Sentencia Administrativo Nº 2236/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 319/2004 de 26 de Noviembre de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

RECURSO Nº 319/04

S E N T E N C I A Nº

Ilmos. Sres.:

Presidente:

Dª. María del Camino Vázquez Castellanos.

Magistrados:

Dª. Mª Jesús Muriel Alonso.

D. José Luís Aulet Barros.

D. Santiago de Andrés Fuentes.

Dª Carmen Álvarez Theurer.

En la Villa de Madrid, a veintiséis de noviembre de dos mil nueve.

VISTO, el recurso contencioso-administrativo número 319/04 seguido ante la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto, en su propio nombre y representación, por el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía, D. Eladio , contra la resolución de la Dirección General de la Policía, de 3 de febrero del año 2005, por la que se desestimó la reclamación por él formulada de fecha 26 de noviembre del año 2004, en orden a que le fuera reconocido su derecho a percibir la pensión aneja a la Medalla de Plata al Mérito Policial, concedida por Orden Ministerial de 10 de mayo del año 1973, a título colectivo, a la Brigada de Investigación Social de la Jefatura Superior de Policía de Bilbao del extinto Cuerpo Superior de Policía, en la que en aquella fecha se encontraba destinado el actor.

Ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el ABOGADO DEL ESTADO.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito obrante en autos, en el que hizo la alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia de conformidad con el suplico de su demanda.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos la resolución recurrida.

TERCERO.- Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día veinticinco del mes y año en curso, fecha en la que han tenido lugar.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. María del Camino Vázquez Castellanos, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de impugnación a través del presente recurso contencioso-administrativo la resolución de la Dirección General de la Policía, de 3 de febrero del año 2005, por la que se desestimó la reclamación por él formulada de fecha 26 de noviembre del año 2004, en orden a que le fuera reconocido su derecho a percibir la pensión aneja a la Medalla de Plata al Mérito Policial, concedida por Orden Ministerial de 10 de mayo del año 1973, a título colectivo, a la Brigada de Investigación Social de la Jefatura Superior de Policía de Bilbao del extinto Cuerpo Superior de Policía, en la que en aquella fecha se encontraba destinado el actor.

Dicha pretensión es reproducida nuevamente en esta instancia jurisdiccional, en la que interesa la anulación de la citada resolución, aduciendo como fundamento de la misma que conforme al articulo 5 de la Ley 5/64, sobre Condecoraciones Policiales , las causas que motivan el nacimiento del mérito para la concesión de la Medalla de Plata tienen naturaleza personal, y, en consecuencia el propio Centro Directivo tiene anotado en el expediente personal del recurrente la concesión de la misma, además de que la propia Orden General de concesión de la condecoración remite expresamente al artículo mencionado por estimar a los integrantes de la Brigada citada comprendidos en dicho precepto; asimismo, la Ley reguladora de las Condecoraciones no contempla su concesión "a título colectivo" a una Unidad, con abstracción de los concretos miembros que la forman; por otro lado, el artículo 4 de la Ley 5/64 delimita el ámbito subjetivo de aplicación de la norma que lleva a entender el necesario carácter personal del beneficio de la recompensa; y, finalmente, en aplicación del artículo 8 de dicho texto legal, sostiene el carácter pensionado de la Medalla de Plata, lo que es incompatible para concesión de la misma a título honorífico, cualidad inherente a toda condecoración, se dice. El actor en esta instancia jurisdiccional solicita se dicte Sentencia por la que se le declare su derecho a percibir la pensión correspondiente a la Medalla de Plata al Mérito Policial que, por Orden Ministerial de 10 de mayo de 1973, tiene concedida a título colectivo a la Brigada de Investigación Social de la Jefatura Superior de Policía de Bilbao, del extinto Cuerpo Superior de Policía, en la que se encontraba destinado el actor, con los correspondientes atrasos mas sus correspondientes intereses legales.

La Administración demandada, por su parte, opuso, con carácter previo, la causa de inadmisibilidad prevista en el apartado c) del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al entender que existe acto firme y consentido por las cantidades no reclamadas oportunamente en los meses devengados y pagados. Y, para el supuesto de que no fuera admitida la excepción opuesta, interesó la desestimación del presente recurso argumentando, en líneas generales, que la concesión de la Medalla de Plata a título colectivo no lleva aparejada la concesión de pensión alguna, estando únicamente prevista la misma para cuando la condecoración en cuestión se otorga a título individual. Y, en todo caso concurriría la prescripción, respecto a las cantidades anteriores a los cinco años de su reclamación en vía administrativa.

SEGUNDO.- Previo al análisis de la cuestión de fondo que se somete a la consideración de la Sala es preciso el estudio de la causa de inadmisibilidad opuesta, toda vez que, una eventual estimación de la misma podría hacer innecesario un pronunciamiento sobre la cuestión de fondo planteada. Alega el la Administración demandada, al amparo de lo previsto en el apartado c) del artículo 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la concurrencia de la causa de inadmisibilidad consistente en acto firme y consentido, y, ello porque entiende que existe acto firme y consentido por las cantidades no reclamadas oportunamente en los meses devengados y pagados.

Dicha causa no puede ser estimada pues el acto administrativo recurrido no es otro que la resolución de la Dirección General de la Policía, de 3 de febrero del año 2005, por la que se desestimó la reclamación por él formulada de 26 de noviembre del año 2004, resolución recurrida en tiempo y forma por el actor, y, por tanto, no consentida, siendo diferente del recurso que el actor pudiera haber entablado respecto a cada una de sus nominas.

TERCERO.- Centrándonos en el análisis del fondo de la cuestión sometida a la consideración de la Sala, se hace necesario significar con carácter previo el cambio de criterio operado en la presente Sección, en atención a la incidencia de la jurisprudencia sentada a este respecto por el Tribunal Supremo. Si con anterioridad se mantenía que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal con independencia de las personas que pudieran integrarlo, en el devenir de los tiempos ello traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componentes, efectos, ambos, que entendía la Sección que eran perfectamente imaginables separadamente. Se decía que, con exclusión de la Cruz al Mérito Policial con distintivo blanco, únicamente se hacía referencia en el texto legal a los "funcionarios" y a otras personas individuales, sin prever la posibilidad de que llevaren aneja pensión las condecoraciones otorgadas a "otros componentes" de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado, los cuales pueden recibir recompensas de la índole expuesta que se integran en el denominado por la doctrina científica "patrimonio moral" del afectado (sea el mismo un individuo o un colectivo), si bien no llevan aneja la concesión de pensión alguna que se integre en el patrimonio de los beneficiarios.

No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 23 de junio de 2000 , recaída en el recurso de casación en interés de Ley interpuesto por la Abogacía del Estado, en la representación que le es propia, formuló la pretensión de que se fijara como correcta doctrina legal la de que «las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas», y, tras examinar la Ley 5/1964 , reguladora de la concesión de la condecoración al mérito policial con distintivo rojo, concluye la citada sentencia el carácter pensionado de aquélla, en sus dos modalidades de concesión, a título individual y a título colectivo. La argumentación que lleva al Tribunal Supremo a declarar no haber lugar al recurso de casación, rechazando la cuestión planteada, es la siguiente:

"1) Las distinciones y recompensas constituyen una manifestación de la actividad administrativa de fomento, ya que van dirigidas a estimular comportamientos que se estiman beneficiosos para los intereses generales.

2) Esa actividad, como cualquier otra que proceda de un poder público, debe sujetarse a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico (Art. 9.1 CE ). Esto hace que deba respetar los principios y valores constitucionales, siendo aquí de destacar, en cuanto que se trata de una actividad específicamente referible a una Administración pública, la importancia que tiene el mandato de objetividad y eficacia contenido en el Art. 103.1 .

3) La literalidad de los preceptos de la Ley 5/1964 , reguladora de la condecoración de que se viene hablando, no permite resolver de manera inequívoca que tal distinción tenga dos diferentes modalidades de concesión: una a título individual pensionada y otra colectiva meramente honorífica.

La expresión «otros componentes de los restantes Cuerpos y Unidades integrados en las Fuerzas de Seguridad del Estado», utilizada por su Art. 4, tras decir «Podrán ser recompensados... los miembros y funcionarios de la Policía Gubernativa», no ofrece una base segura para deducir lo que parece propugnar por la Abogacía del Estado: que lo querido con una y otra expresión es distinguir, a través de la misma, entre «miembros» y «componentes», y equivalente cada una de ellas a dos clases diferenciadas de potenciales beneficiarios, correspondientes también a dos modalidades de concesión (la individual y la colectiva).

La lectura de ese precepto más bien sugiere otra cosa. Esas diferentes expresiones de «miembros», «funcionarios» o «componentes» son formas distintas de referirse a los integrantes individuales de cada uno de los Cuerpos de Funcionarios para los que está prevista normalmente la condecoración, y parece responder más a razones de estilo (evitar reiterar el mismo término en un mismo precepto) que al propósito de configurar esas dos modalidades de concesión pretendidas por el Abogado del Estado.

4) Y si se acude a la interpretación teleológica, la finalidad de la regulación de que se viene hablando, ponderada desde los principios y valores constitucionales que antes se avanzaron, conduce mejor a la solución de la sentencia recurrida que a la postulada por la Abogacía del Estado.

El principio de eficacia administrativa se inclina más a favor del carácter pensionado de la condecoración que a lo contrario, puesto que lo primero supone adicionar el estímulo económico al inicial acicate que comporta toda mención honorífica."

Efectivamente, al no prever la Ley 5/64 la concesión a título colectivo, los requisitos para su otorgamiento, prevenidos en el artículo 8 , habrán de concurrir necesariamente en cada uno de los funcionarios que componen la Unidad policial a la que se ha otorgado la condecoración, a los que habrá de entenderse concedida en consideración a los méritos desarrollados en ese Grupo especial en cuanto miembros de la misma, y a ello responde el tenor literal de la Orden de concesión de la condecoración, al expresar "en atención a los méritos que concurren en los funcionarios del....", de ahí que, donde la ley no distingue no deberá hacerlo el intérprete, y, en consecuencia, la concesión a título colectivo de la Medalla de referencia llevará consigo no solamente en el efecto honorífico sino también económico, pues como decíamos, su otorgamiento al grupo mencionado en consideración a los méritos de sus integrantes se deberá entender que lleva aneja la pensión correspondiente al no disponer lo contrario el texto legal.

A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la jurisprudencia transcrita, se hace preciso modificar el criterio de la Sala y acceder a la pretensión deducida por el recurrente en su escrito de demanda, en el bien entendido de que se hallaba destinado en la Brigada de Investigación Social de la Jefatura Superior de Policía de Bilbao del extinto Cuerpo Superior de Policía, en el momento en que la condecoración fue otorgada, esto es, el día 10 de mayo del año 1973, según ha resultado debidamente acreditado de la prueba practicada en los presentes autos.

CUARTO.- En orden a la cuantificación de la pensión cuya procedencia hemos declarado, el artículo 8 de la Ley 5/64 dispone, que cuando las citadas condecoraciones se otorgan a funcionarios de los Cuerpos y Organismos que menciona cuyos haberes aparezcan consignados en los Presupuestos Generales del Estado, llevarán siempre anejas las pensiones que se indican, proporcionales al sueldo de empleo que disfrute el funcionario en el momento de su concesión, o del que vayan alcanzando en lo sucesivo, asignando a la Medalla de Plata al Mérito Policial el "quince por ciento", beneficios que según el artículo 9 del propio cuerpo legal serán acumulables para el supuesto de concederse dos o más condecoraciones.

Pues bien, a estos efectos la expresión "sueldo de empleo" que utiliza el precepto trascrito lo hace en la acepción de sueldo de funcionario, concepto comprensivo de las retribuciones básicas "del empleo" o carrera ya que la técnica remuneratoria que arranca de la Ley 109/1963, de Bases de los Funcionarios Civiles del Estado, no se articuló hasta el Decreto 315/1964, de 7 de febrero , cuya terminología no se implantaría sino con el paso del tiempo.

El problema arranca de que la expresión "sueldo de empleo" es técnicamente extraña al sistema anterior, pero aún así, en el mismo texto articulado, y concretamente en los apartados 1 y 2 del citado artículo 96 , se distingue el "sueldo base" y "el sueldo de cada funcionario", con lo que, dentro de ese sistema, el concepto de sueldo de empleo incluye el sueldo base, los trienios y las pagas extraordinarias, a los cuales habría de añadirse el grado de carrera cuando se creó, puesto que también el mismo forma parte del sueldo de empleo o carrera al no ser retribución complementaria, que es el concepto normativo que se opone al sueldo, y procede computarse si al tiempo de la concesión de la recompensa estaba en vigor dicho concepto retributivo.

Posteriormente, la Ley 1/1978, de 19 de enero, de Presupuestos Generales del Estado para ese año, dispuso en su artículo 8.6 que durante el ejercicio de 1978 , las cuantías que se fijen para las indemnizaciones por recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1977, incrementadas como máximo en un 19,5%. Esta norma limitativa fue reiterada en sucesivas Leyes Presupuestarias y así el artículo 7.6 de la Ley 1/1979 de 19 de julio, de Presupuestos para ese año, dispuso que durante el ejercicio de 1979 las cuantías que se fijen para las indemnizaciones, pensiones de mutilación y recompensas no podrán exceder de las vigentes en 1978, incrementadas como máximo en un 11%. Sucesivas Leyes Presupuestarias reiteraron la norma limitativa fijando el límite en el 10,5 y el 12%. La alusión de las sucesivas Leyes de Presupuestos a la cuantía vigente en el año anterior incluye dos referencias, a saber, la de aquellas pensiones que se venían disfrutando y cuya cuantía estaba ya determinada y la de aquellas cuya fijación se hace por vez primera con posterioridad al año 1977, supuesto éste en el que, para no distorsionar las previsiones contenidas en el artículo 8 de la Ley 5/1964, resulta obligado el interpretar que la primera fijación se halla en relación con el sueldo percibido en el año en que se concede la recompensa.

En conclusión, la Ley 5/1964 despliega todos sus efectos en orden a la fijación de la primera de las cuantías de la recompensa, mediante el porcentaje (15%) para ella señalado aplicado al expresado "sueldo de empleo", rigiéndose el "quantum" de las sucesivas fijaciones a partir de 1978 por los aumentos porcentuales que las Leyes de Presupuestos establecen, y, ello, hasta la entrada en vigor del Real Decreto 1691/1995, de 20 de octubre , por el que se adecuan las cuantías de las pensiones Anejas a las Medallas y Cruces de Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil a la realidad policial y a los actuales conceptos retributivos, pues desde la vigencia del mismo (su Disposición Final Segunda dispone su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el B. O. E., con efecto económicos del día primero del mes siguiente a la misma, es decir, con efectos económicos desde el 1 de diciembre de 1995 ) la pensión aneja a la condecoración de referencia se devenga en las cuantías específicas que en el mismo se detallan. Por tanto, el presente recurso debe prosperar en el sentido expresado, con la limitación prevista en el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria , periodo de cinco años a partir de la fecha en la que realizó su actual reclamación a la Administración.

QUINTO.- La cantidad resultante conforme a lo dicho anteriormente devengará desde la fecha de la notificación de esta sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma el interés legal, conforme al artículo 106.2º de la Ley de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio , aplicable en su ejecución de acuerdo con la Disposición Transitoria Cuarta de la propia Ley Jurisdiccional, sin perjuicio de lo establecido en el apartado 3 del citado artículo 106 de esta misma Ley .

SEXTO.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Que desestimando como desestimamos la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado, debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 319/04, interpuesto por D. Eladio , contra la resolución de la Dirección General de la Policía, de 3 de febrero del año 2005, la cual, por no ser ajustada a derecho anulamos, y en su lugar debemos declarar y declaramos su derecho al percibo de la pensión aneja a la Medalla de Plata al Mérito Policial, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho Cuarto de la presente resolución, más los atrasos correspondientes, sin que proceda realizar pronunciamiento alguno en cuanto a las costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de recursos que establece el artículo 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente, Ilma. Sra. Dª. María del Camino Vázquez Castellanos, estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.