Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 219/2022, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 361/2021 de 31 de Mayo de 2022

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N.º 361/2021

DE PROCEDIMIENTO ORDINARIO

SENTENCIA NÚMERO 219/2022

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ.

D. TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.

En Bilbao, a treinta y uno de mayo de dos mil veintidós.

La Seccion 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 361/2021 y seguido por el procedimiento ordinario, en el que se impugna el acuerdo 116/2021, de nueve de marzo, de la Diputación Foral de Álava (en adelante, DFA), por la que se aprobó el convenio con la Junta Administrativa de Trespuentes para la trasferencia de la titularidad del tramo del vial que une el acceso a Trespuentes en el final de carretera A4359 con el puente de Trespuentes.

Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTE: EXPLOTACION DE CANTERAS ALAVESAS S.A., representada por el procurador D. GERMÁN ORS SIMÓN y dirigida por el letrado D. IGNACIO PÉREZ DELSO.

- DEMANDADA: La DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA representada y dirigida por D.ª MARÍA JESÚS OGUETA LANA, Letrada-Jefa de la ASESORÍA JURÍDICA DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE ALAVA.

-OTRASDEMANDADAS: La JUNTA ADMINISTRATIVA DE TRESPUENTES, representada por la procuradora D.ª LUCILA CANIVELL CHIRAPOZU y dirigida el letrado D. ENRIQUE IGLESIAS FERNÁNDEZ.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.

Antecedentes

PRIMERO.-El veintisiete de abril del año pasado, el procurador de los tribunales don Germán Ors Simón, actuando en nombre y representación de Explotación de Canteras Alavesas, S.A. (en adelante, Ecalsa), presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo 116/2021, de nueve de marzo, de la DFA, por la que se aprobó el convenio con la Junta Administrativa de Trespuentes para la trasferencia de la titularidad del tramo del vial que une el acceso a Trespuentes en el final de carretera A4359 con el puente de Trespuentes.

A la vista de lo anterior, la señora letrada de la administración de justicia dictó, al día siguiente, decreto mediante el cual se admitió a trámite el recurso planteado. Al mismo tiempo, se requería a la administración para que remitiera el expediente correspondiente.

SEGUNDO.-Una vez recibido el expediente, la señora letrada de la administración de justicia dictó, el tres de junio de 2021, diligencia por la cual se daba traslado para la presentación de la demanda.

Siete días más tarde, el procurador de los tribunales don Germán Ors Simón, actuando en nombre y representación de Ecalsa, presentó escrito por el cual pedía que se completara el expediente. En consecuencia, la señora letrada de la administración de justicia dictó, al día siguiente, diligencia por la cual se suspendía el plazo para presentar la demanda. Al mismo tiempo, se daba traslado a la administración para que completara el expediente. Después de que la DFA se opusiera a lo pretendido por la actora, se dictó, el trece de julio del pasado año, diligencia por la cual no se consideraba pertinente lo interesado. Al mismo tiempo, se levantaba la suspensión del plazo para la presentación de la demanda.

El trece de septiembre del año pasado, el procurador de los tribunales don Germán Ors Simón, actuando en nombre y representación de Ecalsa, presentó escrito de demanda. Este terminaba suplicando que se dictara, en su día, sentencia por la que, estimando el recurso, se declarara nulo o se anulara y, en todo caso, se revocara y dejara sin efecto el acuerdo 116/2021, de nueve de marzo, por el que se aprobó la suscripción del convenio entre la DFA y la Junta Administrativa de Trespuentes para la trasferencia de titularidad del tramo del vial que une el acceso a Trespuentes, en el final de la carretera A-4359, con el puente de Trespuentes, para su conversión en vial urbano de esa localidad, así como el citado convenio.

Tres días más tarde, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia mediante la cual se tenía por formalizada la demanda.

TERCERO.-El día veintiocho de ese mismo mes, se dictó una nueva diligencia por la cual se daba traslado para presentar el escrito de contestación a la demanda.

La representación procesal de la DFA presentó, el ocho de noviembre del año pasado, su escrito de contestación. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso promovido por Ecalsa, con expresa imposición de costas. Al día siguiente, se dictó diligencia por la que se tenía por contestada la demanda.

El día diez del mes siguiente, la procuradora de los tribunales doña Lucila Canivell Chirapozu, actuando en nombre y representación de la Junta Administrativa de Trespuentes, presentó su escrito de contestación. Este terminaba suplicando que se dictara, en su día, sentencia en que se desestimasen las pretensiones de la actora, con expresa imposición de costas. Cinco días más tarde, la señora letrada de la administración de justicia dictó diligencia por la cual se tenía por contestada la demanda.

CUARTO.-El treinta y uno de enero del corriente, la señora letrada de la administración de justicia dictó decreto mediante el cual se fijó la cuantía del pleito como indeterminada.

QUINTO.-El día diez del mes siguiente, esta sección dictó auto mediante el cual se recibía el pleito a prueba. Al mismo tiempo, se declaró pertinente y se admitió parte de la documental propuesta por la actora y la de la Junta Administrativa de Trespuentes. En relación a la prueba propuesta por la DFA, se declaró pertinente y se admitió la documental. Sin embargo, no se admitió la testifical-pericial propuesta por esa parte.

SEXTO.-Una vez practicada la prueba previamente declarada pertinente y admitida, con el resultado que obra en autos, la señora letrada de la administración de justicia dictó, el siete de marzo del año en curso, diligencia por la cual se abría el trámite de conclusiones.

El procurador de los tribunales don Germán Ors Simón, actuando en nombre y representación de Ecalsa, presentó, once días más tarde, su escrito de conclusiones sucintas. La procuradora de los tribunales doña Lucila Canivell Chirapozu, actuando en nombre y representación de la Junta Administrativa de Trespuentes, dio cumplimiento a este trámite por medio de escrito presentado el cuatro de abril de 2022. Finalmente, la representación procesal de la DFA hizo lo propio mediante escrito presentado siete días más tarde.

SÉPTIMO.-Para la votación y fallo del asunto se señaló el veintiséis de mayo del corriente; fecha en que se practicó la diligencia. Seguidamente, quedaron los autos conclusos para dictar sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- POSICIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE.

Ecalsa se alza contra el acuerdo 116/2021, de nueve de marzo, por el cual se aprobó el convenio suscrito con la Junta Administrativa de Trespuentes para la trasferencia de la titularidad del tramo vial que une el acceso de Trespuentes en el final de la carretera A4359 con el puente de Trespuentes.

La demanda comienza explicando que Ecalsa lleva a cabo actividades extractivas y mineras en la cantera Azkorrigana, ubicada en el término municipal de Iruña de Oca, desde 1979. Actualmente, esas actividades se desarrollarían en virtud de la concesión de explotación Azkorrigana n.º 2.033, con una superficie de cinco cuadrículas mineras, que contraría con todas las autorizaciones y licencias necesarias. Pues bien, el único acceso a la explotación lo constituiría un tramo de carretera que llegaría hasta el kilómetro 11+930 de la carretera A4359.

En cuanto a los motivos por los que impugna el acuerdo mencionado, Ecalsa señala, en primer lugar, que no constaría que el Concejo de Trespuentes haya acordado solicitar la cesión formal de la titularidad del vial que conecta el acceso a Trespuentes con el puente de Trespuentes. Este documento sería, a su juicio, imprescindible para que pudiera dictarse el acuerdo impugnado. Argumenta que sería el Concejo de Trespuentes, mediante su asamblea, y no el presidente de la Junta Administrativa, quien decidiese, por mayoría de sus miembros, adoptar un acuerdo de estas características. Sin embargo, únicamente se habría aportado un escrito en el que no se plasmaría el acuerdo supuestamente adoptado por el Concejo de Trespuentes, sino que solo contendría una interpretación subjetiva de lo que se habría acordado por la asamblea. Señala que el fiel de fechos no estaría, en ese documento, certificando el acuerdo de la asamblea, sino interpretando su contenido, lo que excedería de sus competencias.

En segundo lugar, Ecalsa niega que la Junta Administrativa de Trespuentes haya acreditado la titularidad del tramo que discurre entre el acceso a la cantera y el puente de Iruña. La recurrente explica que, mediante oficio del Departamento de Infraestructuras Viarias y Movilidad de veintidós de febrero de 2017, la DFA habría impuesto, como condición para que tuviera lugar la cesión, que la Junta Administrativa de Trespuentes acreditara que ostentaba la titularidad del vial en cuestión. Sin embargo, esta habría contestado que era difícil aportar la acreditación requerida, y que su inventario de bienes de 1958 no estaría actualizado. No obstante, habría afirmado con rotundidad que el terreno en cuestión sería suyo.

De lo expuesto, la mercantil actora extrae la conclusión de que la Junta Administrativa de Trespuentes no habría sido capaz de aportar ninguna certificación válida de su titularidad sobre el tramo de carretera cedido. Tampoco habría presentado justificación de haber costeado su construcción, a los efectos de poder acogerse a lo dispuesto en el artículo 5 de la Norma Foral 20/1990. A estos efectos, destaca que el coste de las obras principales realizadas, desde 2002, para la mejora y acondicionamiento de la carretera habrían sido asumidas por la DFA y por Ecalsa.

Pese a todo lo indicado, la DFA habría tenido por acreditada la titularidad. Para ello, se habría basado en los datos del catastro. No obstante, el único documento catastral que figuraría en el expediente sería la cédula parcelaria. Sin embargo, niega que de él se desprenda que la Junta Administrativa de Trespuentes sea la titularidad del tramo de carretera en cuestión. Explica que la parcela 0744 del polígono 03 del municipio de Iruña de Oca, mencionada en ese documento, estaría dividida en dos subparcelas. La subparcela A, de 5.346 metros cuadrados, sería de la Junta Administrativa de Trespuentes. Sin embargo, en ningún momento se indicaría que esta sea también la titular de la subparcela B, que sería donde estaría incluido el tramo de vial.

En tercer lugar, Ecalsa niega que el tramo objeto de cesión cumpla con los requisitos exigidos para convertirse en tramo urbano por el artículo 127 del Reglamento General de Carreteras. En concreto, este precepto exigiría que el tráfico de la carretera sea mayoritariamente urbano. Explica que ese tramo se utiliza para acceder al núcleo de Trespuentes o a la cantera Azkorrigana por vehículos procedentes de otros municipios. Por consiguiente, se trataría, a su juicio, de tráfico interurbano. Señala que los vehículos que circulan por el tramo serían, principalmente, camiones que entran y salen de la cantera, dado que se trata del único acceso a esta. Y estos camiones no realizarían un trayecto urbano, dado que el 99% de la producción de la cantera se trasportaría a otras localidades.

Además, el suelo sobre el que estaría construida la carretera no sería suelo urbano.

En cuarto lugar, la mercantil actora defiende que la normativa únicamente permitiría la cesión del tramo a favor del Ayuntamiento de Iruña de Oca. En concreto, alega que se han vulnerado los artículos 49 de la Ley 37/2015 y 127 del Reglamento General de Carreteras. Estos preceptos preverían la cesión de carreteras y sus tramos exclusivamente a favor de ayuntamientos, pero nunca a favor de juntas administrativas.

En quinto y último lugar, la demanda sostiene que la Junta Administrativa de Trespuentes habría incurrido en desviación de poder. Para llegar a esa conclusión, explica que la verdadera intención de aquella a la hora de solicitar la cesión de la titularidad sería obstaculizar el funcionamiento de la cantera, según se habría publicado en prensa. Reconoce que todavía no se habrían materializado estas intenciones. No obstante, indica que la verdadera intención al solicitar la cesión no sería, tal y como se habría indicado a la DFA, la de ocuparse del mantenimiento del tramo del vial objeto de cesión y garantizar la seguridad de los peatones. Destaca que la Junta Administrativa de Trespuentes llevaría años manifestándose en contra de la continuidad de la actividad de la cantera. De hecho, esta animadversión habría dado lugar a que el presidente de la junta fuera condenado, por intromisión ilegítima en el honor de Ecalsa, por sentencia del Juzgado de Primera Instancia número 2 de Vitoria-Gasteiz, ratificada por la Audiencia Provincial de Álava el seis de septiembre de 2005. Todo ello demostraría, a su juicio, que el verdadero interés de la junta no estaría en el mantenimiento del tramo de carretera, sino en impedir o entorpecer el funcionamiento de la cantera. De hecho, habría promovido un procedimiento ante el Ayuntamiento de Iruña de Oca para que se instalaran varios badenes y puntos de stop con la intención de perjudicar el tráfico de camiones. Ello constituiría, según su criterio, un supuesto de desviación de poder.

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA.

La DFA comienza su demanda explicando que el presidente de la Junta Administrativa de Trespuentes interesó la cesión formal de la titularidad del tramo del vial que une el acceso a Trespuestes con el puente de Trespuentes. Esta solicitud se fundaba en que, tras la descatalogación del tramo de la red foral de carreteras, podían producirse problemas en cuanto a la responsabilidad en su mantenimiento. Así, el plan integral de carreteras de Álava 2004-2015, aprobado por Norma Foral 11/2008, estableció, como criterio general, que el kilómetro final de las carreteras en fondo de saco coincida con el kilómetro de la carretera donde comienza el suelo urbano de la localidad a la que sirva de acceso. Ello supuso que el kilómetro final de la carretera A-4359 se estableciera en el 11+930, coincidiendo con el inicio del suelo urbano. Ello implicó la descatalogación, como carretera de la red foral, del tramo de vial comprendido entre el acceso a Trespuentes, como final de la carretera A-4359, y el puente de Trespuentes. No obstante esa descatalogación, el tramo conservó la naturaleza de vial de uso público de titularidad de la DFA, dado que, todavía, no se había cedido formalmente.

A continuación, el escrito de contestación a la demanda se remite al artículo 7 de la NF 20/1990 como base de la trasferencia de la titularidad de carreteras, para después analizar los requisitos exigidos para convertirse en vía urbana.

En primer lugar, la DFA sostiene que el tráfico que circula por ese tramo es mayoritariamente urbano, dado que su único destino es el núcleo de Trespuentes o, en su caso, la cantera. De tal manera que no atravesaría la localidad, si no que tiene en ella su origen o destino. Ello sería así dado que se trataría de un vial en fondo de saco. Por consiguiente, no formaría parte de un itinerario, sino que constituiría algo vinculado con la actividad urbana del núcleo en cuestión.

La administración quita importancia al hecho de que el tramo no se encuentre incluido en suelo urbano. Explica que ello se debería a que las normas subsidiarias en vigor se aprobaron en 1999, cuando el tramo de vial tenía la consideración de carretera de la red vecinal. De manera que el planeamiento no reflejaría la realidad actual del tramo ni su funcionalidad.

En segundo lugar, la DFA defiende la posibilidad de efectuar la cesión a favor de un concejo. Señala que esta posibilidad aparecería recogida en el artículo 7 de la Norma Foral 20/1990.

En tercer lugar, el escrito de contestación a la demanda explica que la Junta Administrativa de Trespuentes sería titular de la parcela 744, polígono 3, correspondiente al terreno que es continuación del tramo cedido. Niega que se exigiera a la junta acreditar la titularidad sobre el tramo en cuestión, dado que esta, hasta que se produjera la cesión, correspondía a la DFA. Lo que se habría demostrado sería que la titular de los terrenos que son continuación del tramo cedido es la junta administrativa. Tales terrenos se corresponderían con la parcela 744, polígono 3.

En cuarto lugar, la DFA sostiene que constaría, en el expediente administrativo, que el Concejo de Trespuentes adoptó el acuerdo solicitando la cesión de la titularidad del vial. En concreto, ese acuerdo se habría adoptado en la asamblea celebrada el veintidós de marzo de 2017.

En quinto y último lugar, el escrito de contestación rechaza que exista desviación de poder. Destaca que este motivo del recurso se funda en una declaración de intenciones de la junta derivada de una noticia de prensa. Pues bien, la administración niega que la desviación de poder pueda basarse en meras presunciones sobre una hipotética actuación futura. De manera que únicamente podría incurrirse en ellas si, tras la trasmisión de la titularidad, se acredita que la junta ejerce sus potestades siguiendo un interés espurio, extraño a la defensa de los intereses generales o persiguiendo un interés ajeno al previsto en el ordenamiento jurídico para el ejercicio de esas potestades. Además, asegura que el convenio garantiza la interdicción de la arbitrariedad, dado que prevé, en su estipulación 5.ª, que cualquier actuación que afecte a la seguridad vial ha de cumplir la normativa de aplicación, y que, dentro de la zona de afección, la DFA debe autorizar cualquier actuación que la junta pretenda llevar a cabo.

TERCERO.- POSICIÓN DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DE TRESPUENTES.

La Junta Administrativa de Trespuentes también se opone a la demanda planteada por Ecalsa. Para ello, insiste en que el vial fue descatalogado de la red foral de carreteras antes de que se suscribiera el convenio impugnado. Ahora bien, ello no habría afectado a su condición de vial de uso público de titularidad de la DFA.

En primer lugar, el escrito de contestación defiende que, conforme al artículo 7 de la Norma Foral 20/1990 es posible la trasferencia de la titularidad del vial a un concejo.

En segundo lugar, la junta afirma que se darían, en el caso que nos ocupa, todos los requisitos legalmente exigidos para que el tramo de carretera cedido pueda adquirir la condición de vía urbana. En concreto, defiende que el tráfico que circula por él es mayoritariamente urbano. Para llegar a esa conclusión, explica que el tramo de vial objeto de cesión tiene la condición de fondo de saco. Ello supondría que los únicos destinos u orígenes posibles para quienes circulan por él son Trespuentes o la cantera.

Reconoce que las normas subsidiarias de Iruña de Oca no incluyen ese tramo dentro de su trazado urbano. No obstante, explica que ello es debido a que tales normas datan de 1999. Por tanto, se habrían aprobado antes de la descatalogación del vial. En cualquier caso, dispondría de todos los elementos característicos de las vías urbanas.

En tercer lugar, el escrito de contestación sostiene que la junta habría cumplido todos los requisitos para solicitar la cesión de la titularidad del vial. Así, niega que se le exigiera acreditar la titularidad del vial, dado que este pertenecía a la DFA. De hecho, el artículo 7 de la Norma Foral 20/1990 no exigiría que la entidad a que se trasfiera el vial deba acreditar titularidad alguna. Pese a ello, el servicio de carreteras habría requerido a la junta para que acreditara la titularidad del tramo que continúa el vial hasta la cantera. Este se correspondería con la parcela catastral 74, polígono 3, que aparecería inscrita a favor de la Junta Administrativa de Trespuentes.

Para concluir, la junta niega haber incurrido en desviación de poder. Argumenta que, para que se dé esta, es preciso que la administración a la que se le imputa haya adquirido las potestades cuyo ejercicio se considera irregular. Subraya que, en este caso, lo único que habría hecho ella habría sido solicitar la titularidad de un bien, cumpliendo los requisitos y procedimientos legales exigidos para ello. Dado que no habría ejercido todavía potestad alguna, sería imposible que se haya producido la mentada desviación de poder.

El escrito de contestación continúa razonando que este argumento de la mercantil actora se fundaría en una interpretación extraída de una noticia de prensa. Sin embargo, la junta considera que la desviación de poder no puede fundarse en meras presunciones o hipótesis sobre actuaciones futuras. De tal modo que únicamente podría darse con posterioridad, a la vista de cómo se ejerzan las potestades adquiridas. Además, el propio convenido garantizaría la interdicción de la arbitrariedad.

CUARTO.- ACUERDO DE LA ASAMBLEA DEL CONCEJO.

Para empezar, Ecalsa sostiene que el convenio de cesión de la titularidad del tramo de carretera sería nulo porque el expediente correspondiente no se habría iniciado por quien tenía competencia para ello. Afirma que solo constaría, en el expediente administrativo, una solicitud del presidente de la junta, pese a que sería preciso un acuerdo de la asamblea del Concejo de Trespuentes.

Es cierto que en el expediente original no consta la indicación de la asamblea del concejo en que se acordó solicitar la trasferencia de la titularidad del vial. No obstante, ese defecto ha quedado claramente explicado a lo largo del procedimiento.

El error surge porque, en un principio, únicamente se fotocopió la cara (pero no el reverso) del documento remitido por la Junta Administrativa de Trespuentes para contestar al requerimiento que le dirigió la DFA el veintiuno de febrero de 2017 (folio 24 del expediente administrativo). No obstante, la parte que faltaba se presentó para dar respuesta a la solicitud de ampliación del expediente formulada por Ecalsa. De tal modo que consta unida al folio 75 de las actuaciones. En él se indica que el acuerdo se adoptó en sesión de la asamblea celebrada el veintidós de marzo de 2017. Dicho documento aparece firmado por el fieldefechos.

La parte actora rechaza la validez de ese documento porque alega que el fieldefechos estaría haciendo una interpretación de lo que se acordó, lo cual excedería de sus competencias, que se limitarían a dar fe de lo sucedido. Sin embargo, lo cierto es que dicho documento no contiene valoración alguna, sino que se limita a indicar que el acuerdo de solicitud de la cesión de la titularidad del vial se adoptó en sesión celebrada ese día. De tal modo que ese documento sería suficiente para llegar a la conclusión de que la iniciativa surgió del órgano competente al efecto, y rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.

A mayor abundamiento, se aportó (a petición de la propia recurrente) copia del libro de actas del Concejo de Trespuentes. En concreto, la correspondiente a la que se celebró el veintidós de marzo de 2017 obra a los folios 777 y siguientes de las actuaciones. En ella aparece que se aprobó (por 13 votos a favor, cero en contra y una abstención) solicitar a la DFA la cesión de la propiedad del tramo de carretera en cuestión.

Pese a todo ello, Ecalsa afirma que se habría manipulado el acta. Se trata de una acusación muy grave que, en realidad, no ha ido acompañada de ninguna prueba que acredite que los hechos sucedieron como refiere la actora. Esta se limita a hacer mención a una ordenanza que se habría publicado en el boletín oficial, que se habría aprobado ese mismo día, y cuyo contenido no se correspondería, a su juicio, con lo que figura en el acta. Sin embargo, en este sí que se recoge la aprobación de una ordenanza de fuegos en fincas urbanas, que se corresponde con la publicación del boletín oficial a que se refiere la recurrente. Por consiguiente, no hay ningún indicio de la manipulación denunciada por esta.

Por lo demás, como ya hemos indicado, el contenido de esa acta se corresponde con el del documento al que antes hemos hecho mención (suscrito por el fieldefechos).

Conforme a lo expuesto, hemos de llegar a la conclusión de que la solicitud de cesión de la titularidad se hizo por el órgano competente al efecto. Por consiguiente, hemos de rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.- CONDICIÓN DE VÍA URBANA.

Ecalsa niega que el tramo objeto de cesión reúna las condiciones necesarias para poder ser considerado como vía urbana. En concreto, rechaza que por él circule tráfico mayoritariamente urbano. Para llegar a esa conclusión, argumenta que ese tráfico procedería o tendría como destino otros núcleos urbanos. De tal modo que, a su juicio, estaríamos en presencia de tráfico interurbano. Además, destaca que el terreno sobre el que estaría ubicado el tramo no tendría la condición de suelo urbano.

Para resolver este motivo del recurso vamos a remitirnos al artículo 127 del Real Decreto 1.812/1994, de dos de septiembre, por el que se aprobó el Reglamento General de Carreteras. Este precepto regula la conversión de una carretera en vía urbana, y, en consecuencia, establece los requisitos que han de darse para que pueda producirse tal conversión. En concreto, se exige que se cumplan dos condiciones, a saber:

«a) Que el tráfico de la carretera sea mayoritariamente urbano.

b) Que exista alternativa viaria que mantenga la continuidad de la Red de Carreteras del Estado, proporcionando un mejor nivel de servicio».

La actora no cuestiona la concurrencia de esta segunda condición, sino que se centra en la primera. Para analizar si se da o no, hemos de partir de la idea de que no se cuestiona que el tramo objeto de cesión es el que da acceso a Trespuentes. Igualmente, no se ha discutido el hecho de que la carretera en cuestión constituye un «fondo de saco», de manera que muere en esa localidad. Ello supone que todo el tráfico que circula por ese tramo tiene su origen o destino en Trespuentes. Igualmente, se trata de un tramo utilizado por los camiones que acceden o salen de la cantera, para dirigirse a las poblaciones a las que trasportan los materiales extraídos.

Para resolver este punto, no podemos perder de vista el hecho de que, tal y como explican los dos escritos de contestación a la demanda, el vial al que se refiere este procedimiento fue descatalogado de la Red Foral de Carreteras. Esta operación se llevó a cabo por el plan integral de carreteras de Álava 2004-2015, aprobado por la Norma Foral 11/2008, de dieciséis de junio. Este texto contenía una referencia expresa a los «fondos de saco». En concreto, de ellos se decía lo siguiente:

«Un caso particular de los tramos urbanos está representado por aquellas situaciones en que el tramo urbano se sitúa al final de una carretera que no tiene continuidad más allá del mismo, es decir, en carreteras que sirven de acceso a núcleos de población, finalizando en fondo de saco a la entrada de dichos núcleos.

La superposición del planeamiento urbanístico vigente con los límites de competencias de este tipo de carreteras, da como resultado que, en muchas de ellas existan tramos de las mismas incluidas dentro de los límites del suelo urbano o urbanizable de los núcleos donde finalizan, dando lugar a la aparición de pequeños tramos que estrictamente deben considerase como urbanos, pero que ni desde el punto de vista la funcionalidad de la carretera, ni desde el urbanístico, tiene sentido dicha consideración.

En estos casos, la carretera debe mantener su carácter de vía de acceso, y por tanto debe finalizar en aquella sección en que su superación suponga la entrada en el suelo urbano o urbanizable del núcleo a que sirva, sin que tenga sentido la delimitación de un tramo urbano de la misma cuando más allá de este no existe una continuidad en la red. Por otra parte, las limitaciones que un tramo urbano impone al desarrollo urbanístico que se produzca en sus inmediaciones no deben suponer un condicionante en estos casos, en los que el paso por el tramo urbano en cuestión no forma parte de un itinerario, sino que constituye algo totalmente vinculado a la actividad urbana del núcleo correspondiente.

Se ha procedido a la revisión de todos los casos en que se producen las situaciones descritas, estableciéndose el cambio de la delimitación final de las carreteras de manera que su sección final pase a ser coincidente con el límite del suelo urbano o urbanizable del núcleo al que sirven de acceso».

Esto supuso que, tratándose de una carretera que moría en Trespuentes, quedó descatalogado el tramo correspondiente hasta el kilómetro donde comenzaba el suelo urbano de la localidad.

De tal manera que la cuestión sustancial para decidir si el tráfico que utiliza la vía es o no urbano consiste en determinar si el tramo de acceso a la población puede o no ser considerado como tal. Y es que, no podemos perder de vista el hecho de que, tratándose de un fondo de saco, el tráfico que circula por esa carretera tiene como única finalidad acceder a o salir de Trespuentes. Ahora bien, en ningún momento se trata de vehículos que se encuentren de paso en su camino hacia otras localidades. Se trata, por tanto, de un tramo vinculado con la actividad urbana de la población.

La mercantil actora pone el acento en el hecho de que el terreno sobre el que se asienta no está incluido entre el suelo urbano. Ahora bien, no podemos desconocer, tal y como indican las demandadas, que las normas subsidiarias que rigen en el municipio datan de 1999. De tal modo que lo más adecuado es analizar la situación fáctica real, que no tiene por qué corresponderse con lo recogido en esas normas subsidiarias (dado el tiempo trascurrido desde su promulgación y la posibilidad de que se hayan producido actuaciones urbanísticas que hayan alterado la realidad de esos terrenos).

Pues bien, para decidir la cuestión planteada resulta útil el examen de las fotografías del lugar aportadas por la DFA con su contestación a la demanda (folio 668 de las actuaciones). En ellas se aprecia cómo el límite de velocidad de la vía es de 50 kilómetros por hora (propio de los núcleos urbanos). Además, existen aceras, alumbrado público y aparcamientos para vehículos). Todos estos elementos son propios de un tramo urbano de carretera, dispuesto para dar satisfacción a las necesidades de los habitantes del núcleo en cuestión.

En conclusión, hemos de entender que, en efecto, el vial cumple las características necesarias para que pueda hablarse de tramo urbano. Procede, en consecuencia, rechazar este motivo del recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.- TITULARIDAD DEL TRAMO.

También cuestiona la mercantil actora la titularidad del tramo de carretera objeto de cesión. Así, considera que únicamente se habría acreditado que la Junta Administrativa de Trespuentes sería titular de una subparcela colindante con el tramo en cuestión.

Tal y como explican las administraciones en sus escritos de contestación, es imposible que el Concejo de Trespuentes acredite la titularidad de la carretera objeto de cesión, dado que esta pertenecía en ese momento a la DFA. De hecho, ese es el motivo por el que se llevó a cabo el convenio en virtud del cual su titularidad se cedió al ente local menor.

Por otro lado, los mencionados artículos 127 del Real Decreto 1.812/1994 y 7 de la Norma Foral 20/1990 no exigen que la entidad a cuyo favor se traspasa la titularidad acrediten ser propietaria de los terrenos colindantes. De tal modo que no se trataría de ningún requisito exigido por la norma para que el convenio cuestionado pueda llevarse a cabo.

En cualquier caso, consta en autos (folios 46 del expediente administrativo y 730 de las actuaciones) cédula parcelaria a través de la cual se acredita que la Junta Administrativa de Trespuentes es titular de la finca 744, polígono 3. Es cierto que, en principio, la información catastral no hace prueba plena de la titularidad de la finca. Ahora bien, no hay ningún otro indicio del que se derive la posibilidad de que la parcela en cuestión pertenezca a un tercero.

Conforme a lo razonado, hemos de rechazar también este motivo del recurso contencioso-administrativo.

SÉPTIMO.- CESIÓN A FAVOR DEL CONCEJO.

Ecalsa niega que la cesión del vial pudiera hacerse a favor del Concejo de Trespuentes. A su juicio, esta únicamente podría hacerse a favor del Ayuntamiento de Iruña de Oca, quien habría manifestado su falta de interés en adquirir la titularidad de ese tramo de carretera. Para llegar a esa conclusión, se apoya en la normativa estatal reguladora de esta materia. No obstante, la mercantil actora no ha tenido en cuenta el contenido del artículo 7 de la Norma Foral 20/1990. El párrafo segundo de este precepto prevé la posibilidad de que las carreteras clasificadas dentro de la red vecinal de titularidad del Territorio Histórico sean «transferidas a la entidad local que corresponda, a través de un convenio entre las entidades interesadas».

En el supuesto que nos ocupa, la mercantil actora no ha cuestionado que el tramo objeto de cesión forma parte de la red vecinal. De tal modo que, de acuerdo con el precepto expuesto, no hay ningún inconveniente para que la titularidad se trasfiera a una entidad local menor, como es el caso. Por consiguiente, hemos de rechazar también este motivo del recurso contencioso-administrativo.

OCTAVO.- DESVIACIÓN DE PODER.

Para concluir, Ecalsa defiende que nos encontraríamos ante un supuesto de desviación de poder. Asegura que la finalidad real del Concejo de Trespuentes al adquirir la titularidad del vial sería la de entorpecer la actividad de la cantera. Para justificar esa conclusión, hace referencia a la animadversión del presidente de la junta, que se habría puesto de manifiesto en diversas ocasiones y en declaraciones públicas. Así, incluso habría sido condenado por vulnerar el honor de la mercantil actora.

Nuestro alto tribunal ha tratado la figura de la desviación de poder en numerosas resoluciones. Así, la sentencia de la Sala Tercera 1.375/2020, de veintiuno de octubre (rec. 6.895/2018) explica lo siguiente:

«Entre otras muchas sentencias de esta Sala, en la STS de 16 de marzo de 1999 hemos señalado que '[l]a desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico y de este concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:

a) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la Ley.

b) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con la reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1983 y 3 de febrero de 1984.

c) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido, precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma, como reconoce la Sentencia de 8 de noviembre de 1978.

d) La desviación de poder puede concurrir con otros vicios de nulidad del acto, pues si la doctrina jurisprudencial ha tendido a adoptar la posición que sostiene que las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término para restablecer por el cauce del recurso jurisdiccional el derecho vulnerado, lo cierto es que la existencia de otras infracciones en el acto administrativo no excluye y antes bien posibilita y es medio para lograrla, la desviación de poder, de conformidad con las Sentencias de 30 de noviembre de 1981 y 10 de noviembre de 1983 .

e) En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil , con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1987.

f) La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra.

g) Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas sentencias de esta sala (entre otras las de 6 de marzo de 1992, 25 de febrero de 1993, 2 de abril y 27 de abril de 1993) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine'.

Una reiterada jurisprudencia del Tribunal de la Unión Europea, de la que es representativa la STJUE de 14 de julio de 2006 (Endesa, S. A. contra Comisión), ha sintetizado el anterior concepto de desviación de poder, señalando al efecto que la misma concurre 'cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de junio de 1984, Lux/Tribunal de Cuentas, C-69/83, Rec. pg. 2447, apartado 30; de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, C-331/88, Rec. pg. I-4023, apartado 24; de 13 de julio de 1995, Parlamento/Comisión, C-156/93 , Rec. pg. I-2019, apartado 31; de 14 de mayo de 1998, Windpark Groothusen/Comisión, C-48/96 P, Rec. pg. I- 2873, apartado 52, y de 22 de noviembre de 2001, Países Bajos/Consejo, C-110/97, Rec. pg. I-8763, apartado 137)'».

Por su parte, el artículo 70.2 de la Ley 29/1998 define la desviación de poder como «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico».

Nos encontramos, pues, ante una figura que se produce en aquellos casos en que la administración, en ejercicio de las potestades que tiene atribuidas, dicta un acto que reviste apariencia de legalidad, pero que, en realidad, tiene un objetivo distinto a aquel al que debería servir.

En el caso que nos ocupa, Ecalsa afirma que la intención de Trespuentes al adquirir la titularidad del vial es la de perjudicar el normal funcionamiento de la cantera. Para justificar su postura, aporta unas noticias de prensa y hace referencia a una condena impuesta al presidente de la junta administrativa a raíz de una crítica descarnada que realizó a la mercantil actora también de manera pública.

Es normal que las manifestaciones públicas del presidente de la junta administrativa en las que aboga por adquirir la titularidad de la carretera para «frenar» (sic) la actividad de la cantera causen preocupación en la mercantil encargada de su explotación. Ahora bien, no podemos pasar por alto que el presupuesto para que pueda hablarse de desviación de poder es la existencia de un acto dictado en ejercicio de una potestad administrativa. Sin embargo, nada de esto se ha producido en el caso que nos ocupa. En efecto, lo que tenemos hasta ahora es una cesión de titularidad de un vial realizada en virtud de un convenio suscrito entre administraciones. De tal manera que la junta administrativa todavía no ha realizado ninguna actuación en ejercicio de las potestades que le corresponden como titular de ese tramo. Hemos de tener en cuenta que tales manifestaciones (que todavía no se han materializado en ningún acto concreto) no tienen por qué plasmarse en la realidad en actos que perjudiquen a la mercantil actora. Nos encontramos, en este momento, ante meras sospechas o suspicacias (alimentadas por el presidente de la junta administrativa) que todavía no se han materializado, y que puede que no lleguen a materializarse nunca. Será en el caso de que el ente titular del tramo realice actuaciones concretas que, a juicio de Ecalsa, se aparten del fin objetivo que debería guiar el ejercicio de las potestades administrativas que ha adquirido, que podrá reaccionarse contra aquellas. En ese momento correspondería analizar si, en su caso, se habría incurrido en desviación de poder. Sin embargo, ahora se trata de una acusación precipitada, basada en meras sospechas y suspicacias.

Conforme a lo razonado, ha de decaer también este motivo del recurso contencioso-administrativo.

NOVENO.- COSTAS.

Dada la novedad de la cuestión suscitada y que la posición de la mercantil actora es defendible, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo 361/2021 planteado por el procurador de los tribunales don Germán Ors Simón, actuando en nombre y representación de Explotación de Canteras Alavesas, S.A., frente al acuerdo 116/2021, de nueve de marzo, de la Diputación Foral de Álava, por el que se aprobó el convenio suscrito con la Junta Administrativa de Trespuentes para la trasferencia de la titularidad del tramo del vial que une el acceso a Trespuentes, en el final de la carretera A-4.359, con el puente de Trespuentes.

No hacemos expresa imposición de las costas causadas en la tramitación del procedimiento.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Supremo y/o ante la Sala de lo Contencioso - administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS( artículo 89.1 LJCA), contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que se dé cumplimiento a los requisitos del artículo 89.2, con remisión a los criterios orientativos recogidos en el apartado III del Acuerdo de 20 de abril de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, publicado en el BOE n.º 162, de 6 de julio de 2016, asumidos por el Acuerdo de 3 de junio de 2016 de la Sala de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

Quien pretenda preparar el recurso de casación deberá previamente consignar en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con n.º 4697 0000 93 0361 21, un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15.ª LOPJ).

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo la Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 31 de mayo de 2022.