Sentencia Administrativo Nº 2201/2014, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1632/2011 de 29 de Octubre de 2014

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 02201/2014

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2011 0102417

Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001632 /2011 - ML

Sobre:MINAS

De D./ña.VOLADURAS LEYMON,S.L.

LETRADOALVARO MARTINEZ GARCIA

PROCURADORD./Dª. CRISTOBAL PARDO TORON

ContraD./Dª. EOLICA DE SANABRIA S.L., CONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO

LETRADOJOSE RAMON AIZPUN BOBADILLA, LETRADO COMUNIDAD(SERVICIO PROVINCIAL)

PROCURADORD./Dª. FERNANDO VELASCO NIETO

SENTENCIA Nº 2201

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ

DOÑA ADRIANA CID PERRINO

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En la ciudad de Valladolid, a veintinueve de octubre de dos mil catorce.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, integrada por los Magistrados expresados más arriba, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 1632/2011 en el que fue designada como actividad recurrida la siguiente:

La inactividad referente a la solicitud de concesión de explotación derivada de Permiso de Investigación Minero Lagoallal nº 1765 presentada con fecha 29 de mayo de 2001 ante el Servicio Territorial de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo en Zamora, Sección de Minas.

Las partes en el expresado recurso son:

-Como demandante: la entidad VOLADURAS LEYMON S.L., representada por el Procurador Sr. Pardo Torón y con la dirección del Abogado Sr. Martínez García.

-Como demandada: la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN (CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y EMPLEO), representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

-Como codemandada: la entidad EÓLICA DE SANABRIA S.L., representada por el Procurador Sr. Velasco Nieto y con la dirección del Letrado Sr. Aizpún Bobadilla.

La ponencia del presente recurso fue turnada al Ilustrísimo Señor Magistrado Don Jesús B. Reino Martínez.

Antecedentes

Primero.-Interpuesto el actual recurso por quien queda expresado más atrás y previo dictar resolución favorable a su admisión a trámite, la parte recurrente dedujo demanda. En este escrito expuso alegaciones de hecho y de derecho, postulando en el suplico del mismo lo siguiente: '... se digne dictar sentencia por la que ESTIME el presente recurso contencioso-administrativo; DECLARE que, en la tramitación del expediente de concesión derivada de que se trata, se ha producido una indebida inactividad de la Administración demandada; ORDENE a la Dirección General de Energía y Minas de la Consejería de Economía y Empleo de la Junta de Castilla y León, que concluya dicha tramitación conforme a la Ley de Minas y su Reglamento y dicte resolución sobre al solicitud de la concesión minera derivada del Permiso de Investigación Minero nº 1765 'Lagoallal' en el plazo de sesenta días desde la notificación de la sentencia; y CONDENE a dicha Administración a estar y pasar por dichos pronunciamientos, respetarlos y cumplirlos, imponiendo las costas del presente recurso contencioso-administrativo'.

No interesó por otrosí el recibimiento a prueba.

Segundo.-La representación y defensa de la parte demandada presentó escrito de contestación a la demanda. En el mismo formuló oposición a la pretensión deducida de contrario haciendo alegaciones de hecho y de derecho, pidiendo en el suplico lo siguiente: '... dicte sentencia por la que se inadmita el recurso, y subsidiariamente para el caso de que se admita y estime, lo sea con el pronunciamiento de que la Administración está obligada a dictar resolución expresa, con la imposición de las costas a la parte recurrente'.

Sí solicitó el recibimiento a prueba.

Tercero.- La representación y defensa de la parte codemandada presentó escrito de contestación a la demanda. En el mismo formuló oposición a la pretensión deducida de contrario haciendo alegaciones de hecho y de derecho, pidiendo en el suplico lo siguiente: '... dicte sentencia que declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, su desestimación'.

No solicitó el recibimiento a prueba.

Cuarto.- No habiéndose solicitado por las partes demandante y codemandada el recibimiento a prueba del recurso y por la demandada solamente se solicita para el caso de que se impugnara de contrario el informe del Servicio de Minas que adjuntaba a la contestación y no habiendo sido impugnado dicho documento, el pleito fue declarado concluso, teniendo lugar la votación y fallo con el correspondiente señalamiento previo el día veinticuatro de octubre del año en curso.

Quinto.-En la sustanciación del actual proceso fueron observados los trámites previstos por la Ley, aunque no los plazos por razón del volumen de trabajo y pendencia que existen en esta Sala.

Fundamentos

Primero.-La cuestión de competencia objetiva planteada por la sociedad mercantil codemandada en el Fundamento de Derecho II del escrito de contestación está en clara contradicción con el contenido de los oficios remitidos por los órganos administrativos territoriales de la Xunta de Galicia y que están en los folios 174 de la carpeta 1 y 283 de la carpeta 2 que con otras conforman el expediente administrativo. El segundo de esos folios es del siguiente tenor: ' Como continuación del escrito de esta delegación provincial de fecha 22 de junio de 2005, relativo al expediente de referencia y a la vista de la información remitida, consistente en una copia del proyecto de explotación y plan de restauración para la concesión derivada del P.I. Lagoallal nº 1765 que se tramita en esa provincia, esta delegación provincial una vez examinado informa lo siguiente:

Que tal como se ha demarcado, la cuadrícula nº 1 de las ocho demarcadas, afecta parcialmente a la provincia de Ourense; por lo que sería procedente que el trámite de la conconsión se practicara por nuestra parte la correspondiente información pública al no haberlo hecho en su día para la tramitación del permiso. Sin embargo se ha podido apreciar que en la documentación elaborada el filón de cuarzo que se pretende explotar no afecta en modo alguno a la cuadrícula nº 1, por lo que no resulta justificativo que ésta se incluya en la concesión de explotación ya que de ella no se va a extraer material alguno. La circunstancia de que la cuadrícula se incluya en la zona de influencia de al explotación del filón no justifica tampoco su inclusión y más aún cuando no resulta justificada ni la propia zona de influencia.

Lo que se informa, para que si estas consideraciones se tienen en cuenta, no es necesaria actuación alguna'.

A la vista de ese contenido y de las facultades que dispone el órgano decisorio de la concesión minera solicitada para establecer las cuadrículas de la explotación, este Tribunal no aprecia problema alguno en torno a la competencia de la Comunidad Autónoma demandada.

Segundo.-Sobre la inadmisión suscitada por la parte demandada en el Fundamento de Derecho primero y en el segundo de su contestación a la demanda decir que este órgano jurisdiccional, en principio y teniendo siempre presente el (principio) pro actione, reitera lo dicho en el Fundamento de Derecho Primero de su sentencia de 24 de septiembre de 2010 , que decidió el Procedimiento Ordinario 832/2007 y que es del siguiente tenor: 'La causa de inadmisión planteada nuevamente por la Administración demandada y a la cual se adhiere la parte codemandada consistente en la falta del supuesto previsto en el artículo 29.1 y que les permite postular la aplicación del artículo 69.c), ambos de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (en lo sucesivo LJCA), no puede tener una respuesta favorable por las siguientes consideraciones:

-Se reitera lo dicho en el fundamento jurídico 2º del auto de 20 de mayo de 2008 que, precisamente, desestimó una alegación previa sobre lo mismo.

-Cuando esa resolución emplea los términos inactividad formal, esto es, pasividad de la Administración en el ámbito de un determinado procedimiento administrativo, no se está refiriendo al incumplimiento de la obligación de resolver sancionada en el artículo 42.1 de la Ley de Régimen y Procedimiento 30/1992 (en adelante LRP) sino a otro tipo de actividad prestacional de carácter formal.

-Esa actividad es la que ante una petición de un particular que produce el inicio de un procedimiento administrativo resulta de los mandatos contenidos en los artículo 74 (impulsión de oficio), 75 (celeridad de trámites), 78 (actos de instrucción necesarios para comprobar datos que son antecedentes de la resolución final) en concordancia con el artículo 42.5.c), todos de la LRP, y a su vez en relación con los mandatos procedimentales contenidos en los artículos 60 y 61 de la Ley 32/1973 de Minas y en los artículos 88 y 90, principalmente, del Reglamento de la Minería aprobado por RD 2857/1978. Esas disposiciones imponena la Administración autonómica aquí demandada -en tanto que es la competente en materia de minas- la obligación y consiguiente prestación formal de sustanciarla petición de concesión de la explotación, es decir, de dar curso a esa petición y que por los órganos competentes se lleven a cabo las actuaciones indispensables y/o elementalesde comprobación y verificación, también se emitan informes de carácter preceptivo, los cuales constituyen trámites necesarios y esenciales para que el órgano competente para dictar la resolución estimatoría o denegatoria de la concesión disponga de unos elementos de juicio imprescindibles; alternativamente, para que el peticionario disponga de la información adecuada a fin de tomar decisiones en sede del propio procedimiento administrativo sobre la concesión minera que pretende. Tal obligación formal guarda correspondencia con el derecho del titular de un permiso de investigación minera -condición que tiene la mercantil demandante- de que su solicitud de concesión subsiguiente se sustancie en los términos que ya quedan dichos.

-Además de la sentencia del Tribunal Constitucional 136/1995, de 25 de septiembre , citada en el ya mencionado auto de 20 de mayo de 2008 y de la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de febrero de 2005 invocada y transcrita en el escrito de contestación a la demanda presentado por la Comunidad Autónoma, es importante tener presente la recopilación que efectúa la sentencia de la Sala 3ª y Sección 3ª del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 2008 cuyo fundamento de derecho cuarto es de siguiente tenor: ' Resulta significativo recordar, como canon autorizado de interpretación de la disposición legal que analizamos, que la Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1 , y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos.

El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo.

De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas.

Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla.

De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas.

El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad'.

La jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 (RC 7081/2004 ), dijimos:

'Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'.

Y en la sentencia de 1 de octubre de 2008 (RC 1698/2006 ), hicimos las siguientes consideraciones jurídicas:

'A tenor del art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , y como recuerda la sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 , para que pueda hablarse de inactividad administrativa a efectos de dicho precepto, es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta, que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo, y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas.

Como declaramos en sentencia de 18 de febrero de 2005 , el art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introdujo una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo, implicando dicho art. 29 la concreción de la previsión contenida en el núm. 2 del art. 25 de la misma Ley en cuanto establece la posibilidad de recurso contra la inactividad de la Administración en los términos establecidos en esa Ley.

La exposición de motivos de la norma expresa que 'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos.

El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo.

De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el 'quando' de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla.

De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas.

El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad'.

La sentencia antes citada de 14 de diciembre de 2007 , excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , el supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración.

Y la también citada sentencia de 18 de febrero de 2005 pone de relieve el ámbito de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , entendiendo restringidos los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso administrativa al amparo del precepto que, según resulta de su propia redacción y los antecedentes de su tramitación parlamentaria, contiene un ámbito legalmente limitado.

Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.

Como recuerda la sentencia de 24 de julio de 2000 , 'para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general''. También en la distinción que efectúa la sentencia de la Sección 5ª de la indicada Sala de 2 de julio de 2009 cuando afirma: 'En este sentido, no está de más añadir que la inactividad a que nos referimos, el silencio administrativo y, en fin, la caducidad del procedimiento constituyen tres figuras cuyo común denominador viene representado por la falta de diligencia de la Administración ya sea para cumplir sus obligaciones, ya sea para resolver o para tramitar con presteza. Y que en todas sus vertientes confluyen en el caso examinado, pues la sentencia estima el recurso contencioso administrativo al declarar la caducidad del procedimiento, aunque considera que no se ha producido ni inactividad ni silencio positivo pues se trata de un procedimiento iniciado de oficio y no a instancia de parte interesada ( artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992 ). Ahora bien, no podemos confundir estas figuras, obviar sus diferencias o, simplemente, prescindir de los efectos distintos que ocasionan'. (Fundamento Jurídico 5º). En base a esas soluciones interpretativos cabe afirmar que no es aventurado o equivocado aceptar como supuesto previsto en el artículo 29 de la LJCA lo que podría denominarse inactividad prestacional formal-procedimental de conformidad con lo expuesto más atrás y así parece que lo admite el alto tribunal en sus sentencia ya referida de 18 de noviembre de 2008 (no adopción de medidas de coordinación de los servicios de transporte), la de la Sección 7 ª de 14 de diciembre de 2007 (omisión imputable a la Administración de no celebrar reuniones con los sindicatos) o la de la Sección 6ª de 20 de junio de 2005 (no iniciar un procedimiento expropiatorio).'.

Importa destacar y con la sentencia de la Sala 3ª y Sección 6ª del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 2011 que el administrado tiene el derecho a que se inicie y que se sustancie (derecho la tramitación)el correspondiente expediente administrativo (Fundamento de Derecho segundo), que para el caso de este pleito será el destinado a la concesión o a la denegación de un derecho minero desde la perspectiva de ser titular de un permiso de investigación, que concede a su titular una preferencia para la obtención del derecho minero, y este derecho y la correlativa obligación de la Administración autonómica constituye el contenido de la actuación prestacional de carácter procedimental cuyo cumplimiento es demandado ahora ante el presente orden jurisdiccional.

Entonces, existe en principio y desde la mera perspectiva formal base para aplicar el artículo 29.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 y por ello la causa de inadmisibilidad tendrá que ser rechazada.

Tercero.-Sobre el fondo y habida cuenta de las respectivas posiciones de las partes la temática debatida es si, en realidad, existe una inactividad prestacional-procedimental por parte de la Comunidad Autónoma y respecto al expediente minero a sustanciar según petición de concesión planteada por la aquí demandante con fecha 29 de mayo de 2001, esto es, si verdaderamente concurre una inacción total en la tramitación del expediente de solicitud de la concesión minera.

Y la respuesta a dar a esa cuestión pasa necesariamente por examinar el contenido del expediente administrativo, destacando del mismo que mediante resolución de la Delegación Territorial autonómica en Zamora de 17 de abril de 2002 se acuerda decidir sobre la compatibilidad entre la concesión minera solicitada y un parque eólico llamado 'El Aguallal' derivando de esa resolución un conjunto de actuaciones administrativas que llegan hasta el 11 de abril de 2012 y están detalladamente narradas en el Fundamento de Derecho tercero del escrito de contestación a la demanda -ello en relación con un informe que se adjunta con ese escrito- y que ahora se tendrá por reproducida. Importa resaltar que no existe constancia de que la mercantil aquí demandante hubiera impugnado judicialmente aquella resolución y si ello es así queda vinculada por la misma en razón del principio de los actos propios.

Ese contenido es incompatible por opuesto a la posibilidad de existencia real de la referida inactividad prestacional- procedimental, por lo que no concurre el supuesto de hecho previsto en el citado artículo 29.1 y proceder aplicar los artículos 68.1.b ) y 70.1 de la indicada Ley 29/1998 , con la conclusión final desestimatoria de la pretensión de condena deducida en la demanda.

Esta valoración no impide que para un futuro, es decir, cuando quede resuelta la cuestión de compatibilidad y la medioambiental a través de los correspondientes actos administrativos, la actual demandante pueda ejercer una impugnación judicial contra el acto expreso o el ficticio (silencio) decisorio de la solicitud de concesión.

Cuarto.-El pronunciamiento a realizar sobre las costas causadas en este proceso resultará de aplicar los mandatos contenidos en los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley 29/1998 , el segundo de los expresados en redacción vigente al momento de la iniciación del presente litigio. A los efectos previstos en esa disposición legal decir que este órgano jurisdiccional no aprecia la existencia de mala fe o de temeridad en la conducta procesal de las partes litigantes.

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que rechazando la causa de inadmisión, debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso- administrativo ejercitado por Voladuras LEYMON S.L. y sustanciado por los trámites del Procedimiento Ordinario 1632/2011.

No se hace condena especial en costas.

Así por esta nuestra sentencia, la cual puede ser impugnada mediante recurso ordinario de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.