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Última revisión
22/06/2017
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 225/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 559/2016 de 29 de Mayo de 2017
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Orden: Administrativo
Fecha: 29 de Mayo de 2017
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: FERNÁNDEZ DOZAGARAT, BEGOÑA
Nº de sentencia: 225/2017
Núm. Cendoj: 28079230072017100221
Núm. Ecli: ES:AN:2017:2080
Núm. Roj: SAN 2080:2017
Encabezamiento
D. JOSÉ LUIS LOPEZ MUÑIZ GOÑI
D. JAIME ALBERTO SANTOS CORONADO
D. ERNESTO MANGAS GONZÁLEZ
Dª. BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT
D. JAVIER EUGENIO LÓPEZ CANDELA
Madrid, a veintinueve de mayo de dos mil diecisiete.
Visto el recurso contencioso administrativo número 559/2016, que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, ha promovido el PARTIDO POPULAR representado por el Procurador D. Manuel Sanchez-Puelles y Gonzalez Carvajal, contra la Orden HAP/663/2016, de 4 de mayo, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas; se ha personado la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado. Siendo ponente la señora Dª BEGOÑA FERNANDEZ DOZAGARAT, Magistrada de esta Sección.
Antecedentes
Fundamentos
La actora en la demanda expone que el Estado español subvenciona los gastos que originen las actividades electorales municipales, de acuerdo con el Título III LO 5/85 de 9 junio, del Régimen Electoral General, el cálculo que debe llevarse a cabo con el fin de obtener el importe que le corresponde a cada partido político por el envío de propaganda electoral con motivo de cada convocatoria de elecciones municipales, se debe realizar siguiendo el procedimiento de los arts. 193 y ss LOREG. Este procedimiento determina que el Ministerio por medio de Orden debe fijar las cantidades que les corresponde a los partidos políticos en concepto de subvenciones a los gastos originados por actividades electorales.
La
Los partidos políticos se rigen por esta norma a la hora de asumir sus gastos por los envíos electorales de las elecciones municipales de 24 mayo 2015. La LOREG establece en el art. 193 que la Orden será aprobada dentro de los 5 días siguientes a la convocatoria de las elecciones, y en base a ello se rigen los partidos políticos, porque es la que rige el pago por el Estado de la subvención de los partidos. Pero esa Orden fue modificada por la Orden HAP/663/2016.
El PP, mediante la Orden HAP/572/2015 tuvo conocimiento de la cantidad que le correspondía en concepto de subvención por el envío de propaganda electoral respecto de las elecciones municipales de 24 mayo 2015, esto es, 0'22€ por elector. Y conforme a ello ponderó sus gastos. Y además se calcularon en torno al 018€ por elector, en lugar de 0'22€. El PP, ante ello, efectuó una declaración ante el Tribunal de Cuentas por los gastos derivados de los envíos electorales. La Subdirectora General de Política Interior y Procesos Electorales señaló que la cantidad establecida por el PP por los gastos derivados de envíos electorales era superior a la cantidad que correspondía de aplicar el procedimiento de la LOREG art 193. Y lo comprobó el PP que las cifras que había calculado eran superiores. El recurrente contestó a la Dirección General de Política Interior y Procesos Electorales y se hacía referencia a la Orden HAP/572/2015 y al importe de 0'22€ por elector. El Tribunal de Cuentas el 29 abril 2016 remitió un Anteproyecto de Informe en el que se describían los objetivos y otros extremos relevantes de la fiscalización, y partía de la Orden HAP/572/2015 y en base a esos 0'22€ por elector, al PP le correspondía 7.110.011'04€, contradiciendo el cálculo realizado por la Dirección General de Política Interior de 29 febrero que asignaba al PP la cantidad de 5.772.256'02 €.
En fecha 4 mayo 2016 se aprueba la Orden HAP/663/2016 y se reducen, con esta Orden, las cantidades de las subvenciones de los gastos originados por actividades electorales, y modifican la Orden HA/572/2015. Y así la Disposición final segunda de la Orden HAP/663/2016 establece: '
La Dirección de Política Interior en resolución de 25 mayo 2016 asigna al PP como subvención la suma de 5.772.256'02€, dejando de percibir del cálculo inicial 1.337.755'02€, lo que ocasiona un perjuicio económico. Al aplicar, la Orden HAP/663/2016 con efecto retroactivo infringió lo dispuesto en el art. 18.2 RD 1907/1995 de 24 noviembre que regula la tramitación de subvenciones estatales anuales y por gastos electorales a las formaciones políticas.
La Orden HAP/663/2016 llevó a cabo una anómala modificación de la Orden HAP/572/2015, además de extemporánea y con efectos retroactivos y vulnerando el principio de confianza legítima y buena fe, legalidad, seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Y suplica que se estime la demanda interpuesta y que se anule, se declare nula o se deje sin efecto la Disposición Final Segunda de la Orden HAP/663/2016 de 4 mayo, BOE 6 mayo 2016, por ser contraria a derecho, y en consecuencia se declare y acuerde la anulabilidad de dicha Disposición Final Segunda de dicha Orden, con imposición de costas a la parte demandada.
En el escrito de contestación se manifiesta que el art. 193 LOREG permite por vía reglamentaria actualizar las cuantías. Además, el art. 193 tuvo una nueva redacción por LO 3/2015 de 30 marzo de control de la actividad financiera de los partidos políticos, que entró en vigor el 1 abril 2015, establecía en 0'18€ por elector la subvención por envíos electorales, esto es, dos días antes de que entrase en vigor la Orden HAP/572/2015 que fue el 3 abril.
La Orden HAP/ 572/2015 se estaba elaborando cuando el Parlamento aprobó la LO 3/2013, y mediante dicha LO desde el 1 abril 2015 su contenido era de obligado cumplimiento. Y en la Exposición de Motivos de dicha LO se establecen las razones para no actualizar las cantidades para subvencionar los gastos originados por las cantidades electorales, para las elecciones locales de 24 mayo 2015.
La cuantía que estaba en vigor era la de 0'18€ por elector y no 0'22€. Y como consecuencia de la LO 3/ 2015 se dictó la Orden HAP/663/2016, de manera que se produce la adecuación de la Orden ministerial a la voluntad emanada del Parlamento.
Las elecciones locales tuvieron lugar el 24 mayo 2015. Las elecciones locales y a las Asambleas de Ceuta y Melilla se convocaron en el RD publicado en el BOE el 31 marzo 2015, la modificación del art. 193 LOREG es de 1 abril 2015, no existen normas de derecho transitorio, hay que aplicar el principio del efecto inmediato de la ley. Se opone el Abogado del Estado a que, tras la entrada de la nueva Ley Orgánica, de manera absoluta e incondicionada haya que mantener la antigua ley para actos, relaciones y situaciones jurídicas surgidas con anterioridad que choca con el principio del efecto inmediato de la ley. Y considera que la regla de aplicación de la antigua norma a los actos, negocios y relaciones jurídicas surgidas durante su vigencia aunque se mantengan tras la entrada en vigor de la nueva norma (característicamente, disposiciones transitorias del Código Civil y normas de esta naturaleza en leyes procesales y leyes de procedimiento administrativo) son en rigor excepciones al principio del efecto inmediato de la Ley. El RD 233/2015 entró en vigor el día inmediatamente anterior a la modificación del art. 193.3.a ) LOREG, y la Orden Ministerial HAP/19572/2015 no dice absolutamente nada de dicha modificación, aunque en virtud del principio de jerarquía normativa hay que aplicar la Ley orgánica.
Añade el Abogado del Estado que el principio de eficacia inmediata de la Ley tiene como excepción la retroactividad prohibida (vinculada a la seguridad jurídica) y lo que prohíbe el art. 9.3 CE es la incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenecen al campo estricto de la irretroactividad. ( STC 42/1986, de 10 abril ). El TS distingue en su sentencia de 3 junio 2003 que debe distinguirse entre retroactividad de grado máximo, de grado medio y de grado mínimo, y esta última que es cuando la nueva norma solo tiene efectos para el futuro aunque la relación o la situación jurídica sea anterior, es excluida por el TC y el TS de la retroactividad en sentido propio al afectar a situaciones jurídicas no concluidas. Y en este caso, ante el breve lapso de tiempo no puede hablarse de retroactividad prohibida.
La subvención discutida en cuanto a su cuantía tiene como objeto la compensación de los gastos originados por los envíos de sobres y papeletas que a los electores hacen los partidos políticos, federaciones, coaliciones o agrupaciones por medio de la propaganda electoral, y esos envíos se realizaron después del 1 abril 2015 por lo que no puede hablarse de situaciones jurídicas anteriores a la LO 3/2015 de 1 abril.
El Abogado del Estado manifiesta que tampoco se vulnera el principio de confianza legítima y el art. 9.3 CE . La reforma legislativa entró en vigor el 1 abril 2015 y era una reforma a aplicar en las elecciones locales a celebrar, la modificación la conocían los partidos políticos, de manera que solo hubo una mala interpretación por parte de la recurrente. Y por último destaca el Abogado del Estado que la LO 3/2015 modificativa de la LOREG se tramitó en el parlamento donde existe una amplia representación del partido recurrente por lo que tenían suficiente conocimiento de la modificación y del alcance de la misma.
La citada Orden HAP/663/2016 se dicta ante la necesidad de adecuar a la normativa existente la modificación introducida a la LOREG por la LO 3/2015 de 30 marzo que modifica el art. 193.3.a) en el sentido de: Cinco. Se modifica la letra a) del apartado 3
A la hora de resolver las cuestiones suscitadas es preciso poner de manifiesto las fechas de entrada en vigor de las diferentes normas que se han invocado. Así, la modificación del art. 193.3 a) relativo a las subvenciones de la LO 5/1985 de 19 junio de Régimen Electoral General , introducida por la LO 3/ 2015 de 30 marzo, entró en vigor el 1 abril 2015 y la Orden HAP/572/2015 en fecha 3 abril. Por consiguiente, ya nos encontramos con una jerarquía normativa que da primacía a la Ley sobre la Orden Ministerial.
Estamos refiriéndonos a las elecciones locales y a las Asambleas de Ceuta y Melilla a celebrar el 24 mayo 2015 y convocadas mediante RD 233/2015 de 30 marzo, BOE de 31 marzo, y con entrada en vigor el mismo día de su publicación.
Respecto a la Ley 3/2015 el principio de la eficacia inmediata de la ley, no es más que cuando la ley inicia su vigencia, y en este caso, a los efectos que nos ocupan, fue el 1 abril 2015.
La conjugación de esta modificación de la LOREG, del RD 233/2015 de convocatoria de las elecciones locales y las Asambleas de Ceuta y Melilla que entró en vigor el 31 marzo 2015 y la Orden HAP/572/2015 cuya entrada en vigor se produjo el 3 abril 2015 es lo que permite al recurrente centrar sus alegaciones sobre la irretroactividad, la confianza legítima y buena fe, vulneración del art. 9.3 CE .
El art. 2 del CCivil establece el principio de la irretroactividad, las leyes no tendrán efectos retroactivos si no dispusieran lo contrario, sólo pueden disponer para lo futuro y no tendrá jamás efecto retroactivo. Ello con la sola limitación de que las leyes interpretativas, que se limitan a declarar el sentido de otras leyes, se entienden incorporadas en las leyes que interpretan.
La reforma operada por la LO 3/2015 tiende a la reducción de los importes de las subvenciones otorgadas a los partidos políticos y acomodarlas a las circunstancias económicas del país y ello produjo, entre otras medidas, y en lo que respecta a los gastos electorales, la reducción de las cuantías de la subvención a los partidos políticos por los gastos electorales originados por el envío directo de sobres y papeletas electorales, de propaganda electoral y publicidad a los electores, pasando de 0'22€ por elector a 0'18€ por elector. Para el recurrente, esa modificación cuantitativa le produjo una importante pérdida económica, puesto que los cálculos realizados por el PP eran en torno a 7.110.011'04€ y la asignación pasó a ser de 5.772.256'02€.
La LO 3/12015 de 30 marzo, se dictó con vocación ejecutiva y emparejada al RD 233/2015 que convocaba las elecciones locales y a las Asambleas de Ceuta y Melilla para el 24 mayo 2015, lo que permite afirmar, dado el escaso lapso de tiempo, que se pretendía dar eficacia de inmediato a la ley orgánica, sobre todo en un momento en el que no se habían producido situaciones jurídicas amparadas en la Ley anterior.
El RD 233/2015 convoca las elecciones y entra en vigor el 31 marzo. Dicho RD de convocatoria de elecciones inicia el procedimiento encaminado a llevarlas a cabo y fija la duración de la campaña con inicio el 8 mayo. Si tomamos estos datos podemos apreciar que los gastos electorales que se compensan a los partidos políticos por envíos directos de sobres y papeletas electorales, de propaganda electoral y publicidad a los electores, solo pudo efectuarse tras la convocatoria de elecciones y las candidaturas, suscritas por los representantes de los partidos, federaciones y coaliciones y por los promotores de las agrupaciones de electores, se presentan ante la Junta Electoral competente entre el decimoquinto y el vigésimo día posteriores a la convocatoria. Lo que determina que no existe ningún efecto retroactivo por aplicar la modificación de la LOREG por cuanto, el RD 233/2015 de 30 marzo no había provocado situaciones jurídicas consolidadas.
EL TC en sentencia 126/1987 de 16 julio comienza a distinguir entre diferentes grados de retroactividad. Hay un supuestos de retroactividad auténtica o de grado máximo, donde la prohibición de retroactividad operaría plenamente y sólo exigencias cualificadas del bien común podrían imponerse excepcionalmente a tal principio, (197/1992, de 19 de noviembre, y 116/2009, de 18 de mayo,. En iguales términos se pronuncian las sentencias 182/1997, de 28 de octubre , y 89/2009, de 20 de abril ,). Está la retroactividad impropia o de grado medio, la licitud o ilicitud de la disposición resultaría de una ponderación de bienes llevada a cabo, caso por caso, teniendo en cuenta, de una parte, la seguridad jurídica y, de otra, los diversos imperativos que pueden conducir a una modificación del ordenamiento jurídico, así como las circunstancias concretas que concurren en el caso, como se ha dicho en las sentencias 126/1987, de 16 de julio , en la misma línea, 197/1992, de 19 de noviembre , 182/1997, de 28 de octubre , 89/2009, de 20 de abril , y 116/2009,de 18 de mayo . Y por último, una retroactividad mínima o de grado mínimo y sea una norma con efectos de futuro aunque la situación jurídica haya surgido conforme a la anterior. No es una retroactividad en sentido propio, y se excluye del concepto de retroactividad.
Atendiendo a lo expuesto, la modificación de la LOREG con la LO 3/2015 de 1 abril es con eficacia de futuro, como lo es el RD 233/2015 de 30 marzo de convocatoria de las elecciones, lo que es determinante para afirmar que no se ha producido ningún tipo de retroactividad prohibida. Que tanto la modificación de la LOREG como el RD 233/2015 son normas que pretenden anudar las situaciones jurídicas que se vayan produciendo en el futuro porque no ha nacido ninguna con anterioridad al RD 233/2015 de convocatoria de elecciones municipales y de las Asambleas de Ceuta y Melilla a celebrar el 224 mayo 2015.
El principio de buena fe alude a un concepto jurídico que se apoya en la valoración de una específica conducta deducida de unos hechos, y se concreta en una acción basada en una confianza legítima y en un proceder lógico y razonable, y no abusivo o fraudulento, que conduce a actuar de determinada manera en la creencia racional y fundada de estar obrando correctamente. En este sentido, el TS ha venido manteniendo -por todas, en las sentencias de 22 de marzo de 1991 (recurso 2467/1988 ) y 17 de febrero de 1999 (recurso 3440/1993 )- la necesidad de respetar el principio constitucional de seguridad jurídica, proclamado en el artículo 9.º3 de la Constitución , amparado por la buena fe del administrado y la confianza legítima, o fundada esperanza, creada en el destinatario de una actuación administrativa como consecuencia precisamente de un acto externo y concreto de la Administración o de sus agentes, del que puede desprenderse una manifestación de voluntad de la misma, con la consecuencia obligada de inducirle a realizar determinada conducta. ( STS 17-5-2012 ).
Esta misma sentencia del TS expone textualmente: ' las SSTS de 10 de mayo de 1999
En el presente caso, no existe un texto normativo que haya generado expectativas o creencias confusas respecto a la subvención a percibir por elector. El recurrente es consciente de que el art. 193 LOREG había sido modificado en la cuantificación referida a euros por elector en fecha 1 abril 2015 y por tanto conocía la cantidad en euros por cada elector, 0'18€ y debía de realizar sus cálculos conforme a la misma y no ampararse en la Orden HAP/572/2015 que entró en vigor el 3 abril y que había sido elaborada por el Ministerio mientras que en paralelo el Parlamento acordaba la reducción de la cuantía de la subvención.
Un mero criterio de jerarquía normativa da primacía a la LOREG sobre la Orden ministerial, pero apoyándonos en lo que el Abogado del Estado dice en su escrito de contestación a la demanda el recurrente es un partido político, beneficiario de la subvención, y con representación parlamentaria e intervino en la tramitación y modificación de la LO Régimen Electoral General, en la LO 3/2015, por lo que tenían suficiente conocimiento de las nuevas cantidades de la subvención.
La Orden Ministerial impugnada HAP/663/2016 se dictó con la finalidad de adecuar el importe de la subvención por elector al art. 193.3 LOREG, por lo que dicha Orden impugnada es conforme a derecho y solo procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Con arreglo al art. 139 LJCA se imponen las costas a la parte actora.
Fallo
2º.- Condenar a la parte recurrente al pago de las costas causadas en esta instancia.
Notifíquese esta Sentencia a las partes personadas, haciéndoles la indicación que la misma que es susceptible de recurso de casación el cual deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art.89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta. De la sentencia será remitido testimonio a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, y así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.