Sentencia Administrativo Nº 2233/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 233/2006 de 12 de Noviembre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 02233/2008

SENTENCIA Nº2233

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

Presidenta

Ilma. Sra. Dª. Inés Huerta Garicano.

Magistrados

Ilmos. Sres.:

D. Miguel Ángel Vegas Valiente

D. Ricardo Sánchez Sánchez

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En la Villa de Madrid a doce de noviembre de dos mil ocho.

VISTOS, por la Sala, constituida por la Ilma. Sra. y los Ilmos. Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso administrativo núm. 233/2006 interpuesto por el Procurador D. Isacio Calleja García, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE AÑORA, contra la inactividad de la Administración por falta de ejecución de los Acuerdos de 17 de julio de 2002 y de 27 de febrero de 2003, adoptados por la Comisión Mixta de los Ministerios de Fomento y Educación, Cultura y Deporte "del 1% cultural", por los que se aprobaba la rehabilitación del entorno de la Iglesia de San Sebastián (s. XV) de Añora, así como contra la desestimación presunta tanto del requerimiento previo como del recurso de alzada dirigidos a la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales.

Ha sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto recurso contencioso administrativo y seguidos los trámites pertinentes, la parte actora presentó escrito de demanda en el que, tras hacer las alegaciones que estimaba pertinentes, terminaba suplicando que en su día se dictase sentencia declarando:

a) La obligación de la Administración demandada de ejecutar los Acuerdos de la Comisión Mixta de Colaboración entre el Ministerio de Fomento y el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, para la actuación conjunta en el Patrimonio Histórico Español - 1% cultural -, de fecha 17 de julio de 2002 y 27 de febrero de 2003, que acordaron financiar con 383.247,31 euros (que deberán ser actualizados con los intereses legales) el proyecto de rehabilitación de la Iglesia de San Sebastián (s. XV) de Añora, fijando asimismo un plazo prudencial para ello. Y,

b) La nulidad de la decisión de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, notificada al Ayuntamiento de Añora mediante oficio de 3 de octubre de 2005, de no continuar la tramitación del expediente y de remitir a la corporación interesada a una nueva solicitud que se sometería a unos nuevos requisitos, establecidos en una Orden de 2005, distintos de los que rigieron para la aprobación del proyecto por la Comisión Mixta en 2002 y 2003. Con lo demás que proceda en Derecho.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado contestó a la demanda suplicando se dictase sentencia inadmitiendo o subsidiariamente desestimando el presente recurso.

TERCERO.- Habiendo recibimiento a prueba, tras la práctica de la declarada pertinente, hicieron sus conclusiones las partes y, posteriormente, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO.- Para deliberación, votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia del día 11 de noviembre de 2008 , en la que ha tenido lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado de la Sección Ilmo. Sr. D. Ricardo Sánchez Sánchez.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso se centra en:

1) La desestimación presunta del recurso de alzada, dirigido a la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales.

2) La desestimación presunta del requerimiento previo interadministrativo.

3) La inactividad de la Administración por falta de ejecución de los Acuerdos de 17 de julio de 2002 y de 27 de febrero de 2003, adoptados por la Comisión Mixta de los Ministerios de Fomento y Educación, Cultura y Deporte "del 1% cultural", por los que se aprobaba la rehabilitación del entorno de la Iglesia de San Sebastián (s. XV) de Añora.

SEGUNDO.- En lo que se refiere a la desestimación presunta del recurso de alzada, dirigido a la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, consta en el expediente administrativo que se dictó resolución del Subsecretario de Cultura, de fecha 27 de marzo de 2006, por la que se inadmite el referido recurso contra escrito de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales de 3 de octubre de 2005, al no proceder este medio impugnatorio, sino el previsto en el art.44 LJCA (requerimiento interadministrativo), cuando es una Administración Pública la que reclama.

Ningún argumento en contra esgrime la Entidad Local actora contra dicha resolución, por lo que habrá de tenérsele por conforme con la misma.

TERCERO.- En lo relativo a las otras cuestiones que plantea la parte demandante, el Abogado del Estado alega su inadmisibilidad por considerar que los acuerdos de la Comisión Mixta Fomento-Educación, Cultura y Deportes de 2002 y 2003 no son actos firmes, sino preparatorios del definitivo, y que por ese motivo no cabe reclamar su ejecución por pretendido incumplimiento estatal.

Nos encontramos que, dispone el art. 29 de la LJCA :

"1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78 ."

Por tanto, según el apartado primero, en los casos de inactividad administrativa, y para el planteamiento del recurso jurisdiccional contencioso-administrativo por tal motivo, se exige la existencia de un "acto, contrato o convenio administrativo" que le obligue a realizar "una prestación concreta a favor de una o varias personas", con el que el interesado podrá reclamar su cumplimiento, y si la administración así intimada no lo hace, o no llega a un acuerdo, cabrá recurrir ante la jurisdicción contra tal inactividad.

En su apartado segundo, si el acto es firme, la particularidad consiste en que el recurso se tramitará por los cauces del procedimiento abreviado.

Según el art. 44 de la misma ley :

"1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad."

Por tanto, en el caso de que la inactividad se produzca entre administraciones públicas, el requerimiento debe hacerse según este artículo y en concordancia con lo que hemos visto en el art. 29 .

En el presente caso se ha formulado el requerimiento de hacer por la Entidad Local actora, por lo que la cuestión estriba en atender a si la actividad que sirve de base a la reclamación es un acto firme, en cuyo caso debería enjuiciarse por la vía del art.78 de la LJCA , o si no lo es pero impone la obligación de realizar determinada prestación, en cuyo caso cabrá el derecho a reclamar por la vía del art.29 el cumplimiento de la misma.

Pues bien, en la actividad impugnada no se produce ninguna de los dos supuestos, pues lo impugnado no sólo no es un acto firme, sino que además no impone a la Administración estatal una "prestación concreta", sino un compromiso de fondos para el caso de que se cumplan determinados requisitos administrativos que pasan, necesariamente, por una discrecionalidad técnica en la apreciación que de los mismos se haga por el Estado.

En los acuerdos adoptados por la Comisión Mixta Fomento-Educación, Cultura y Deportes del "1 % Cultural" de 17-7-2002 y 27- 2-2003, por los que se aprobaba la rehabilitación del entorno de la Iglesia de S. Sebastián de Añora, con importe de financiación de 383.247'31 € tenemos:

1) Se condiciona dicho presupuesto a la presentación por la Administración promotora (en este supuesto, el Ayuntamiento de Añora) de un proyecto en determinadas condiciones que deba ser sometido a consideración del Estado; y

2) Dicha administración deberá manifestar la forma de financiación por la que opta, según Ley 16/1985 y Real Decreto 111/1986 (art.58.3 ).

Junto a lo anterior nos encontramos en relación con las normas internas de procedimiento que rigen para la Comisión Mixta del "1% cultural", lo siguiente:

a) Dicha Comisión Mixta se rige, a la fecha de inicio de las presentes actuaciones, por el Acuerdo de 29-12-2000, vigente de 2001 a 2004 hasta la llegada del Real Decreto 1893/2004 y de la Orden Ministerial 596/2005 , a las que posteriormente se hará referencia.

b) Los acuerdos de la Comisión Mixta tienen la consideración de acto administrativo (esta consideración se apuntó igualmente en anterior informe de dicha Abogacía del Estado de 10-12-2002, n° 2916/02), si bien se trata de actos cuyo contenido se encuentra necesariamente modulado por las normas propias de la Comisión y, en particular, por el Acuerdo de 29-12-2000.

c) Dicho Acuerdo establece en su cláusula tercera que "cada una de las intervenciones de estos programas estará articulada mediante un Acuerdo específico en el cual se determinará el sistema de colaboración, el contenido y el presupuesto que haya de ser establecido con las restantes Entidades y Organismos Públicos participantes en él", para añadir en su cláusula quinta que "los Acuerdos de esta Comisión quedarán recogidos en Actas que indicarán expresamente el compromiso adoptado, a efectos de unirse como antecedente al Acuerdo específico que posteriormente se suscriba y a la tramitación de las transferencias de crédito correspondiente".

d) Los Acuerdos de la Comisión Mixta como los que nos ocupan son actos administrativos preparatorios ("antecedente") que no tienen por sí solos la eficacia de generar obligaciones para el Estado, para lo cual será preciso "otro acto (que exige una nueva declaración de voluntad) consistente en celebrar el correspondiente Convenio de Colaboración o Acuerdo específico".

El Ayuntamiento de Añora no puede reclamar el cumplimiento de aquello para lo que está obligado a concertar el oportuno convenio interadministrativo con el fin de perfilar la actuación a desarrollar de modo concreto, y tal convenio no puede exigirse de la Administración estatal, sino que queda en su discrecionalidad técnica decidir el cuándo y el cómo. Las únicas fases del expediente que constan realizadas son los acuerdos preliminares que la contraparte entiende definitivos y firmes, la presentación por ésta del proyecto técnico, y su aprobación desde una perspectiva técnica por la Dirección General de Arquitectura y Urbanismo del Ministerio de Fomento el 7-11-2003. Dicha aprobación técnica figura adjunta a una "Nota Interior" obrante en el expediente, cuya documentación remite el Instituto de Patrimonio Histórico Español (en adelante IPHE), de fecha 10-2-2006 (folio 5), en la que también consta que a dicha fecha el expediente sigue "en tramitación" y que para dicha Dirección General, a 17-2-2004, no consta el acta de replanteo (folio 4) . No constan realizadas, por tanto, ni la concreta dotación presupuestaria, una vez fiscalizado el gasto por la IGAE, ni el necesario Convenio para la realización de las obras, sin el cual no puede considerarse lo actuado como definitivo, ni de ello puede resultar obligación concreta alguna para la Administración estatal, ni siquiera la de exigir la formalización del oportuno convenio.

No existe por tanto administrativo que imponga una concreta prestación de hacer a la Administración estatal (pues para que la misma se genere se precisa la elaboración de un Convenio específico que en el caso presente, sencillamente, no existe).

Al no darse los supuestos del art. 29 de la LJCA , no cabe sino entender que se recurre una actividad administrativa inimpugnable, por no derivar ni de un acto firme ni de otro que contenga una concreta prestación a favor del Ayuntamiento recurrente, lo que conlleva a la inadmisión del presente recurso por aplicación del art. 69 c) LJCA .

CUARTO.- Ha traído la parte demandante una sentencia de esta misma Sección alegando que los supuestos son iguales y, por tanto, debe resolverse aquí en la misma forma que se hizo en ella. Sin embargo, nos encontramos con que, en esa sentencia de 14 de febrero de 2007 , hubo allanamiento (que aquí no existe) y además estaba en relación con unos acuerdos que no consta que no fueran firmes (aquí, por el contrario, como hemos visto no existió acuerdo ejecutable y, por tanto, menos, firme).

Por lo expuesto, no es trasladable lo resuelto en dicha sentencia a este proceso.

QUINTO.- En consecuencia, y como corolario de todo lo anterior, procede declarar la desestimación del recurso interpuesto contra la resolución del recurso de alzada, al no oponerse nada contra la misma y la inadmisibilidad respecto de las otras cuestiones planteadas.

SEXTO.- No observándose temeridad ni mala fe en las partes, de acuerdo con lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede hacer condena al pago de las costas del proceso.

Fallo

Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda del recurso contencioso administrativo núm. 233/2006 interpuesto por el Procurador D. Isacio Calleja García, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE AÑORA, contra la desestimación del recurso de alzada de la Administración, y debemos declarar y declarar la inadmisibilidad de la demanda frente a las restantes cuestiones planteadas en ella. Sin costas.

Esta resolución no es firme y, frente a ella, cabe recurso de casación que habrá de prepararse -de conformidad con lo prevenido en el art. 89 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998 de 13 de julio -, ante esta Sección, en el plazo de diez días computados desde el siguiente a su notificación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de la fecha fue leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente hallándose en audiencia pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.