Sentencia Administrativo Nº 2205/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 542/2014 de 13 de Septiembre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN GRANADA. SECCIÓN TERCERA (REFUERZO)

AUTOS DE RECURSO DE APELACIÓN

ROLLO NÚM. 542/2014

JUZGADO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO: GRANADA NÚM. 3

SENTENCIA NÚM. 2.205 DE 2016

Iltmo. Sr. Presidente:

D. José Antonio Santandreu Montero

Iltmos. Sres. Magistrados:

D. Julián Manuel Moreno Retamino

D. Antonio Jesús Pérez Jiménez

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En la ciudad de Granada, a trece de septiembre de dos mil dieciséis. Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se han tramitado los autos derecurso de apelación núm. 542/2014, dimanantes del recurso contencioso-administrativo núm. 106/2013, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 3 de Granada, a instancia de la entidad«INMOBILIARIA PLAZA VILLAMENA,S.L.», representada por la Procuradora Sra. Cortés de la Flor y asistida por Letrado, siendo parte demandada elEXCMO. AYUNTAMIENTO DE OGÍJARES(Granada), que comparece en calidad deAPELADO, representado por la Procuradora Sra. Bureo Ceres y asistido por Letrado. Ha intervenido como parte codemandada la entidad«MAPFRE SEGUROS DE EMPRESAS,S.A.», que comparece en calidad deAPELADA, representada por el Procurador Sr. Leyva Muñoz y asistida por Letrado.

Antecedentes

PRIMERO.- El recurso de apelación dimana de los autos derecurso contencioso-administrativo núm. 106/2013 del Juzgado núm. 3 de Granada, cuyo objeto es la desestimación por silencio de la reclamación, en concepto de responsabilidad patrimonial, que «Inmobiliaria Plaza Villamena, S.L.» dedujo el 27-07-2012 contra el Ayuntamiento de Ogíjares.

SEGUNDO.- El recurso de apelaciónse interpuso contra la sentencia núm. 159/2014, de 2-06-2014 , por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo. Admitido a trámite, se sustanció mediante traslado a las demás partes para formalizar su oposición, con el resultado que consta en autos.

TERCERO.-Conclusa la tramitación de laapelación, el Juzgado elevó los autos y expediente administrativo. No habiendo solicitado ninguna de las partes el recibimiento a prueba ni la celebración de vista ni conclusiones, ni estimándolo necesario la Sala, quedaron las actuaciones para resolver. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso deapelaciónel día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en su tramitación.

Visto, habiendo actuado como Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. Antonio Jesús Pérez Jiménez.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso de apelación se formula contra la sentencia núm. 159/2014, de 2-06-2014 , desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto (al considerar improcedente la reclamación indemnizatoria por responsabilidad patrimonial).

Según el art. 106.2 de la Constitución , «los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».

Por su parte, el art. 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC), prevé que «los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos», y que «en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas».

Los requisitos que han de cumplirse para apreciar la existencia de un supuesto en que haya lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, se recogen genéricamente en sentencias como la de 9-11-2004 (TS-3ª, Rec. 7834/2000 ): a) la efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas; b) que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal (es indiferente la calificación) de los servicios públicos (a lo que la jurisprudencia homologa toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad), en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que influyan, alterando, ese nexo causal; c) ausencia de fuerza mayor; d) que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño (antijuridicidad).

A ello se añade que «en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo», plazo que, en caso de daños físicos o psíquicos a las personas, «... empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas ...» (art. 142.5 LPC).

SEGUNDO.- El supuesto litigioso tiene que ver con los efectos de un Convenio urbanístico y de la ulterior permuta de terrenos para materializar lo allí acordado.

Mediante aquél, de 23-05-2003, el Ayuntamiento de Ogíjares se obligó a compensar la pérdida de edificabilidad derivada de una modificación de planeamiento aprobada en 2003, que le imposibilitaba cumplir otro Convenio similar del año 2000.

En escritura notarial de 11-10-2005 se llevó a término la referida permuta («Inmobiliaria Plaza Villamena, S.L.» cedió una parcela y obtuvo otras tres, a entregar -por el Ayuntamiento- urbanizadas y con la edificabilidad que satisfacía lo convenido el 23-05- 2003).

Después, en 2009-2010, se aprueba modificación del planeamiento, que incide sobre la edificabilidad de las parcelas cedidas a «Inmobiliaria Plaza Villamena, S.L.» en la escritura de permuta. Y dicha recurrente solicita del Ayuntamiento información urbanística, que se le facilita (certificado de 27 de julio de 2011), advirtiéndose de que, según el art. 4.1.2 del Plan de Ordenación del Territorio de la aglomeración urbana de Granada (aprobado por Decreto 244/1999, de 27 de diciembre ), y posterior modificación por resolución de 16 de diciembre de 2004, el suelo en que se incluye el ámbito la UE-49 del PGOU de Ogíjares (donde están tales parcelas) se define en ese instrumento como Zona de Reserva para Dotaciones Supramunicipales, no pudiendo autorizarse en ningún caso como compatibles los usos residenciales, productivos o terciarios.

Como ello, de cualquier forma, frustra para la recurrente (al no permitirse la edificación residencial en las repetidas parcelas) sus expectativas o derechos en virtud del Convenio y permuta señalados, presentó contra el Ayuntamiento reclamación por responsabilidad patrimonial, y presuntamente desestimada, el recurso contencioso-administrativo que desestima la sentencia apelada.

TERCERO.- Sucede, siendo trascendente al caso, que el mencionado Convenio del año 2000, fue impugnado ante esta jurisdicción (más en concreto, la desestimación presunta de recurso de reposición contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Ogíjares, de 30-03-2000, en su punto nº 9, relativo a la aprobación de esa propuesta de Convenio con constructores y promotores del Sector de Suelo SR-1).

En la Sentencia dictada al respecto por esta Sala (de 21-01-2008, Recurso 1781/2000 -donde fue parte codemandada la aquí recurrente-), que es firme, se anotaron los antecedentes de interés para la resolución del litigio. Los recordamos (en extracto de su literalidad y subrayando ahora ciertos pasajes) para mejor comprensión del actual supuesto:

«... - El Pleno del Ayuntamiento de Ogíjares, en fecha 12 de marzo de 1998, adoptó acuerdo de aprobación definitiva de la Modificación de las NNS de Planeamiento en el ámbito del Sector 1, introduciendo variaciones en la norma 47.1 de aplicación a todo el suelo apto para urbanizar (sectores SR-1 a SR-6) que comportaba una alteración general de las tipologías edificatorias, ...

- La Junta de Andalucía impugnó jurisdiccionalmente dicho acuerdo aprobatorio de la Modificación Puntual de las NNSS por entender que la modificación efectuada era sustancial, habida cuenta de la trascendencia de los cambios efectuados, por lo que el Ayuntamiento era incompetente para su aprobación.

-No obstante la interposición del mencionado recurso(tramitado ante esta Sala con el nº 2855/1998),durante los meses de mayo y junio de 1999 el Ayuntamiento concedió licencias de edificación a varios promotores y constructores,entre los que figuraban los ahora codemandados, para la construcción de varios edificios plurifamiliares y viviendas unifamiliares.

- El día 19 de octubre de 1999el Ayuntamientoacordó iniciar expediente de revisión de actos nulos en relación con la modificación puntual aprobada respecto del sector SR-1 y tras los trámites preceptivos, ... sedeclaró la nulidad de la referida modificación puntual, ...

-La propuesta de convenioreseñadafue aprobadaen el Pleno de fecha 30 de marzo de 2000,siendo destacable de su contenido lo siguiente:El Ayuntamiento se comprometea iniciar los trámites de una nueva modificación en la que ... es hacen los cálculos necesarios para determinar la edificabilidad que les correspondería conforme al previsto nuevo planeamiento ypara compensar los perjuicios derivados de la declaración de nulidad del instrumento de Planeamiento a cuyo amparo se concedieron las licencias, en cada caso, según las circunstancias,se pacta una modificación del proyecto constructivo de los edificios afectados, ...se traslada edificabilidad a otras parcelas, etc. ... A cambio de ello los constructores vinculados por el Convenio renuncian a la exigencia de responsabilidades, debiendo abonar en algún supuesto determinada cantidad como compensación. ...».

Y este Tribunal resolvió, en la mentada Sentencia, argumentando en esencia lo siguiente (F.D. Cuarto, también subrayándolo en parte):

«... Si al efectuar ese análisis de contraste entre lo pretendido por el Ayuntamiento mediante la firma del Convenio impugnado y el interés general perseguible por toda actuación administrativa, tomamos en consideración las circunstancias expuestas en el apartado final del segundo fundamento jurídico, en relación con el contenido del Convenio,no le cabe a la Sala la menor duda acerca del apartamiento de dicho Convenio del fin de interés general exigible al mismo, pues, a nuestro juicio,no se trata de dar satisfacción a dicho principiomediante la previsión de las líneas generales del Planeamiento futuro a redactar sobre la base de las determinaciones del referido Conveniosino de dar cobertura,al menos aparente,a los resultados derivados de un acto declarado nulo de pleno derecho, -concretamente la modificación puntual de las NNSS de Planeamiento a cuyo amparo se concedieron las licencias de obras cuyos titulares firmaron el Convenio-, no sólo por el propio Ayuntamiento sino también por esta Sala en la sentencia nº 1565/2000 ,lo que nos sitúa en el campo de un previsible fraude de ley, no tutelable por el ordenamiento jurídico ni por los Tribunales.

La anterior conclusión enerva la pretendida legalidad del Convenio, aducida por las partes demandadas, sobre la base de la aplicabilidad del artículo 102.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de RJAP y PAC, en la redacción dada por la Ley 4/1999 de 13 de enero -que permite a la Administración, al declarar la nulidad de una disposición o acto, establecer en la misma resolución las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados-, puesno nos encontramos ante la fijación de unos criterios con base en los cuales se puede reconocer la indemnización procedente por las consecuencias derivadas de la declaración de nulidad del acto,sino, como se ha dicho,ante la formalización,mediante el camuflaje del Convenio,de una situación de hecho que no contaba con ningún respaldo jurídico,pues las licencias cuya validez se mantiene y se permite ejecutar ni se adaptaban a las NNSS de Planeamiento que revivieron al declararse la nulidad de su modificación,ni tampoco podían concederse al amparo de un futuro Planeamiento,cuyos trámites ni siquiera se habían iniciado...».

CUARTO.- La ratio decidendi de la sentencia apelada es la de que el Convenio impugnado, en tanto que derivación y trasunto de ese otro Convenio precedente, comparte la misma nulidad, y siendo así, como quiera que sólo establece obligación para el Ayuntamiento, no procede la restitución prevista en el art. 1.303 del Código civil , ni indemnización alguna.

Frente a ello, viene a alegar la parte apelante que la nulidad del Convenio del 2000 no se transfiere automáticamente al del 2003, aprobado mediante acto (autónomo) que quedó firme (al no impugnarse) y sigue surtiendo efectos (mientras no sea expulsado del mundo jurídico). Añade que la sentencia recurrida soslaya el carácter sinalagmático de la permuta.

Sentado cuanto precede, exponemos las consideraciones de nuestro juicio en este caso:

- no hay duda de que, dada su génesis, designio y/o razón de ser (en relación con el Convenio de 2000), el de 2003 objeto del contencioso adolece, materialmente, de la misma invalidez que aquél (según lo declarado por esta Sala en la Sentencia de 21- 01-2008, de que se ha hecho expresión); porque, en definitiva, carece igualmente de soporte, justificación y/o causa jurídicas (contraviniendo el ordenamiento y perjudicando el interés público, arts. 88.1 Ley 30/1992 y 111 R.D.Leg. 781/1986) el compromiso de resarcimiento contraído por el Ayuntamiento.

- y aunque tal Convenio no haya sido formalmente dejado sin efecto, tampoco se puede prescindir, desde la perspectiva propia del litigio, de ese desvalor jurídico que arrastra consigo; lo que permite y determina nuestro criterio de no apreciar antijuridicidad en los detrimentos que se reclaman (por incumplimiento de dicho Convenio), debiendo por ende rechazarse la responsabilidad demandada.

- el panorama varía en cuanto a la permuta, en la medida de haber conllevado desplazamientos patrimoniales por ambas partes (de ese -auténtico- contrato); pero no cabe desconocer que, al respecto, no puede hablarse de responsabilidad patrimonial; en realidad, la misma idea (de estar excluido o no ser aplicable el régimen específico de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas) podría predicarse en relación al propio Convenio, dada su naturaleza (contractual [ STS-3ª de 13-06- 2011, Rec. 3722/2009 ]) y particular contenido.

- sea como fuere, no puede apreciarse, por lo expresado, responsabilidad derivada de un incumplimiento del Convenio; y en cuanto a la que, aparte, pudiera resultar de la permuta misma, es evidente que sólo puede exigirse según lo estipulado y/o con arreglo a las disposiciones generales sobre obligaciones y contratos, como las del Código civil.

- sin embargo, ocurre que nada se ha propuesto, discutido ni instado en ese sentido (tampoco por lo que hace al Convenio), sino que la pretensión ejercitada se funda exclusivamente en una presunta responsabilidad patrimonial, como tal inexistente (al no poder surgir del contrato).

- ello nos impide (por forzosa congruencia) tratar, por ejemplo, de la posible nulidad, y sus consecuencias (como la recíproca restitución de prestaciones ex art. 1.303 del Código civil ), de la indicada permuta; del mismo modo que no ha lugar a reconocer indemnización con sustento en pacto(s) y/o norma(s) general(es) de las referidas, habida cuenta la completa ausencia de postulado, planteamiento y debate de tal signo (ignorándose la eventual articulación y controversia), a lo que cabe añadir que, en principio, los motivos de esa posible nulidad contractual (error del consentimiento, falta o ilicitud de causa ...) parecen adjudicables a ambas partes.

Cumple, pues,desestimar la apelación y confirmar íntegramente la sentencia recurrida.

QUINTO.- Respecto de las costas de esta alzada, dado lo previsto en el art. 139.2 de la L.J.C.A ., no procede imponerlas a ninguna de las partes, por considerar existen circunstancias que lo justifican (la intrínseca complejidad del litigio).

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de«Inmobiliaria Plaza Villamena, S.L.», contra la sentencia enunciada en el Fundamento de Derecho Primero de la presente, que se confirma en todos sus extremos. No hacemos imposición de las costas de esta segunda instancia.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase, y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia, para su notificación y ejecución, interesándole acuse recibo.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, cabe interponer recurso de casación ante el Tribunal Supremo, limitado exclusivamente a las cuestiones de derecho, siempre y cuando el recurso pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o de la Unión Europea que sea relevante y determinante del fallo impugnado, y hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora. Para la admisión del recurso será necesario que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, de conformidad con los criterios expuestos en el art. 88.2 y 3 de la LJCA . El recurso de casación se preparará ante la Sala de instancia en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, y seguirá el cauce procesal descrito por los arts. 89 y siguientes de la LJCA . En iguales términos y plazos podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal Superior de Justicia cuando el recurso se fundare en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma.

El recurso de casación deberá acompañar la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024054214, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.