Sentencia Administrativo Nº 223/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 96/2014 de 27 de Abril de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000096 /2014

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00537/2014

Apelante:MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

Apelado:UNION SINDICAL OBRERA (USO), CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS (CCOO) Y LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT)

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a veintisiete de abril de dos mil dieciséis.

Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado el recurso de apelación Nº 96/2014,interpuesto por la Administración General del Estadorepresentada por el abogado del Estado contra la sentencia de 18 de febrero de 2014, dictada en recurso contencioso-administrativo PO 17/2008 , seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3. Ha comparecido como apelada la Unión Sindical Obrera, representada por el procurador don Aníbal Bodallo Huidobro.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3, dictó sentencia el 18 de febrero de 2014 , por la que se acordaba estimar el recurso contencioso-administrativo que interpuso la Unión Sindical de Obrera (USO) frente a la Resolución de 16 de agosto de 2007, dictada por el Servicio Público de Empleo Estatal por la que se aprobaba la convocatoria de la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenio de ámbito territorial exclusivo de Ceuta y Melilla, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados en aplicación de la Orden TAS/2388/2007 de 2 de agosto.

En el fallo se acordaba: « [a]nulo el apartado a) 6 con el siguiente alcance: Dicho apartado dice a) dice: 'para la ejecución de planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los respectivos ámbitos territoriales a los que se dirige la presente convocatoria'. Debe suprimirse del mismo la mención 'más representativas' por no ser ajustada a Derecho, quedando subsiguiente en lo restante el referido artículo y apartado a).

En consecuencia anulo asimismo la Resolución impugnada de 7 de marzo de 2008 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales que desestima el recurso de alzada por no ser ajustada a Derecho.

Condeno a la Administración demandada a reconocer el carácter de posible beneficiaria de las ayudas y subvenciones correspondientes a la entidad sindical demandante, con el fin de ejecutar los referidos planes de formación en igualdad de condiciones con las restantes entidades sindicales en las circunstancias a las que se refieren las resoluciones impugnadas.»

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la Administración General del Estado. Tras ser admitido por el Juzgado se dio traslado a las demás partes personadas, para que en el plazo de 15 días formularan su oposición, presentándose por la parte apelada escrito de impugnación.

SEGUNDO.- Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó el oportuno rollo, se registró, se designó Ponente al Ilmo. Sr. Don SANTOS GANDARILLAS MARTOS, y al no haberse solicitado prueba, ni vista o conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso, el día 20 de abril de 2016, señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- La demanda se interpuso contra a la Resolución de 16 de agosto de 2007, dictada por el Servicio Público de Empleo Estatal por la que se aprobaba convocatoria de la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenio de ámbito territorial exclusivo de Ceuta y Melilla, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados en aplicación de la Orden TAS/2388/2007 de 2 de agosto, y la desestimación presunta del recurso de alzada. Posteriormente fue ampliada a la Resolución de 7 de marzo de 2008 en donde se rechazó expresamente el recurso.

Esta apelación se plantea en términos idénticos ala 423/10 entablada entre las mismas partes, pero contra Resolución del año siguiente, en aplicación de la misma Orden Ministerial, por lo que tanto la decisión como su argumentación no pueden variar.

De conformidad con el artículo 6 de la disposición y para poder acceder a la financiación, lo circunscribía a las siguientes entidades:

« a) Para la ejecución de planes de formación intersectoriales, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en los respectivos ámbitos territoriales a los que se dirige la presente convocatoria. [...]»

La sentencia impugnada considera que en materia de formación, la condición de más representatividad no estaba justificada y puede suponer una exclusión de aquellas organizaciones que no tengan esta condición de mayor representatividad. La formación no se encuentra dentro del ámbito de la representación institucional y, por lo tanto, no está reservada a los sindicatos más representativos. Cita y transcribe en parte diferentes sentencias del Tribunal Supremo que recogen esta interpretación, por lo que finalmente estima el recurso y anula el incido a) del artículo 6.

SEGUNDO.- Frente a esta sentencia se alza en apelación la Administración General del Estado, que discrepa de como el juzgador de la instancia interpreta la jurisprudencia emanada al amparo del artículo 28 de la Constitución . En el caso enjuiciado, el requisito de la mayor representatividad no es ni caprichoso ni injustificado, y atiende a la mayor o menor inserción que el sindicato tiene respecto al concreto plan de formación intersectorial en relación a un determinado territorio. Solo de esta manera se asegura que no accedan organizaciones con menor grado de presencia y proyección, que no aseguren y garanticen que se lleven a cabo los objetivos de los planes, y puedan impedir el adecuado desarrollo de la formación en sectores en los que no estén presenten. En estos casos, la exigencia de la mayor representatividad está justificada y resulta plenamente compatible con la interpretación que se ha hecho del artículo 28 de la Constitución ; cita algunas sentencias de los Juzgados Centrales y de esta misma Sala que así lo han interpretado.

Cuestiona que la Resolución se limita a la aplicación directa de la disposición reglamentaria, lo que hubiera exigido el planteamiento de una cuestión de ilegalidad.

TERCERO.- Debemos comenzar diciendo que esta Sala, como ya ha ocurrido en muchas otras apelaciones, en la medida que la Resolución impugnada no fuera más que consecuencia directa de la aplicación de la Orden TAS/2388/2007 y del Real Decreto 395/2007, acordó, tras oír a las partes, suspender la resolución del presente recurso de apelación por auto de 1 de marzo de 2010.

La razón era que ante esta misma Sección se seguía el recurso 362/07 contra la Orden TAS/2388/2007 en el que se había suscitado un conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional (6870/07 , 6876/07 y 6767/07 ). Una vez resuelto el conflicto por la STC de 3 de noviembre de 2014 y comunicado a esta Sala, se acordó alzar la suspensión por providencia de 16 de enero de 2015. Sin embargo, los términos en que fue planteado y resuelto el conflicto, en nada afectan a la resolución del presente litigio, puesto que ninguno de los extremos planteados tienen que ver con el problema de la mayor representatividad de las organizaciones sindicales y empresariales en los planes de formación.

No obstante, también debemos tener en cuenta que esta misma Sala y Sección, con ocasión de la estimación del recurso contencioso-administrativo 693/04, en la sentencia de 16 de mayo de 2013 , analizando unos preceptos legales análogos a los aquí relevantes, pero de la Orden TAS/2783/2004, planteó cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Supremo. El Alto Tribunal, en sentencia de 21 de julio de 2015 , anuló la sentencia de esta Sala al haberse preterido, tras alzar la suspensión del recurso, a dos organizaciones sindicales en el trámite de contestación a la demanda. Esta circunstancia podría poner de manifiesto la necesidad de esperar a la resolución de ese recurso, y en su caso, de la cuestión de ilegalidad que se pudiera formular. Sin embargo, no resulta estrictamente necesario porque no se trate de la misma Orden Ministerial, a pesar de su evidente similitud y razón de ser.

Decimos esto porque la Resolución aquí impugnada se dictó bajo el paraguas del Real Decreto 395/2007 y La Orden TAS/2388/2007, y el Real Decreto fue objeto del recurso directo ante el Tribunal Supremo 136/2007, resuelto por sentencia de 4 de octubre de 2015 , que los desestimaba por pérdida de objeto. El Supremo concluyó que el Real Decreto 395/2007 ha sido sustituido por la vigente Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral (BOE de 10 de septiembre), precedida por el Real Decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral (BOE de 23 de marzo), que cambia radicalmente los criterios para adjudicar e impartir los cursos de formación.

Sabiendo la respuesta dada a una eventual cuestión de ilegalidad del Reglamento, resultaría irrelevante plantearla de nuevo. Esto nos conduce a que, sin mayores problemas procesales, deba ser interpretado por esta Sala el criterio de sindicato «más representativo» como parámetro para la concesión de subvenciones o ayudas para la formación y comprobar si coincide con el criterio de la sentencia impugnada.

CUARTO.- La cuestión de fondo se ciñe a valorar si en la adjudicación de los planes de formación sectoriales, la referencia a los sindicatos más representativos puede considerarse como criterio válido para la exclusión de determinadas formaciones sindicales que no reúnan esta condición.

La reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional han venido distinguiendo la posición que a los sindicatos más representativos corresponde en todo aquello que afecta o está en conexión con su faceta institucional y la que ostentan en otros planos. Como recuerda la STS de 27 de noviembre de 2015 (casación 355/14 ), en materia de subvenciones para actividades de formación y en otras análogas, no cabe excluir como posibles beneficiarios de las mismas a los sindicatos que no tienen la condición de más representativos. En esa misma línea ya se pronunció la STC 147/2001, de 27 de junio , cuando dijo, con cita de anteriores pronunciamientos que « conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción ', añadiendo que ello es así ' porque este tipo de subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio, produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos'.

Y en diferentes resoluciones de esta misma Sala (como en la sentencia de 13 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación núm. 1997/2009 , también con abundante cita de decisiones anteriores) se ha señalado que, si bien en relación con la representación institucional de los intereses de los trabajadores ha de reputarse constitucional el otorgamiento de capacidad solo a los sindicatos más representativos, cuando nos enfrentamos a supuestos consistentes en el derecho a percibir subvenciones para la organización de actividades enmarcadas dentro de los fines propios de los sindicatos ' limitar las subvenciones a dichos sindicatos más representativos vulnera el derecho a la libertad sindical( artículo 28.1, en conexión con el 7 de la Constitución ) porque la promoción de los trabajadores se atribuye por la Constitución a todos los sindicatos, sin distinción, y en los fines de promoción han de incluirse las actividades socioculturales y de formación».

En relación con este tipo de planes hemos dicho, entre otras en nuestra sentencia de 17 de julio de 2013 , que carece de justificación razonable la exclusión de los sindicatos que no ostenten esa condición para el acceso a la subvención.

Todo lo expuesto nos conduce a la desestimación del presente recurso de apelación.

QUINTO.- En aplicación del artículo 139.2 de la LJCA , debemos condenar al apelante a las costas causadas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Que debemos desestimarel recurso de apelación Nº 96/2014interpuesto por la Administración General del Estadocontra la sentencia de 18 de febrero de 2014, dictada en recurso contencioso-administrativo PO 17/2008 , seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 3; condenando a la apelante a las costas causadas en esa segunda instancia.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, que contra ella no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por El/La Ilmo/a. Sr/a. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.