la decisión del Ayuntamiento de Llíria de denegar la solicitud de expropiación formulada por aquella mercantil.

Procede, a resultas de todo lo fundamentado, la desestimación del recurso de apelación y la confirmación de la sentencia apelada.

OCTAVO.-De conformidad con el art. 139.2 de la Ley 29/1998 , no procede hacer expresa imposición de costas procesales causadas en esta segunda instancia -a pesar de que se desestima el recurso de apelación-, a la vista de la más extensa fundamentación jurídica que se ofrece por la Sala para rechazar las alegaciones de la recurrente planteadas por ésta ante el Juzgado y reiteradas en la presente apelación.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación,

Fallo

1.- Desestimar el presente recurso de apelación número 1610/2009, deducido por Automoción Edetana S.L. contra la sentencia nº 90/09, de 23 de febrero de 2009, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Nueve de Valencia en el recurso contencioso-administrativo ordinario nº 1130/2007 seguido ante ese Juzgado, que se confirma.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales de esta segunda instancia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso de apelación, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma, certifico.