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Última revisión
17/03/2022
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 225/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 3889/2020 de 22 de Febrero de 2022
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Tiempo de lectura: 30 min
Orden: Administrativo
Fecha: 22 de Febrero de 2022
Tribunal: Tribunal Supremo
Ponente: CORDOBA CASTROVERDE, DIEGO
Nº de sentencia: 225/2022
Núm. Cendoj: 28079130032022100043
Núm. Ecli: ES:TS:2022:775
Núm. Roj: STS 775:2022
Encabezamiento
Fecha de sentencia: 22/02/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3889/2020
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 08/02/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Transcrito por: AVJ
Nota:
R. CASACION núm.: 3889/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde
Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras
Excmos. Sres.
D. Eduardo Espín Templado, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Eduardo Calvo Rojas
D. José María del Riego Valledor
D. Diego Córdoba Castroverde
D. Ángel Ramón Arozamena Laso
En Madrid, a 22 de febrero de 2022.
Esta Sala ha visto por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3889/2020 interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que ostenta, contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 26 de mayo de 2020, en el recurso contencioso administrativo número 730/2018.
Ha sido parte recurrida el sindicado Unión General de Trabajadores de Andalucía (UGT-A), representado por la procuradora de los tribunales doña Eva María Mora Rodríguez y con la asistencia del letrado don Juan-Carlos Jurado Jiménez.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Diego Córdoba Castroverde.
Antecedentes
La Sentencia de 26 de mayo de 2020 considera que la denuncia penal formulada el 13 de agosto de 2013 frente a UGT por supuestas irregularidades cometidas en relación a subvenciones recibidas de la Junta de Andalucía relata múltiples hechos, de empleo de fondos de formación para gastos de funcionamiento del Sindicato, pero sin que conste en ella, ni se aprecie de ella, que hubiera denunciado los hechos relativos al concreto expediente de subvención 2009/95118 al que se refiere el reintegro que fue objeto del recurso contencioso-administrativo. Al no haber existido concreta denuncia penal sobre hechos concernientes al particular expediente 2009/95118, concluye la Sentencia que no ha existido la interrupción de la prescripción a la que se refiere el artículo 39.3 b) de la Ley General de Subvenciones (en adelante, LGS), fallando con ello estimar la demanda al estar prescrita la acción administrativa de reintegro cuando la Administración notificó el inicio del procedimiento de reintegro a UGT-A.
Admite que se trata de una denuncia genérica, formulada por un tercero, no individualizada al particular expediente de subvención que nos ocupa, y de la que no hay constancia que haya generado actuaciones penales conectadas directa y particularmente con el expediente de subvención 2009/95118 que aquí nos concierne. Pero sostiene que el artículo 39.3 b) de la LGS se pronuncia en términos generales, sin hacer nunca alusiones expresas al particular expediente de subvención, mencionando simplemente la circunstancia de 'presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal' como hecho interruptivo del plazo de prescripción de la acción de reintegro. Bastará esa simple presentación para generar el efecto legal interruptivo, efecto que se producirá y se mantendrá independientemente de que se decida luego abrir o no actuaciones penales como consecuencia de la denuncia, de que se llegue a investigar finalmente el particular expediente de subvención o de que se llegue a formular concreta acusación sobre actuaciones de la beneficiaria vinculadas con ese concreto expediente de subvención.
El artículo 39.3 b) debe ser interpretado en relación con la realidad jurídico-social actual, que es distinta a la existente en el año 2003 cuando se promulgó la LGS y, en particular en los últimos años, y a diferencia de lo que ocurría en el año 2003, son cada vez más comunes las llamadas 'macro causas penales', esto es, procedimientos penales en los que se llevan a cabo investigaciones amplias y omnicomprensivas de toda una actividad o de un ámbito de actividad de una persona o de un ente, y que se conforman a partir de denuncias, que, aun mencionando un caso concreto o varios casos concretos, se formulan en términos genéricos sobre toda una actividad de una persona física o jurídica o sobre toda su actividad en un ámbito determinado.
Considera que cuando el artículo 39.3 b) de la LGS otorga virtualidad interruptiva del plazo de prescripción de la acción de reintegro de la subvención a la 'presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal' está contemplando no sólo las denuncias sobre el concreto expediente de subvención sino también las denuncias genéricas que, sin hacer expresa alusión al particular expediente de subvención, manifiestan la posible existencia de actuaciones irregulares con relevancia penal no sólo afectantes al expediente mencionado en la denuncia sino también presuntamente a otros con puntos de conexión con el denunciado o con los denunciados como, en este caso, a las subvenciones recibidas por UGT-A de la Junta de Andalucía.
1.1 Sobre la consideración de la
El artículo 39.3 b) de la LGS dice que la acción de reintegro de la Administración se interrumpe por presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, no sólo se refiere al caso de presentación de denuncia penal sobre el particular expediente de subvención, sino que también es omnicomprensivo de las denuncias genéricas sobre irregularidades presuntas del denunciado en relación con un conjunto de subvenciones indeterminadas y de las que el denunciante sospecha de una misma y común actuación irregular llevada a cabo por el denunciado.
Se trata de realizar una interpretación social del artículo 39.3 b) de la LGS, y conforme a la misma determinar si nuestras leyes contemplan la denuncia genérica o si sólo dan virtualidad iniciadora de procedimientos penales a las denuncias concretas que se refieran a determinado objeto de investigación.
Si acudimos a los artículos 259 a 269 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal resulta que las denuncias no se configuran como actos procesales que hayan de tener un objeto determinado y perfectamente definido e identificado, sino como actos procesales que ponen en conocimiento de las autoridades competentes, a través de hechos, delitos presuntamente cometidos.
Conteniendo tal denuncia términos genéricos de irregularidades presuntas de UGT- A en el empleo de fondos de subvenciones públicas de la Junta de Andalucía, aunque en la denuncia sólo se identifica, con su registro numérico correspondiente, un expediente de subvención habría de iniciarse la comprobación de lo denunciado, es decir, la comprobación de esas pretendidas irregularidades señaladas de forma general.
No puede interpretarse que la formulación de una denuncia en la que se advierte de pretendidas irregularidades de una entidad (UGT-A) en relación a las subvenciones otorgadas por un concreto ente público (Junta de Andalucía) y en la que, como dice la Sentencia de 26 de mayo de 2020 que recurrimos ahora en casación, se relatan múltiples hechos de empleo de fondos de formación para gastos de funcionamiento del Sindicato, aunque mencionando sólo un expediente de subvención que no es al que se refiere el proceso contencioso-administrativo, no haya de tener, por virtud del artículo 39.3 b) de la LGS, la virtualidad interruptiva del plazo de prescripción de la acción de reintegro de la subvención a que se refiere ese precepto.
La denuncia penal de 13 de agosto de 2013 contiene cinco grupos de 'Hechos':
- En el Hecho Primero dice el denunciante que UGT-A falseó facturas para pagar otros gastos cuando los fondos tenían por finalidad la formación de desempleados, y que UGT-A pagó con fondos finalistas de formación para desempleados gastos propios de funcionamiento. (En este Hecho Primero no hace alusión el denunciante a ningún expediente de subvención en concreto).
- En el Hecho Segundo se refiere el denunciante a desvío de fondos finalistas para celadores sanitarios a la compra de pancartas para una huelga general, (siendo aquí donde menciona expresamente el expediente de subvención 98/2009/J/2017).
- En el Hecho Tercero se denuncia el desvío de fondos finalistas para celadores sanitarios y cargos de la campaña 'Así no' para fines distintos al correcto de curso de formación para especialización en el cuidado de enfermos de alzhéimer, (aludiendo aquí, de nuevo, al expediente 98/2009/J/217 así como a los fondos de los llamados Planes Menta I y II).
En el Hecho Cuarto se alude al expediente Forman XXI y, de nuevo, al expediente Menta I y II, concretando la subvención concedida por la Junta de Andalucía a UGT-A en ocho millones de euros que, según el denunciante, fueron destinados en parte a gastos corrientes del Sindicato (aire acondicionado, ascensores, vigilancia, limpieza, luz, teléfono y correo), (volviendo a citar, al final del Hecho Cuarto, el expediente 98/2009/J/217).
- En el Hecho Quinto denuncia la emisión de facturas de falsas por varios proveedores.
Como se ve, pues, no es que la denuncia refiera todos los hechos al expediente de subvención 98/2009/J/217, sino que, además de a ese expediente, se refiere a otros (Forman XXI, Menta I y Menta II) y, además, hay dos grupos de hechos, el primero y el quinto de la denuncia, en los que no menciona expediente de subvención concreto alguno, sino que habla de falseamiento de facturas por UGT-A para costear otros gastos distintos de los propios de las subvenciones concedidas.
La existencia de una denuncia, como la que aquí nos ocupa, en que se relatan hechos, unos más concretos y (lo que aquí nos interesa) otros de forma genérica o general, que muestran una presunta actuación irregular sistemática y continuada de un beneficiario de subvenciones públicas en el empleo de los fondos públicos de subvenciones, puede legítimamente llamar la atención de la Administración otorgante de esos fondos públicos y, con ello, amparar, también de forma legítima, el inicio de actividades de averiguación y el eventual consiguiente inicio de procedimientos de reintegro en el seno de esa Administración en cualesquiera expedientes de subvención que esa Administración hubiera concedido a la entidad denunciada en el marco temporal comprendido entre la fecha de la denuncia y el plazo de prescripción de cuatro años de la acción de reintegro que, a la fecha de la denuncia, aún no hubiere expirado.
La interpretación que postulamos del artículo 39.3 b) LGS, es la más acorde con las finalidades de la propia Ley General de Subvenciones sobre la eficaz gestión y control de las subvenciones, y se cohonesta con la realidad actual de la existencia de denuncias genéricas, no prohibidas por la legislación procesal penal, conformadoras de causas penales que dan lugar a investigaciones amplias sobre toda una actividad de un ente en materia subvencional.
Avala cuanto decimos lo que ha concluido este mismo Tribunal Supremo en relación con el mismo artículo 39.3 b) de la LGS, pero en la parte del precepto referida a la interposición de recursos. La Sentencia del Tribunal Supremo (Sentencia núm. 9/2017 de 10 enero -RJ 20171895-), dictada en unificación de doctrina, sobre la expresión del mismo artículo 39.3 b) de 'por la interposición de recursos de cualquier clase [...] así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario [...] en el curso de dichos recursos', concluye que 'parece claro que tal precepto debe entenderse referido a la interposición de recursos en que el beneficiario asuma el conocimiento de la resolución administrativa a efectos de discutir su legitimidad jurídica'. Si trasladáramos esta consideración a nuestro caso, a la denuncia ante el Ministerio Fiscal que refiere el mismo artículo 39.3 b), podría entenderse que la denuncia que interrumpe la prescripción es la que muestra el conocimiento de una irregularidad determinante de reintegro de la subvención y, en tal caso, la denuncia penal que nos ocupa, como transcribe la Sentencia del TSJ, hablaba de 'supuestas irregularidades cometidas en relación a subvenciones recibidas de la Junta de Andalucía', entre las que podría indiciariamente estar la que aquí nos ocupa, máxime cuando, como hemos visto, los Hechos Primero y Quinto de la denuncia de 13 de agosto de 2013 contenían referencias genéricas, no concretadas a expediente particular alguno, a utilización fraudulenta de fondos públicos de subvenciones.
Por lo tanto, la interpretación correcta del artículo 39.3 b) de la LGS, cuando se refiere a la causa de interrupción del plazo de prescripción de la acción de reintegro de la subvención por 'la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal', incluye los casos de denuncia penal presentada dentro del plazo de prescripción de la acción de reintegro de la subvención, referida a irregularidades en múltiples subvenciones, de forma generalizada, obtenidas por una misma beneficiaria y procedentes de una misma Administración, rehabilitando, para esa Administración, el plazo de ejercicio de la acción de reintegro de la subvención que, aun no mencionada específicamente en la denuncia penal, pudiere verse indiciariamente afectada por las irregularidades denunciadas.
1.2. Sobre la exigencia, o no, de que la denuncia presentada haya debido dar lugar a actuaciones penales ulteriores:
La Sentencia de 26 de mayo de 2020, al interpretar el artículo 39.3 b) de la LGS, acota la interrupción de la prescripción a que se refiere dicho apartado 3 a los casos en que, al menos, a la denuncia hayan seguido actuaciones penales por la concreta subvención a la que se refiere el reintegro.
La Sentencia, sin embargo, no ha tenido en cuenta que lo que interrumpe la prescripción, según el artículo 39.3 b), es la mera presentación de la denuncia, independientemente de que se decida luego abrir o no actuaciones penales como consecuencia de ella, de que se llegue a investigar finalmente el particular expediente de subvención o de que se llegue a formular concreta acusación sobre actuaciones de la beneficiaria vinculadas con ese concreto expediente de subvención. Y así es porque el sentido de la denuncia penal, en lo que hace a la interrupción del plazo de prescripción de la acción de reintegro, es la llamada de atención, para la Administración concedente de la subvención, de la existencia de posibles irregularidades vinculadas con la subvención, siendo así esa puesta de manifiesto de tales pretendidas anormalidades o desviaciones el elemento activador de un nuevo plazo, todavía no expirado, que se otorga por ley a la Administración para iniciar, si procediere, un procedimiento de reintegro de la subvención.
La apertura de actuaciones penales tras la denuncia, la práctica de concretas diligencias de prueba y la investigación, en el seno de las diligencias previas penales, del concreto expediente de subvención, no enervan la capacidad interruptiva del plazo de prescripción de la presentación de la denuncia penal, primero, porque lo determinante es, como dice el artículo 39.3 b), la mera 'la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal', y segundo, porque, siempre que no se trate de una denuncia calificada como falsa, su virtualidad será la propia de toda denuncia de puesta en conocimiento de unos hechos considerados irregulares que, aunque se llegare a determinar que no son constitutivos de delito, podrían seguir amparando actuaciones administrativas de reintegro por irregularidades de tipo administrativo.
Así, la circunstancia de que, tras la denuncia penal, no se hubieran seguido actuaciones penales, diligencias e investigación por la concreta subvención a la que se refiere el reintegro administrativo, no puede alzarse en obstáculo de la interrupción de la prescripción que prevé el artículo 39.3 b) de la LGS, habiendo hecho la Sentencia de Sevilla una interpretación errónea del precepto y una consiguiente indebida no aplicación de la norma al caso.
1.3. Sobre la relevancia o no de quién sea el sujeto denunciante:
Plantea el auto de admisión del recurso de casación si la denuncia formulada por un tercero, ajeno a la Administración que acuerda el reintegro, resulta o no procedente para interrumpir la prescripción. Y, ello, en efecto, porque en el caso presente fue un tercero, el Sindicato Manos Limpias, el que presentó la denuncia penal de 13 de agosto de 2013.
Si volvemos al artículo 39.3 b) de la LGS, vemos cómo el mismo vincula la interrupción del plazo de prescripción a 'la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal', sin hacer mención expresa alguna a la persona que formula la denuncia. Tampoco en el resto de los supuestos del mismo artículo 39.3 b) (interposición de recursos de cualquier clase, remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal y actuaciones realizadas con conocimiento formal de beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos) se alude a quien puede realizar esas actuaciones para que las mismas tengan el efecto interruptivo que regula el precepto. Ello hace que no se pueda más que acudir a la legitimación legal, de modo que la virtualidad interruptiva de todas las circunstancias contempladas en el artículo 39.3 b) de la LGS se producirá cuando esas circunstancias sean realizadas por cualesquiera de las personas legitimadas para ello.
Ante el silencio del art. 39.3 de la LGS debe acudirse a las reglas comunes de legitimación estando previsto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal la formulación de denuncias por delitos públicos por quien no es perjudicado.
Por todo ello se solicita que se case y anula la sentencia de 26 de mayo de 2020 decretando la desestimación del recurso contencioso por no existir sustento legal que circunscriba la interrupción de aquel plazo de prescripción a los casos en que la denuncia proceda de la Administración perjudicada y se reitera al concreto expediente de subvención y haya dado lugar a actuaciones procesales ulteriores de apertura de diligencias previas.
Es un hecho incontrovertido, pues así ha sido admitido por la propia Administración recurrente, que la denuncia en la que ésta basa la supuesta interrupción de la prescripción de su acción de reintegro, es una denuncia (i) genérica, (ii) formulada por un tercero, (iii) no individualizada al particular expediente de subvención que nos ocupa, y (iv) de la que no hay constancia que haya generado actuaciones penales conectadas directa y particularmente con el expediente de subvención R-2009/95118 que aquí nos concierne.
La Administración recurrente considera que, cualquier tipo de denuncia penal -haga o no referencia al concreto expediente de la subvención-- interrumpe el plazo de prescripción de la acción de reintegro de la subvención, ya que pone de manifiesto la existencia de actuaciones irregulares con relevancia penal.
La defensa de la Junta de Andalucía basa su alegato en que con la interpretación efectuada por la sentencia impugnada se ha infringido lo dispuesto en el art. 39.3.b) de la LGS, apoyando tal afirmación en los tres (3) argumentos siguientes: (i) la denuncia penal, a su juicio, no tiene que tener un contenido mínimo para producir el efecto interruptivo de la prescripción, (ii) la denuncia penal, según su criterio, interrumpe la prescripción aun cuando no haya prosperado y, (iii) es indiferente, según su parecer, que el sujeto denunciante sea la Administración titular de la acción de reintegro o un tercero ajeno al mismo.
1) Acerca de la necesaria vinculación entre el contenido de la denuncia penal y los expedientes respectos de los que surte efectos interruptivos de la prescripción de la acción de reintegro.
Es evidente que el artículo 39.3 b) de la Ley General de Subvenciones en los casos en que la denuncia a la que se refiere ese precepto se formule en términos genéricos y conformadores de una causa penal de 'macro causa', no puede interrumpir la prescripción respecto de un expediente si la denuncia no reúne el elemental requisito de que, al menos, se refiera a
dicho expediente en concreto.
Y el Sindicato Manos Limpias, según lo dispuesto en el art. 270 de la LECrim, únicamente podría ejercer la acción penal frente a la UGT-A como acusación popular mediante querella. El hecho de haber iniciado las diligencias previas con la mera presentación de una denuncia supone un fraude de ley, por lo que no hay acusación válidamente constituida.
El artículo 39.3 b) de la LGS no puede ser 'retorcido' hasta el punto de que puede interrumpir la prescripción una denuncia si no reúne el elemental requisito de que, al menos, se refiera a dicho expediente en concreto, sea o no formulada la denuncia en el marco de una 'macrocausa' o de un procedimiento ordinario.
Resultaría frontalmente contrario al principio de seguridad jurídica del beneficiario de una subvención y, aún más, en el caso del beneficiario de una pluralidad de subvenciones que, como pretende la Administración demandada, bastara cualquier denuncia genérica y de un tercero presentada ante el Ministerio Fiscal para interrumpir el plazo de prescripción de la acción de reintegro de una ayuda, cuando la misma esta formulada en términos genéricos, y más si dicha denuncia se interpone frente a la beneficiaria de un gran número de subvenciones, tal y como ocurre en el caso que nos ocupa, en el que UGT-A es beneficiaria de una pluralidad de ayudas públicas otorgadas por la Junta de Andalucía.
La interpretación social de la LGS no es avalada por la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 9/2017 de 10 enero -RJ 20171895 que no puede ser aplicada al presente supuesto porque el caso tratado en la misma es absolutamente dispar al presente, puesto que dicha sentencia está referida a las actuaciones realizadas con el conocimiento formar del beneficiario.
2) Acerca de la necesidad de que la denuncia penal prospere para poder generar el efecto interruptivo de la prescripción de la acción de reintegro.
La Junta de Andalucía entiende que la medida que interrumpe la prescripción de la acción de reintegro es la mera presentación de una denuncia penal con independencia de la prosperabilidad de la misma. Pero el motivo concreto por el que la sentencia impugnada estimó el recurso fue el hecho de que la denuncia penal no contenida referencia expresa la expediente de subvención que nos ocupa.
3) Acerca del sujeto denunciante.
La acción de reintegro, es una acción propia y exclusiva de la Administración otorgante de la subvención, solamente puede predicarse los efectos interruptivos de los actos propios de dicha Administración, sin que, los actos de terceros, ajenos a la subvención, tengan algún efecto sobre la misma. Por ello, consideramos que, el artículo 39.3.b) de la LGS debe interpretarse entendiendo, en todo caso, que no interrumpe el plazo de prescripción de la acción de reintegro la denuncia formulada por un tercero ajeno a la Administración titular de la acción de reintegro. Y además el Sindicato Manos Limpias no se encontraba legitimado para interponer una denuncia sino para interponer una querella.
Por todo ello la sentencia impugnada es conforme a derecho.
Fundamentos
El recurso fue admitido por auto de esta Sala de 15 de abril de 2021, que declaró de interés casacional determinar (i) si la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal debe referirse necesariamente al particular expediente de subvención objeto de reintegro o abarca también otros supuestos, como el de presentación de denuncias genéricas sobre supuestas irregularidades con posible relevancia penal en relación a subvenciones procedentes de una misma Administración y de las que resulta beneficiaria una misma persona, sin estar concretadas al particular expediente de subvención objeto de reintegro, y (ii) si basta la mera presentación de la denuncia o es necesario que se hayan seguido actuaciones penales.
La Junta recurrente sostiene en esencia que en nuestro ordenamiento jurídico penal una denuncia genérica es susceptible de generar una actividad investigadora penal, por lo que la interposición de una denuncia de ese carácter tendría efectos interruptivos de la prescripción a los efectos de lo previsto en el artículo 39.3.b) de la Ley General de Subvenciones (Ley 33/2003, de 17 de noviembre).
La parte demandada considera ajustada a derecho la sentencia recurrida. Afirma, en primer lugar, que el ejercicio de la acción penal por parte de la entidad denunciante tenía que haber sido mediante querella, no mediante una denuncia, por lo que la acción penal estaba ejercida de forma irregular y no podía iniciar una causa criminal ni generar por tanto otros efectos jurídicos. Por otro lado, considera que admitir que una denuncia genérica formulada por un tercero pudiera interrumpir el plazo de prescripción de la acción de reintegro sería frontalmente contrario al principio de seguridad jurídica. Por último, sostiene la necesidad de que la denuncia penal prospere para poder generar el efecto interruptivo de la prescripción.
La cuestión debatida ha sido abordada y resuelta por este Tribunal en la reciente sentencia nº 209/2022, de 21 de febrero (rec. 2271/2020) que fue deliberada con este asunto, por lo que debe reiterarse lo afirmado en la misma.
Tanto en la instancia como en sede casacional la litis se plantea en relación con la eficacia interruptiva de la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de una subvención ( artículo 39.3.b) de la Ley General de Subvenciones) por la presentación de una denuncia formulada en términos genéricos y sin referencia concreta al procedimiento subvencional cuyo plazo de prescripción se pretende interrumpir.
Así, en el supuesto de autos no son objeto de controversia las fechas relevantes para el cómputo de dicho plazo: el último pago de la subvención se efectuó el 24 de febrero de 2010; el 26 de febrero de 2010 se presentó la documentación justificativa de los gastos realizados; el plazo de cuatro años de prescripción para reconocer o liquidar el reintegro por parte de la Administración se inició con la presentación de la documentación justificativa; sin embargo el inicio del expediente de reintegro se acordó el 27 de febrero de 2014, finalizado ya el referido plazo de cuatro años.
Sin embargo, la Comunidad recurrente aduce que el cómputo del citado plazo de prescripción se interrumpió por la presentación de una denuncia penal el 13 de agosto de 2013 por parte del Sindicato Manos Limpias contra determinados hechos delictivos supuestamente cometidos por el sindicato UGT Andalucía, entre ellos los relativos a diversas subvenciones que le habían sido concedidas por la Junta de Andalucía. Y la cuestión es, como hemos anticipado, si es posible aceptar esta alegación de la Comunidad recurrente -que, como hemos visto, fue rechazada por la sentencia de instancia- habida cuenta de su carácter genérico y de que no iba referida al procedimiento subvencional al que la Junta de Andalucía pretende aplicarla.
El artículo 39 de la Ley General de Subvenciones tiene el siguiente tenor literal:
'Artículo 39. Prescripción.
1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.
2. Este plazo se computará, en cada caso:
a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.
c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.
3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:
a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.
b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.
c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.'
Tiene razón la Sala de instancia en que no es posible atribuir eficacia para interrumpir la prescripción relativa a la acción de reintegro de la Administración a una denuncia genérica de la que no es posible deducir ninguna relación concreta con el particular procedimiento subvencional de que se trata. En el caso de autos, la Sala de instancia ha apreciado que la denuncia en cuestión hace imputaciones genéricas de corrupción y menciona algunos procedimientos subvencionales distintos al litigioso, con los que la denuncia no tiene ninguna relación, lo que puede corroborarse con el escrito de la denuncia aportada por la Administración demandada en la instancia. En efecto, la denuncia en cuestión tenía cinco apartados, tres relativos a otros procedimientos de subvención y dos de carácter genérico. Así las cosas, no es posible atribuirle eficacia interruptiva, para la que sería preciso que de la denuncia pudiera o debiera seguirse alguna investigación penal, siquiera fuese preliminar, encaminada a la averiguación de posibles irregularidades en el concreto procedimiento subvencional cuya prescripción se invoca.
No de otra manera puede entenderse el artículo citado de la Ley General de Subvenciones. Aun admitiendo que una denuncia ante un juzgado penal pueda quedar comprendida en la expresión 'denuncia ante el Ministerio Fiscal' empleada por el artículo 39.3.b) de la Ley General de Subvenciones, lo que no puede dejar de deducirse del citado artículo es que la denuncia, como todas las restantes causas de prescripción a las que se refiere el precepto, va referida al procedimiento de que se trate. Ello supone que ni puede entenderse suficiente que la denuncia se refiera a otros procedimientos subvencionales ni puede admitirse que una denuncia genérica de hechos supuestamente ilícitos tenga tal eficacia jurídica. La admisión de la tesis contraria llevaría a consecuencias gravemente atentatorias a la seguridad jurídica y abriría la posibilidad de actuaciones abusivas, pues dejaría el derecho a la prescripción de un procedimiento de reintegro de subvenciones a expensas de cualquier denuncia genérica infundada de un tercero que pudiera tener intereses mercantiles o de cualquier naturaleza contrarios a los del sujeto subvencionado.
La Administración recurrente argumenta también en su demanda casacional que no es un requisito para la interrupción de la prescripción que la presentación de la denuncia ante el Ministerio Fiscal vaya seguida por una investigación judicial. Tal planteamiento no guarda sin embargo relación con la razón de decidir de la sentencia impugnada, que estimó el recurso del sindicato beneficiario de la subvención y apreció que la denuncia no interrumpió el computo del plazo prescriptivo, no por la razón de la falta de prosperabilidad de la denuncia, sino únicamente porque no se aprecia que denunciara hechos relativos a la subvención respecto del que la Administración ejercita la acción de reintegro.
Además, el argumento de la Administración de que no es un requisito para la interrupción de la prescripción que la denuncia dé lugar a una investigación judicial, es irrelevante y ajeno al presente caso, porque lo cierto es que la propia Administración acompañó a su escrito de contestación, además de la del Sindicato Manos Limpias, el auto del Juzgado de Instrucción nº 18 de Sevilla, de 19 de agosto de 2013, de incoación de Diligencias Previas.
Cuestión distinta a la hasta aquí examinada es que en el curso de la investigación penal abierta por la denuncia hubieran aparecido hechos relacionados con la subvención de autos, en cuyo caso, sin duda, se habría producido la interrupción de la prescripción de la acción de reintegro de la subvención desde el momento en que el procedimiento penal se dirigiera a la investigación de hechos relativos a esta subvención, pero nada de esto ha quedado probado por la Administración recurrente que la invoca, a quien corresponde la carga de la prueba de la interrupción de la prescripción.
De conformidad con las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho hemos de desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 26 de mayo de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Primera).
La cuestión de interés casacional ha de responderse, por consiguiente, en el sentido de que para que una denuncia produzca efectos interruptivos de acuerdo con lo previsto en el artículo 39.3.b) de la Ley General de Subvenciones, ha de estar o bien referida al concreto procedimiento subvencional en el que se quiere hacer valer dicha eficacia, o bien a hechos directa o indirectamente relacionados con ella, de forma que la investigación penal pueda proyectarse en su caso sobre dicha subvención, sin que una denuncia de carácter genérico pueda producir por si sola la interrupción de la prescripción. En cuanto a la segunda pregunta, ha de entenderse que no es preciso que la denuncia dé lugar a un procedimiento criminal, pero sí que estando referida a hechos relativos a la subvención de que se trate, sea susceptible de generar algún tipo de diligencia investigadora.
En aplicación de lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 de la Ley de la Jurisdicción, no se imponen costas en la casación, quedando las de instancia como las estableció la sentencia impugnada.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento jurídico tercero:
1. Declarar que no ha lugar y, por lo tanto, desestimar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 26 de mayo de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Primera) en el recurso contencioso-administrativo 730/2018.
2. Confirmar la sentencia objeto de recurso.
3. No imponer las costas del recurso de casación.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.