Sentencia Administrativo Nº 225/2013, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 19/2012 de 02 de Septiembre de 2013

Encabezamiento

SENTENCIA

Ilmos. /as Sres. /as

Presidente

D./Dª. CÉSAR JOSÉ GARCÍA OTERO

Magistrados

D./Dª. JAIME BORRÁS MOYA

D./Dª. FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO (Ponente)

En Las Palmas de Gran Canaria, a 02 de septiembre de 2013.

Visto por esta Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda con sede en Las Palmas, integrada por los Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de apelación número 19/2012, interpuesto por D. JUAN JOSE PONS PETRUS Y COMPAÑIA, representado por el Procurador de los Tribunales D. TOMAS DE PAIZ PAETOW y dirigido por la Letrada Dª. MARIA TERESA DE PAIZ PAETOW, contra el CABILDO INSULAR DE GRAN CANARIA, habiendo comparecido en su representación y defensa la Letrada de los Servicios Jurídicos del Cabildo; y contra la entidad GADAP, S.L., habiendo comparecido en su representación la Procuradora Dña. ISABEL EUGENIA VEGAS NAVAS y en su defensa el Letrado D. GABRIEL ARAUZ DE ROBLE DE LA RIVA, versando sobre Sanciones Administrativas.

Siendo Ponente el/la Ilmo. /a Sr. /a Magistrado/a D. FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo contencioso-administrativo número 3 de Las Palmas dictó sentencia el 1 de septiembre de 2012 en autos de Procedimiento Ordinario número 483/2009, con el fallo siguiente:

'Que SE INADMITE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Tomás de Paiz Paetow, en nombre y representación de la entidad Juan José Pons Petrus y Compañía, Sociedad en Comandita, sin realizar pronunciamiento condenatorio sobre costas procesales'.

La mencionada sentencia se dicta en el recurso interpuesto por el Procurador D. Tomás de Paiz Paetow, en nombre y representación de la entidad Juan José Pons Petrus y Compañía, Sociedad en Comandita, dirigidos contra las resoluciones de fecha 5 y 7 de octubre de 2009, dictadas por el Cabildo de Gran Canaria, en virtud de las cuales se desestima la solicitud de su representado de incoar expediente sancionador a los codemandados.

SEGUNDO.- Interpuso recurso de apelación el demandante en la instancia.

TERCERO.- Al recurso de apelación se opuso el Abogado del Cabildo Insular Gran Canaria y los codemandados.

CUARTO.- Tramitado el recurso sin práctica de nueva prueba, se señaló día para votación y fallo, posteriormente pospuesto por la existencia de otros recursos anteriores.

Se han observado las prescripciones legales que regulan la tramitación del recurso.

Es ponente el Ilmo. Sr. Don FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO, que expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La parte esencial de la sentencia apelada, para lo que ahora importa, es del siguiente tenor literal :

'Ahora bien, sí cabe apreciar la existencia de falta de legitimación de la parte recurrente. Al respecto, la consideración de interesado en los procedimientos sancionadores ha sido estudiada por numerosas sentencias del Tribunal Supremo, al establecerse que 'la respuesta a la cuestión de la legitimación activa del recurrente-denunciante en el procedimiento administrativo sancionador debe ser casuística, de modo que no resulte aconsejable, como indican las sentencias del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 1996 , 30 de junio de 1997 , 14 de julio de 1998 y 15 de julio de 2000 , ni una afirmación ni una denegación indiferenciadas para todos los casos, por lo que ha de entenderse que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda y determinación de ese interés, cuya alegación y prueba cuando es cuestionada, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga, estimándose que el referente de tal interés no puede ser sólo un determinado acto de un determinado procedimiento administrativo, ya que únicamente tiene, en su caso, una relación instrumental con la satisfacción de dicho interés, sino que éste debe tener una entidad sustantiva y no meramente formal, y que en principio ha de ser el mismo que esté en la base del procedimiento administrativo y del proceso contencioso- administrativo de impugnación de las resoluciones dictadas en aquél, de ahí que la clave para la determinación de si existe o no un interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución dictada en expediente abierto a virtud de denuncia de un particular por una hipotética responsabilidad, debe situarse en el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, siendo así que la base del anclaje de un interés legitimador del denunciante en vía disciplinaria profesional sobre la que poder sustentar una hipotética condición de parte en el procedimiento administrativo a que pueda dar lugar la denuncia, o una derivada condición de parte procesal en un ulterior recurso contencioso-administativo de impugnación de resoluciones dictadas en aquél, ha de situarse desde la perspectiva de la existencia de un interés 'real', esto es, el interés legítimo a que se refiere el art. 24.1 de la Constitución y que equivale 'a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta' - sentencias del Tribunal Constitucional 60/1982 , 62/1983 , 257/1988 y 97/1991 , entre otras-.

En el presente caso, el recurrente trata de justificar su legitimación en el ejercicio de la acción pública prevista en el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, sin embargo, por un lado, debe tenerse presente que el Cabildo no es órgano competente para instruir expedientes sancionadores por infracción prevista en el art. 219, conforme establece el art. 190 b) DL 1/00 y, por otro lado, no ha resultado acreditado que la resolución del expediente sancionador pudiera producir un beneficio o eliminar una carga al recurrente, conforme a la doctrina jurisprudencial antes indicada, por lo que carece de legitimación para interesar la incoación de un expediente sancionador, ya que sólo ostenta la condición de mero denunciante, de ahí que proceda la inadmisión del recurso, sin necesidad de resolver las restantes cuestiones planteadas'.

El recurso de apelación se sustenta en esencia en reiterar que la legitimación esta amparada en el hecho de ser limítrofe de la finca donde se producen los hechos denunciados y en la acción publica en materia de urbanismo.

SEGUNDO.- Como recoge la STS, del 17 de Septiembre del 2012 Recurso: 4119/2010 , Ponente: MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ: 'Forma parte del acervo del Derecho urbanístico español la diferenciación, en sede de disciplina urbanística, entre los llamados expedientes de reposición o restauración de la legalidad urbanística y los expedientes sancionadores que se incoan como consecuencia de la infracción urbanística cometida. Por decirlo en palabras de la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2011 -recurso de casación 6288/2008 , 'es sabido que la infracción de la legalidad urbanística desencadena dos mecanismos de respuesta: de un lado, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, dirigido a la simple restauración de la legalidad vulnerada; de otra parte, el procedimiento sancionador, dirigido a sancionar a los sujetos responsables por la infracción cometida. La coercibilidad de la norma urbanística se desdobla así en estos dos mecanismos conectados entre sí y compatibles ( sentencias de 15 de diciembre de 1983 , 3 de noviembre de 1992 , 24 de mayo de 1995 y 19 de febrero de 2002 )' .

La diferencia esencial entre unos y otros es que los primeros no tienen naturaleza sancionadora, y así lo ha resaltado la jurisprudencia constante, que una y otra vez ha proclamado su diferente caracterización jurídica. Así, a título de muestra, dice la sentencia de esta Sala y Sección de 4 de noviembre de 2002 (recurso de casación nº 11388/1998 ): 'la vulneración del ordenamiento jurídico urbanístico, provoca, normalmente, dos tipos de consecuencias jurídicas de distinta naturaleza y tratamiento, tal como indica en el artículo 225 de la Ley del Suelo de 1976 y en el artículo 51 del Reglamento de Disciplina Urbanística , a saber, la adopción de medidas para la restauración del ordenamiento jurídico infringido y de la realidad material alterada a consecuencia de la actuación ilegal, que puede llegar, a conducir, en su caso, a la demolición de lo construido, y por otro lado, la imposición de sanciones cuando la actuación enjuiciada, además de ilegal, se halla adecuadamente tipificada como falta administrativa. La imposición de la sanción contemplada en función de la existencia y acreditación de infracción urbanística tipificada como falta, ha de materializarse a través del oportuno expediente sancionador con estricta observancia de las garantías esenciales propias de todo expediente sancionador.

Por otro lado, la plasmación de las medidas de restauración del orden jurídico urbanístico quebrantado -suspensión de las obras, demolición, etc.- requieren la única observancia de los trámites procedimentales contenidos en el artículo 184 de la Ley del Suelo de 1976 . Se trata, pues, de dos consecuencias jurídicas derivadas de un acto de naturaleza y tratamiento distintos y diferenciados, ya consten plasmados a través de un único procedimiento, con dichos dos efectos jurídicos, o a través de dos procedimientos separados e independientes' .

La acción pública urbanística es una previsión del legislador que se sucede en los distintos textos urbanísticos: artículos 304 del RDLeg. 1/1992 de 26 junio 1992, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , -- cuya vigencia se declara en la Disposición Derogatoria de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones --, que sigue la línea que inició el artículo 223 de la LS de 1956 y continuó el artículo 235 del TR de 1976.

El art 48 de la L. 2/2008 dispone: '1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso- Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.'

Por su parte, el art 249 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales Protegidos (Decreto Legislativo 1/2000), -- TRLOTC 1/2000 -- dispone: 'Será pública la acción para exigir el cumplimiento de lo dispuesto en este Texto Refundido'.

Se trata de una acción en materia urbanística, en la que la legislación aplicable permite a los ciudadanos exigir la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas que resulten en cada caso de aplicación.

Precisamente el legislador ha querido que la acción sea pública lo que comporta que se reconoce 'ex lege' a todas las personas la titularidad del interés jurídicamente tutelable, a través del ejercicio de dicha acción, aun cuando de la anulación o del mantenimiento de los actos recurridos no llegara a derivarse para quien recurre ninguna ventaja o perjuicio jurídico individualizable, siendo el fundamento de esta atribución ' popular ' de la acción, la cotitularidad por todas las personas del interés social difuso en promover la defensa y obtener la observancia de la legalidad urbanística como cauce de satisfacción del interés general en la utilización no especulativa del suelo.

De una interpretación literal de tales preceptos se deduce que 'será pública la acción para exigir... la observancia de la legislación urbanística...'; pero ello no implica que esta acción pública también comprenda, -- en toda su extensión --, la potestad sancionadora que corresponde a las distintas Administraciones.

La acción pública comprende la legitimación a ella inherente para la restauración de la legalidad urbanística quebrantada; mientras la legitimación para instar la imposición de sanciones cuando la actuación enjuiciada, además de ilegal, se halle adecuadamente tipificada como falta administrativa, viene determinado por los principios generales sancionadores, que exigen una legitimación que comprenda un interés directo, y se sitúa en plano distinto de la observancia de la legislación urbanística.

Este sentido es el que se recoge en todas y cada una de las sentencias que la propia parte recurrente-apelante alega. Puede admitirse que el derecho general a hacer que se cumpla la legislación urbanística, puede comprender la legitimación para interesar que se incoe un procedimiento sancionador, pero sin que exista una legitimación del mismo para exigir ante la jurisdicción contencioso-administrativa que se dicte una resolución administrativa sancionadora, o para exigir que se anule la resolución administrativa que resuelve el procedimiento sancionador. Para ello es necesaria la legitimación cualificada de quienes ostentan un derecho o interés legitimo.

Este criterio se infiere de la sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, recurso 2537/2002, de fecha 10 de noviembre de 2004 :

' A) Por lo que hace a la primera, por las siguientes razones, valoradas conjuntamente: Una, porque aquel artículo 304.1 (y antes el artículo 235.1 del Texto Refundido de 1976), tras afirmar 'que será pública la acción', no exige después ningún requisito de forma para su ejercicio, ni, más en concreto, la expresión por el accionante de que es esa y no otra la acción que ejercita; esa atribución, expresada imperativamente y no seguida de la exigencia de ningún requisito de forma, ni de ninguna otra referida a las cualidades del accionante, elimina de raíz la necesidad de prestar atención al requisito procesal de la legitimación, para pedir, tan sólo, el de la capacidad de obrar procesal. Otra, porque el espíritu y finalidad de la norma es incentivar la defensa del régimen urbanístico, propiciando su observancia, lo que no abona la sujeción del ejercicio de la acción pública de que se trata a cortapisa, límite u obstáculo que no imponga la norma que la regula o que no derive del resto del ordenamiento jurídico. Y, una tercera, porque la norma procesal común al tiempo de la interposición del recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación, constituida por la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, exigía, al regular con carácter general los requisitos de la demanda, que en ésta se expresara la clase de acción que se ejercite 'cuando por ella haya de determinarse la competencia' (artículo 524, párrafo segundo ), lo cual no hace al caso, pues el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo competente viene determinado por razón o por referencia al acto o disposición impugnados y no por la acción ejercitada, siendo aquél el mismo, por ende, tanto si se ejercita aquella acción pública, como si se ejercita la acción sustentada en el interés legítimo.

El criterio expuesto es, finalmente, el que ya cabe ver en la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 29 de noviembre de 1995, dictada en el recurso de apelación número 4443 de 1991 . Y B) Por lo que hace a la segunda de aquellas vertientes, porque aquel artículo 304.1 (y antes el artículo 235.1 del Texto Refundido de 1976) otorga la acción pública para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas. Si es esto lo que se pretende en el proceso, la acción es pública, sin que el precepto distinga al otorgarla, ni quepa por tanto distinguir al aplicarlo, según cuales sean los concretos contenidos normativos del régimen jurídico urbanístico cuya observancia se pretenda'.

Como se observa, se admite legitimación para instar la incoación del procedimiento sancionador, pero la legitimación actora no es reconocida para impugnar la resolución que resuelve el expediente bien en el sentido de no ser procedente la sanción o bien imponiéndola.

TERCERO.- Por todo ello el recurso debe ser desestimado, con imposición de las costas a la apelante, con el límite de 800 euros por honorarios de abogado. Artº 139.3 LJ .

Por ello, vistos los artículos citados y demás de general aplicación, por la autoridad que nos confiere la Constitución decidimos

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la ENTIDAD 'JUAN JOSÉ PONS PETRUS Y COMPAÑÍA, SOCIEDAD EN COMANDITA', frente a la sentencia antes identificada, con imposición de las costas causadas en este recurso.

Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento al Juzgado correspondiente, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-

Notifíquese esta sentencia a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la Sentencia anterior en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente don FRANCISCO JAVIER VARONA GÓMEZ ACEDO en audiencia pública de lo que yo, el Secretario de la Sala, certifico.