Sentencia Administrativo Nº 224/2016, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 395/2015 de 24 de Abril de 2016

Encabezamiento

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TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. SECCIÓN
PRIMERA
Plaza San Agustín s/n
Las Palmas de Gran Canaria
Teléfono: 928 32 50 08
Fax.: 928 32 50 38
Sección: CGO
Procedimiento: Recurso de apelación
Nº Procedimiento: 0000395/2015
NIG: 3501645320140000999
Materia: Personal
Resolución:Sentencia 000224/2016
Proc. origen: Procedimiento abreviado Nº proc. origen: 0000161/2014-00
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Nº 2 de Las Palmas de Gran Canaria
Intervención: Interviniente: Procurador:
Apelado AYUNTAMIENTO DE GÁLDAR
Apelante COMITE DE EMPRESA DEL AYUNTAMIENTO DE GALDAR
SENTENCIA
Ilmos/as Sres/as
Presidente:
D.César José García Otero.
Magistrados/as:
D. Jaime Borrás Moya.
Dña Inmaculada Rodríguez Falcón.
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En Las Palmas de Gran Canaria a 25 de abril de 2.016.
.

Visto, en grado de apelación, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, el recurso contencioso-
administrativo seguido en su día como procedimiento abreviado ante el Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo nº Dos de los de Las Palmas de Gran Canaria con el nº 395/15; en el que fueron partes: como
demandante, D. Candido , actuando, a su vez, en nombre y representación del Comité de Empresa del
Ayuntamiento de Galdar, representado y defendido por el Letrado D. Antonio T. Monroy Alfonso; y, como
Administración demandada, el Ayuntamiento de Galdar, representado y defendido por el Letrado D. Antonio
Ruiz Alonso; pendiente en esta Sala a consecuencia del recurso de apelación interpuesto por la Administración
demandante contra la sentencia del Juzgado de fecha 31 de julio de 2.015.

Antecedentes

PRIMERO. En el recurso contencioso-administrativo, del que dimana el presente rollo de apelación, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº Dos de los de Las Palmas de Gran Canaria dictó sentencia en fecha 31 de julio de 2.01, que desestimó el recurso contencioso-administrativo con imposición de costas a la parte demandante. .



SEGUNDO. Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación procesal de D. Candido , que actúa, a su vez, en nombre del Comité de Empresa del Ayuntamiento de Galdar, del que se dio traslado a la Administración demandada, que lo impugnó.



TERCERO. Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó rollo de apelación ( registrado con el nº 395/15 ) continuando por sus trámites, con personación de la partes, tras lo cual, al no considerarse necesaria la celebración de vista pública o presentación de conclusiones escritas, se declararon conclusas las actuaciones con señalamiento del 15 de abril del año en curso para deliberación, votación y fallo.

Fue ponente el Ilmo.Sr. Presidente D. César José García Otero, que expresa el parecer unánime de la Sala.-

Fundamentos

PRIMERO La sentencia, de la que ahora se conoce en apelación, desestimó el recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración, que identifica como inactividad en el cumplimiento de la resolución presunta (estimación por silencio) de solicitud de conversión de los puestos de personal laboral indefinido en puestos de funcionario mediante promoción interna.

Al respecto, tras una breve referencia los distintos supuestos que permiten accionar contra la inactividad administrativa, la conclusión judicial, en orden a la desestimación de la pretensión principal, es triple: -- Por cuanto la solicitud de ejecución es, en realidad, de un Decreto que contiene las bases para llevar a cabo el proceso de funcionarización pero que no establece plazos para la ejecución. En esta línea, apunta que ' Es innegable que se trata de regular el proceso de ejecución del convenio aprobado y publicado en octubre del 2009. Y en concreto las previsiones contenidas en los arts 21 y en la disposición transitoria primera del mismo', si bien la conclusión es que, dado que dichos preceptos (clausulas o determinaciones) fueron anulados por sentencia del Juzgado de lo Social que obtuvo firmeza, no cabe entender que existe inactividad ya que la no convocatoria del proceso entre dentro de las facultades de la Administración de organización y gestión.

-- Por cuanto, en interpretación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 4/1999 , de reforma de la LRJPAC, en relación con la Disposición Adicional Primera del mismo cuerpo legal , y en relación con el Real Decreto 1777/1994 se debe entender que silencio como estimatorio en aquellas solicitudes que puedan reconducirse a los procedimientos administrativos existentes y no ante cualquier petición -- Y, por último, por cuanto la propia solicitud debe entenderse enmarcada en un procedimiento de impugnación y/o revisión y no como una pretensión dirigida a crear, modificar o extinguir un estatus jurídico determinado o a declarar un derecho preexistente, lo que determina el carácter negativo del silencio.

De todo ello, concluye la juzgadora que no existe inactividad de la Administración en orden a ejecutar un acto administrativo presunto que nunca ha existido.



SEGUNDO. En apelación, precisa el apelante que impugnó la inactividad de la Administración en la ejecución del Decreto de la Alcaldia de 29 de marzo de 2010 (BOP de Las Palmas de 2 de abril) por el que se aprueban las Bases Generales para llevar a cabo la conversión del personal indefinido con antigüedad anterior al 13 de mayo de 2007, en funcionario de carrera mediante concurso-oposición.

Y a partir de aquí, insiste en que concurren los requisitos de inactividad administrativa en la ejecución de un acto firme, como es el Decreto de la Alcaldía de 29 de marzo de 2.010, y, por tanto, los requisitos para entender que existió inactividad de la Administración en la ejecución de sus actos firmes del artículo 29.2 de la ley jurisdiccional , a cuyo fin advierte que: a) la ausencia de plazos para su cumplimiento en el propio Decreto no excluye que se trate de un acto firme y ejecutivo conforme al artículo 94 de la LRJPAC, b) además, es independiente del Convenio anulado por la jurisdicción social al que se refiere la sentencia, c) su ejecución constituye una obligación inmediata e inexcusable de la Administración A ello, añade que no se dio respuesta a su pretensión subsidiaria de condena del Ayuntamiento a proveer los puestos ocupados por personal laboral indefinido que desempeña funciones públicas conforme al Decreto de 29 de marzo de 2.010, sin que para ello exista margen alguno con cobertura en la potestad de autoorganización.

Y al recurso de opone el Ayuntamiento en defensa de la sentencia de instancia y de la ausencia de inactividad en la actuación municipal.



SEGUNDO. Pues bien, sin perjuicio de que el recurso de apelación no incide en el motivo principal por el que la sentencia desestima la pretensión, que no es otro que la inexistencia de acto presunto que deba ejecutarse, y sin perjuicio de la confusión y falta de relación entre apelación y sentencia, pues , como vimos, lo que dice esta es que no existe acto administrativo presunto, obtenido por silencio, susceptible de ejecución, y lo que dice el apelante es que el acto firme -- respecto del que se predica la inactividad-- no es ningún acto presunto sino un Decreto de marzo de 2.010, y ya en cuanto a lo que son los motivos de apelación, esta Sala comparte los argumentos de la defensa del Ayuntamiento-que hace suyos la sentencia-en cuanto que no es posible aislar dicho Decreto, supuestamente inejecutado, de su cobertura jurídica, que se encuentra en un Convenio Colectivo que fue declarado nulo en su artículo 21 y en su Disposición Transitoria Primera por sentencias del Juzgado de lo Social de Galdar, que, tras la desestimación de los recursos interpuestos ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia, son firmes.

En este sentido, es el contenido del Decreto lo que permite constatar esa íntima relación entre Convenio y Decreto. Es mas es posible calificar el Decreto como acto de ejecución del Convenio con la finalidad de cobertura por el procedimiento de promoción interna, como funcionarios de carrera, dirigido a la promoción del personal laboral fijo del Ayuntamiento que ocupan plazas reservadas a personal funcionario, por lo que, anulado el Convenio, solo cabe concluir que el Decreto, que constituye la fórmula jurídica para su ejecución, ha perdido su objeto, y, sin perjuicio de que, probablemente, la Administración debió acudir al procedimiento de revisión para su expulsión definitiva del ordenamiento jurídico, no es menos cierto que no puede ejecutar ningún acto cuando el que le sirve de cobertura ha sido declarado nulo.



TERCERO. Por lo demás, es cierto que no hay expresa respuesta a la pretensión subsidiaria, pero si que es posible deducir dicha respuesta de la fundamentación jurídica que sirve de base al rechazo de la inactividad.

Pero, además, y como argumento mas relevante aún, cabe decir que no es posible desconectar la pretensión subsidiaria del proceso elegido, de forma que, ejercitada la acción por inactividad de la Administración en la ejecución de un acto firme, no cabe introducir una pretensión subsidaria el examen de legalidad de un acto expreso o presunto pues si existe dicho acto no existe inactividad.



CUARTO. Procede, por lo expuesto, la desestimación del recurso de apelación, con imposición de las costas a la parte apelante por ser la regla general ( artículo 139.2 de la LJCA ), si bien, siguiendo lo que es ya una línea habitual en el Tribunal Supremo en casación, y dado que el debate quedó muy acotado en esta segunda instancia, consideramos que la suma, en concepto de honorarios de Letrado, debe quedar limitada a doscientos euros.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación:

Fallo

II. FUNDAMENTOS JURIDICOS .


PRIMERO La sentencia, de la que ahora se conoce en apelación, desestimó el recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración, que identifica como inactividad en el cumplimiento de la resolución presunta (estimación por silencio) de solicitud de conversión de los puestos de personal laboral indefinido en puestos de funcionario mediante promoción interna.

Al respecto, tras una breve referencia los distintos supuestos que permiten accionar contra la inactividad administrativa, la conclusión judicial, en orden a la desestimación de la pretensión principal, es triple: -- Por cuanto la solicitud de ejecución es, en realidad, de un Decreto que contiene las bases para llevar a cabo el proceso de funcionarización pero que no establece plazos para la ejecución. En esta línea, apunta que ' Es innegable que se trata de regular el proceso de ejecución del convenio aprobado y publicado en octubre del 2009. Y en concreto las previsiones contenidas en los arts 21 y en la disposición transitoria primera del mismo', si bien la conclusión es que, dado que dichos preceptos (clausulas o determinaciones) fueron anulados por sentencia del Juzgado de lo Social que obtuvo firmeza, no cabe entender que existe inactividad ya que la no convocatoria del proceso entre dentro de las facultades de la Administración de organización y gestión.

-- Por cuanto, en interpretación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 4/1999 , de reforma de la LRJPAC, en relación con la Disposición Adicional Primera del mismo cuerpo legal , y en relación con el Real Decreto 1777/1994 se debe entender que silencio como estimatorio en aquellas solicitudes que puedan reconducirse a los procedimientos administrativos existentes y no ante cualquier petición -- Y, por último, por cuanto la propia solicitud debe entenderse enmarcada en un procedimiento de impugnación y/o revisión y no como una pretensión dirigida a crear, modificar o extinguir un estatus jurídico determinado o a declarar un derecho preexistente, lo que determina el carácter negativo del silencio.

De todo ello, concluye la juzgadora que no existe inactividad de la Administración en orden a ejecutar un acto administrativo presunto que nunca ha existido.



SEGUNDO. En apelación, precisa el apelante que impugnó la inactividad de la Administración en la ejecución del Decreto de la Alcaldia de 29 de marzo de 2010 (BOP de Las Palmas de 2 de abril) por el que se aprueban las Bases Generales para llevar a cabo la conversión del personal indefinido con antigüedad anterior al 13 de mayo de 2007, en funcionario de carrera mediante concurso-oposición.

Y a partir de aquí, insiste en que concurren los requisitos de inactividad administrativa en la ejecución de un acto firme, como es el Decreto de la Alcaldía de 29 de marzo de 2.010, y, por tanto, los requisitos para entender que existió inactividad de la Administración en la ejecución de sus actos firmes del artículo 29.2 de la ley jurisdiccional , a cuyo fin advierte que: a) la ausencia de plazos para su cumplimiento en el propio Decreto no excluye que se trate de un acto firme y ejecutivo conforme al artículo 94 de la LRJPAC, b) además, es independiente del Convenio anulado por la jurisdicción social al que se refiere la sentencia, c) su ejecución constituye una obligación inmediata e inexcusable de la Administración A ello, añade que no se dio respuesta a su pretensión subsidiaria de condena del Ayuntamiento a proveer los puestos ocupados por personal laboral indefinido que desempeña funciones públicas conforme al Decreto de 29 de marzo de 2.010, sin que para ello exista margen alguno con cobertura en la potestad de autoorganización.

Y al recurso de opone el Ayuntamiento en defensa de la sentencia de instancia y de la ausencia de inactividad en la actuación municipal.



SEGUNDO. Pues bien, sin perjuicio de que el recurso de apelación no incide en el motivo principal por el que la sentencia desestima la pretensión, que no es otro que la inexistencia de acto presunto que deba ejecutarse, y sin perjuicio de la confusión y falta de relación entre apelación y sentencia, pues , como vimos, lo que dice esta es que no existe acto administrativo presunto, obtenido por silencio, susceptible de ejecución, y lo que dice el apelante es que el acto firme -- respecto del que se predica la inactividad-- no es ningún acto presunto sino un Decreto de marzo de 2.010, y ya en cuanto a lo que son los motivos de apelación, esta Sala comparte los argumentos de la defensa del Ayuntamiento-que hace suyos la sentencia-en cuanto que no es posible aislar dicho Decreto, supuestamente inejecutado, de su cobertura jurídica, que se encuentra en un Convenio Colectivo que fue declarado nulo en su artículo 21 y en su Disposición Transitoria Primera por sentencias del Juzgado de lo Social de Galdar, que, tras la desestimación de los recursos interpuestos ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia, son firmes.

En este sentido, es el contenido del Decreto lo que permite constatar esa íntima relación entre Convenio y Decreto. Es mas es posible calificar el Decreto como acto de ejecución del Convenio con la finalidad de cobertura por el procedimiento de promoción interna, como funcionarios de carrera, dirigido a la promoción del personal laboral fijo del Ayuntamiento que ocupan plazas reservadas a personal funcionario, por lo que, anulado el Convenio, solo cabe concluir que el Decreto, que constituye la fórmula jurídica para su ejecución, ha perdido su objeto, y, sin perjuicio de que, probablemente, la Administración debió acudir al procedimiento de revisión para su expulsión definitiva del ordenamiento jurídico, no es menos cierto que no puede ejecutar ningún acto cuando el que le sirve de cobertura ha sido declarado nulo.



TERCERO. Por lo demás, es cierto que no hay expresa respuesta a la pretensión subsidiaria, pero si que es posible deducir dicha respuesta de la fundamentación jurídica que sirve de base al rechazo de la inactividad.

Pero, además, y como argumento mas relevante aún, cabe decir que no es posible desconectar la pretensión subsidiaria del proceso elegido, de forma que, ejercitada la acción por inactividad de la Administración en la ejecución de un acto firme, no cabe introducir una pretensión subsidaria el examen de legalidad de un acto expreso o presunto pues si existe dicho acto no existe inactividad.



CUARTO. Procede, por lo expuesto, la desestimación del recurso de apelación, con imposición de las costas a la parte apelante por ser la regla general ( artículo 139.2 de la LJCA ), si bien, siguiendo lo que es ya una línea habitual en el Tribunal Supremo en casación, y dado que el debate quedó muy acotado en esta segunda instancia, consideramos que la suma, en concepto de honorarios de Letrado, debe quedar limitada a doscientos euros.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación: III. F A L L O .

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por D. Antonio Monroy Alfonso, actuando en nombre del Comité de Empresa del Ayuntamiento de Galdar, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº Dos de los de Las Palmas de Gran Canaria mencionada en el Antecedente Primero, la cual confirmamos.

Con imposición a dicha parte de las costas del proceso, con el límite señalado en el Fundamento Cuarto.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de la Sala, y contra la que no cabe recurso, lo pronunciamos,mandamos y firmamos.- PUBLICACIÓN: Leida y publicada lo fue la anterior sentencia en el día de la fecha, por el Ilmo.Sr.

Presidente, en su condición de ponente, de lo que yo, el Letrado de la Administración de Justicia, certifico.