Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 225/2022, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 113/2020 de 09 de Septiembre de 2022

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 00225/2022

-

Recurso núm. 113 de 2020

Toledo

S E N T E N C I A Nº 225

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

D.ª Raquel Iranzo Prades

Magistrados:

D. Jaime Lozano Ibáñez

D. Miguel Ángel Pérez Yuste

D.ª Gloria González Sancho

D.ª Inmaculada Donate Valera

En Albacete, a nueve de septiembre de dos mil veintidós.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número 113/2020el recurso contencioso-administrativo seguido a instancia deD.ª Florencia, quien a su vez interviene y comparece en su calidad de SECRETARIA GENERAL DE LA FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS, representada por el Procurador Sr. Navarro Lozano y dirigida por el Letrado D. Pablo Manuel Simón Tejera, contra la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada y dirigida por la Sra. Letrada de los Servicios Jurídicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sobre FUNCIÓN PÚBLICA;siendo Ponente la Iltma. Sra. Magistrada D.ª Inmaculada Donate Valera.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal de la actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración de la Comunidad Autónoma, Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha; respecto de preceptivo desarrollo reglamentario de la Ley 4/2011, de Empleo Público de Castilla-La Mancha respecto a la Disposición Final Décimo Tercera, punto Dos.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma

SEGUNDO.-Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba con el resultado que obra en autos, y evacuado el trámite de conclusiones en el que las partes se reafirmaron en el contenido de sus escritos de demanda y contestación, se señaló para votación y fallo del presente recurso, en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-Objeto del recurso y posiciones de las partes.

1.1. Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la inactividad de la Administración de la Comunidad Autónoma, Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, respecto del preceptivo desarrollo reglamentario de la Ley 4/2011, de Empleo Público de Castilla-La Mancha, en relación con la Disposición Final Décimo Tercera, punto Dos.

En contestación al requerimiento presentado por la parte actora el 11 de diciembre de 2019, con carácter previo a la interposición de demanda por inactividad de la Administración en relación con la falta de desarrollo reglamentario de lo establecido en el capítulo III del título III y en las disposiciones adicionales tercera y cuarta de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, el Director General de la Función Pública, el 13-01-2010, comunica lo siguiente:

' El artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas.

Por tanto, la inactividad de la Administración como objeto del proceso contencioso-administrativo, no se refiere a cualquier dilación o retraso u omisión en el actuar de la Administración, sino estrictamente al supuesto en el que la Administración está obligada a realizar una prestación concreta a favor de persona determinada en virtud de disposición general que no precisa de actos de aplicación, acto, contrato o convenio.

De acuerdo con lo anterior, el artículo 29.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , no es el cauce procesal adecuado para pretender el desarrollo reglamentario de una norma con rango de ley, pues el que una ley necesite un desarrollo reglamentario implica que dicha ley no impone a la Administración la obligación de realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, sino que, por el contrario, esa ley deja un margen de apreciación que debe ser concretado, precisamente, por el desarrollo reglamentario correspondiente'.

1.2. La parte actora solicita el dictado de una sentencia por la que 'se declare incumplida la obligación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de dictar norma o disposición reglamentaria que desarrolle el Capítulo III del Título III de la Ley 4/2011 de Empleo Público de Castilla-La Mancha, y se condene a la Administración al cumplimiento inmediato de la obligación de desarrollo reglamentario incumplida, con imposición de costas a la parte demandada'-

Alega, en síntesis:

- Que la Disposición Final Décimo Tercera de la LEPCLM contiene un mandato claro del Legislador al ejecutivo regional, al que encomienda la aprobación de una disposición reglamentaria que desarrolle el contenido del Capítulo III del Título III de la Ley, habiendo transcurrido más de nueve años desde su aprobación, sin que exista excusa o razón justificativa para el incumplimiento de este mandato, vulnerando con ello el artículo 103.1 de la CE y Arts. 11 y siguientes de la Ley 11/2003, de 25.09.2003, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

En el caso concreto de los Agentes Medioambientales ello ocasiona un claro quebranto de sus derechos legalmente reconocidos, que a título descriptivo o ejemplificativo se describen en los siguientes términos: menoscabo a la carrera profesional, afección económica (sueldo base, complemento de destino, trienios), y falta de reconocimiento profesional y social a una titulación académica oficial como es la de Técnico Superior que junto con las licenciaturas y las diplomaturas conforma la educación superior en España.

En apoyo de su tesis cita la STS de 29 de junio de 2016, rec. 925/2016. Señala la parte actora que la sentencia mantiene el carácter restrictivo del control jurisdiccional de la inactividad administrativa en materia de desarrollo reglamentario limitándola a los casos en que el legislador concrete un mandado sujeto a plazo. Supuesto que no se da en este caso. Pero la sentencia también determina que cuando el mandato no se sujeta a plazo, es procedente el control jurisdiccional cuando la ausencia de reglamento provoca situaciones claudicantes. En definitiva, cuando ' la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida en la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico'.

Esto es lo que acontece en el caso que nos ocupa. La falta de desarrollo reglamentario deja en situación de grave perjuicio económico y en materia de carrera profesional al personal que integra el Cuerpo de Agentes Medioambientales.

Por tanto, es preciso que la Sala conmine a la Administración Regional a adoptar las medidas reglamentarias previstas en la Ley, tal y como ha interesado la parte actora. En este sentido, cita también la STS de 5.4.2018, rec. 4267/2016, que trata de un supuesto de idéntica naturaleza, inactividad reglamentaria, que además se enmarca tal y como consta en su FD 1º, en el artículo 29 de la L.J.C.A. Es decir, el TS ampara que este tipo de pretensiones se enmarquen en el citado precepto. Y respecto del fondo, es clarísima la sentencia cuando señala en el FD 7º que ' .... Únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley o la Directiva que el Reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer...'.

1.3. La Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se opone a la demanda, alegando, en síntesis:

a) Inadmisibilidad del recurso en aplicación de lo establecido en el artículo 69.b) de la L.J.C.A., pues no consta debidamente acreditado que el recurrente haya cumplido el requisito establecido en el artículo 45.2.d) de la L.J.C.A.

b) El recurso se dirige contra la inactividad de la Administración en el desarrollo reglamentario de la Disposición Final Decimotercera, punto 2, de la LEPCLM, cuyo contenido es el siguiente: ' No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, lo establecido en el Capítulo III del Título III y en las disposicionales adicionales tercera y cuarta producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las normas reglamentarias que se dicten en desarrollo de dichos preceptos'.

El contenido del capítulo III, rubricado 'cuerpos de personal funcionario' es muy amplio: grupos de clasificación profesional (art. 26), cuerpos en los que se agrupa el personal funcionario de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de sus entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes, del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha y del Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha (art. 27), funciones de los diferentes cuerpos (arts. 28 a 32), requisitos de titulación (art. 33), personal funcionario de las Entidades Locales (art. 34), adscripción de los puestos de trabajo a cuerpos o escalas (art. 35) y acceso a los mismos (art. 36). Al contenido de dicho capítulo, hay que añadir el de las disposiciones adicionales, a las que hace referencia el mismo apartado de la disposición final decimotercera punto 2 cuya ausencia de desarrollo reglamentario se cuestiona. En ellas se regula la integración del personal funcionario de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y de sus entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes en los cuerpos que se crean en esta Ley (disp. Adic. 3ª) y se especifican los cuerpos a extinguir (disp. Adic. 4ª).

Se pone de manifiesto la amplitud del desarrollo reglamentario previsto, en relación con el cual se denuncia la inactividad de la Administración fundamentalmente por dos cuestiones.

En primer lugar, no se entiende el motivo por el que la organización sindical demandante, reduce todos sus argumentos a un único cuerpo, desconociendo los intereses de otros colectivos que pueden resultar igualmente afectados.

En segundo lugar, introducida la mejora económica como un argumento de la recurrente, habría que valorar su alcance global, no limitado al colectivo de agentes medioambientales, pues lo contrario supondría un trato desigual, proscrito en nuestro ordenamiento jurídico, especialmente en la Carta Magna. Es más, habría que tener presente el desarrollo reglamentario que la Ley 4/2011 prevé no solo en la cuestionada disposición final, sino a lo largo de su articulado, referido a materias tan importantes y transversales como la carrera profesional, por poner un ejemplo.

Actualmente no hay situación alguna de desigualdad entre los cuerpos, razón por la que además no se entiende que la parte actora se centre exclusivamente en los Agentes medioambientales, como si quisiera hacer prevalecer unos Cuerpos frente a otros. Debe tenerse en cuenta que hay igualdad en la Ley y, a falta del solicitado desarrollo reglamentario, no existe, y ni siquiera se denuncia, ningún tipo de discriminación entre colectivos.

b) De la literalidad del artículo 29.1 de la L.J.C.A., se desprende que el procedimiento específico de control de la inactividad de la Administración queda referido a aquellas situaciones en las que la Administración está obligada, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas. A la vista de su redacción considera la parte demandada que no incluye supuestos en los que la ley no impone a la Administración la obligación de realizar una prestación concreta, sino que, por el contrario, deja un claro margen de apreciación, margen que debe concretarse, precisamente en el desarrollo reglamentario que la misma prevé, sin establecer plazo al efecto.

En este se viene pronunciando la jurisprudencia del TS de 28 de junio de 2004 (rec. 74/2002), de la que puede desprenderse que el TS entiende que la omisión reglamentaria es ilegal en dos casos:

- Cuando se incumple la obligación de regular, expresamente prevista y ordenada por la ley o norma objeto de desarrollo, ejecución o trasposición.

- Cuando la omisión supone 'la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico'.

El supuesto objeto de enjuiciamiento en este procedimiento no puede subsumirse en ninguno de los dos supuestos. En primer lugar, no se deriva en modo alguno que la omisión denunciada determine la implícita creación de una situación contraria al ordenamiento jurídico o suponga el incumplimiento de una obligación impuesta por éste ya que no se ha fijado plazo para el pretendido desarrollo reglamentario.

En la Sentencia de fecha 29 de junio de 2016 (rec. 925/2016), citada en el escrito de demanda, el Tribunal Supremo concluye que el control de la omisión del ejercicio de la potestad reglamentaria se limitará a los casos en que el legislador concrete un mandato sujeto a plazo, cosa que no ocurre en el supuesto enjuiciado.

Partiendo de este presupuesto, la recurrente no identifica ni concreta el motivo por el que considera que la situación jurídica, que se supone creada implícitamente por la ausencia de desarrollo reglamentario, es contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. No cabe confundir unas expectativas de una mejora profesional y económica, lícitas y comprensibles para todos los trabajadores, con la infracción del ordenamiento jurídico. Se insiste, no se concreta ninguna infracción normativa, ni ningún trato desigual de los distintos colectivos, derivado de la ausencia de desarrollo reglamentario. La STS de 5 de abril de 2018 (rec. 4267/2016), que también cita la parte actora, sigue la misma jurisprudencial.

c) A mayor abundamiento, a los anteriores argumentos cabe añadir las limitaciones contenidas en la normativa presupuestaria estatal de carácter básico, aplicables durante el período transcurrido desde la aprobación de la ley limitaciones vinculantes para la Administración regional. El TC viene reconociendo reiteradamente que el incremento de retribuciones de los empleados públicos, así como el reconocimiento de derechos que supongan un incremento de la masa salarial, se encuentran supeditados a que lo que al efecto se establezca en las Leyes Presupuestarias estatales. En este sentido se remite al informe que aporta con el escrito de contestación a la demanda emitido por el Director General de Presupuestos.

SEGUNDO.-Inadmisibilidad.

Planteados en dichos términos el presente recurso, hemos de iniciar el estudio del mismo, dando respuesta a la primera causa de inadmisibilidad invocada por la parte demandada al amparo del Artículo 69.d) en relación con el Artículo 45.2.d) de la L.J.C.A., al invocar en el escrito de contestación a la demanda que procedía la inadmisión del recurso por no acompañar al escrito de interposición del recurso, el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos para entablar las acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación.

El Artículo 45.2.d) de la L.J.C.A. establece que al escrito de interposición del recurso se acompañará 'el documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado'.

El recurso contencioso-administrativo se interpone por el Procurador D. Antonio Navarro Lozano, en nombre y representación de D.ª Florencia, quien a su vez interviene y comparece en su calidad de SECRETARIA GENERAL DE LA FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS y en representación de la FEDERACIÓN DE SERVICIOS A LA CIUDADANÍA DE COMISIONES OBRERAS.

La parte actora acompaña al escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo los siguientes documentos:

.- Poder otorgado por la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras a favor de D.ª Florencia, entre otros, en el que se hace constar que la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras de Castilla-La Mancha es parte integrante de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras.

Que de conformidad con lo dispuesto en los apartados 9 y 10 del artículo 16 de los Estatutos de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras, la representación legal de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Castilla-La Mancha la ostenta su Secretaría General, recayendo la capacidad de adoptar acuerdos de iniciación de acciones legales, en nombre de la Federación Estatal, en su Comisión Ejecutiva.

.- Poder otorgado por D.ª Florencia, en nombre y representación de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Castilla-La Mancha a favor del Procurador D. Antonio Navarro Lozano.

.- Estatutos de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras FSC-CCOO, que establecen en el artículo 16, apartados 9 y 10, lo siguiente:

'9. La representación legal de las Federaciones de comunidad autónoma o nacionalidad serán a todos los efectos su secretaría general en el ámbito de sus competencias y durante la vigencia de su mandato.

10. La Comisión Ejecutiva de las federaciones de comunidad autónoma o Nacionalidad, tienen expresa y plena capacidad de adoptar acuerdos de iniciación de acciones legales de todo tipo, en nombre de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de CCOO, en su ámbito de actuación territorial (...)'.

El examen de estos documentos nos conduce a la desestimación de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada. La parte actora ha aportado los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a los estatutos del sindicato. Y así con el escrito de interposición del recurso acompaña los Estatutos de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras FSC- CCOO, el poder otorgado por la Federación de Servicios a la Ciudadanía de CCOO, a favor D.ª Florencia, como apoderada de la Federación de Servicios a la Ciudadanía de CCOO de Castilla-La Mancha, y el poder de representación otorgado a favor del Procurador.

Por lo expuesto, procede la desestimación de la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración.

TERCERO.-Sobre la inactividad de la Administración.

a) Previsiones legales.

Dispone el artículo 29 de la L.J.C.A. ' 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración.'.

La obligación administrativa la sitúa el recurrente en la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, cuya Disposición Final Decimotercera dispone:

'No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, lo establecido en el Capítulo III del Título III y en las disposiciones adicionales tercera y cuarta producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las normas reglamentarias que se dicten en desarrollo de dichos preceptos.

Hasta que se dicte la correspondiente norma reglamentaria de desarrollo, se mantendrán en vigor las normas vigentes sobre ordenación del personal funcionario en cuerpos y escalas en tanto no se opongan a lo establecido en esta Ley'.

Disposición Final Decimotercero que hay que ponerla en relación con los siguientes preceptos de la LEPCLM:

-Artículo 30.1:'Al Cuerpo Profesional de Agentes Medioambientales le corresponden las funciones de vigilancia, custodia e inspección en materia de montes, recursos naturales y áreas protegidas, fauna y flora silvestres, hábitats, elementos geomorfológicos y paisaje de espacios naturales, aprovechamientos forestales, plagas y enfermedades forestales, obras y trabajos en materia medioambiental, actividad cinegética, vías pecuarias, pesca fluvial y acuicultura, evaluación de impacto ambiental y calidad ambiental de aguas y atmósfera. Asimismo, le corresponden funciones de prevención, extinción e investigación de causas de los incendios forestales, colaboración en la investigación de delitos medioambientales, participación en dispositivos de emergencias, participación en tareas de uso social del medio natural y actividades de educación ambiental, colaboración e información en las materias de su competencia y cualquier otra función que afecte a la protección integral del medio ambiente y que por normativa específica se le atribuya'.

- Disposición Adicional Tercera ('Integración del personal funcionario de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y de sus entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes en los cuerpos que se crean en esta Ley'), que dispone en su apartado 20:

'En el Cuerpo Profesional de Agentes Medioambientales se integra el personal funcionario del Cuerpo de Agentes Medioambientales previsto en la Ley 3/1988, de 13 de diciembre, de ordenación de la función pública de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha'.

- Y Disposición Adicional Cuarta ('Cuerpos a extinguir'), que establece:

'1. En la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se crean los siguientes cuerpos a extinguir:

a) Dentro del subgrupo A1, el Cuerpo Superior de Sanidad Local a extinguir, en el que se integra el personal funcionario de la especialidad de Medicina de la Escala Superior de Sanitarios Locales, y el Cuerpo Superior de Inspección y Evaluación Sanitaria a extinguir, en el que se integra el personal funcionario de la Escala Superior de Inspección y Evaluación Sanitaria.

b) Dentro del subgrupo A2, el Cuerpo Técnico de Sanidad Local a extinguir, en el que se integra el personal funcionario de la Escala Técnica de Sanitarios Locales, y el Cuerpo Técnico de Inspección y Evaluación Sanitaria a extinguir, en el que se integra el personal funcionario de la Escala Técnica de Inspección y Evaluación Sanitaria.

c) Dentro del subgrupo C2, el Cuerpo de Guardería Forestal a extinguir en el que se integra el personal funcionario del Cuerpo de Guardería Forestal'.

b) Doctrina jurisprudencial.

La STS nº 212/2021, de 16 de febrero de 20212, rec. 275/2019, declara en su FD 3º:

'La STS de 20 de marzo de 2019 (recurso 691/2017) destaca que desde antiguo ( STS de 8 de mayo de 1985) se ha abierto paso una corriente jurisprudencial que ha admitido el control de la inactividad u omisión reglamentaria.

Las SSTS de 5 de abril de 2018 (recurso 4627/2016), 23 de julio de 2020 (recurso 266/2019), 19 de octubre de 2020 (recurso 252/2019), 10 de diciembre 2020 (recurso 306/2019), recordando la STS de 28 de junio de 2004 (recurso 74/2002) insisten en que i) cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o ii) cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico.

Añaden que, en ocasiones, también con cita de STS de 28 de junio de 2004 recaída en el recurso contencioso administrativo nº 74/2002, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico.

Ejemplos claros de incumplimiento de previsión legal son los analizados en la SSTS 20 de marzo de 2019 (recurso 691/2017) y 5 de abril de 2018 (recurso 4267/2016)'.

Según recuerda la STS de 10 de diciembre de 2020 (rec. 306/2019) el control jurisdiccional de la omisión del poder ejecutivo en su actividad reglamentaria es de carácter restrictivo, debido a la estrecha vinculación de la potestad reglamentaria. En concreto, dice esta sentencia:

'...

En la STS de 5 de abril de 2018, rec. 4267/2016, se sostiene, con rigor jurídico y mediada claridad, que el control jurisdiccional de las omisiones reglamentarias que viene ejerciendo esta Sala es de carácter restrictivo, pues, con carácter general, venimos declarando que la estrecha vinculación de la potestad reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la Constitución española, dificulta que el titular de la potestad reglamentaria pueda ser compelido o forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado, sin quebrar el principio de separación de poderes, que es uno de los principios nucleares constitutivos del Estado social y democrático de Derecho.

Afirmamos, además, que la declaración jurisdiccional de invalidez de una norma reglamentaria por razón de una omisión reglamentaria, no obstante, puede ser apreciada, según nuestra jurisprudencia, en dos casos. Cuando la misma sea considerada un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley, o cuando esa omisión o silencio reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico.

Se subraya que esta caracterización de la fiscalización judicial de las omisiones reglamentarias suponga, en modo alguno, un control judicial sobre la predeterminación del contenido de la posterior norma, pues constatado el deber legal de dictar una determinada regulación por la Administración y el incumplimiento de la misma, ello no comporta que pueda judicialmente establecerse el contenido de esa disposición futura. Recordemos que el artículo 71.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que 'los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen'.

En este sentido, nos venimos pronunciando desde las Sentencias de 7 de octubre de 2002 (recurso contencioso administrativo nº 48/1999) y de 28 de junio de 2004 (recurso contencioso administrativo nº 74/2002) y las citadas en ellas. Doctrina seguida en otras de 19 de febrero de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 95/2007), de 19 de noviembre de 2008 (recurso contencioso administrativo nº 55/2007), de 3 de marzo de 2010 (recurso contencioso administrativo nº 4/2008), de 3 de mayo de 2012 (recurso contencioso administrativo 29/2008), al declarar que ' Las pretensiones deducidas frente a la omisión reglamentaria han encontrado tradicionalmente en nuestra jurisprudencia, además de la barrera de la legitimación, un doble obstáculo: el carácter revisor de la jurisdicción y la consideración de la potestad reglamentaria como facultad político-normativa de ejercicio discrecional. (...) Ahora bien, tales reparos no han sido óbice para que, ya desde antiguo, se haya abierto paso una corriente jurisprudencial que ha admitido el control judicial de la inactividad u omisión reglamentaria. En el ejercicio de esta potestad son diferenciables aspectos reglados y discrecionales (Cfr. SSTS 8 de mayo de 1985, 21 y 25 de febrero y 10 de mayo de 1994), y no es rechazable ad limine, sin desnaturalizar la función jurisdiccional, una pretensión de condena a la Administración a elaborar y promulgar una disposición reglamentaria o que ésta tenga un determinado contenido, porque el pronunciamiento judicial, en todo caso de fondo, dependerá de la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar una norma de dicho carácter en un determinado sentido. En el bien entendido de que únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley o la Directiva que el Reglamento trata de desarrollar y ejecutar o de transponer. (...) Por otra parte, es éste un problema sustantivo diferenciable del alcance del control judicial, pues constatado el deber legal de dictar una regulación por la Administración y el incumplimiento de aquél resulta ciertamente más difícil admitir la posibilidad de una sustitución judicial de la inactividad o de la omisión administrativa reglamentaria hasta el punto de que el Tribunal dé un determinado contenido al reglamento omitido o al precepto reglamentario que incurre en infracción omisiva, siendo significativo a este respecto el artículo 71.2 de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa (...) Por consiguiente, la doctrina de esta Sala es, sin duda, restrictiva en relación con el control de las omisiones reglamentarias, tanto desde el punto de vista formal de su acceso a la jurisdicción como desde el punto de vista material o sustantivo, referido al contenido y alcance que corresponde a la función revisora del Tribunal. (...). En definitiva, como se ha dicho anteriormente, únicamente cabe apreciar una ilegalidad omisiva controlable jurisdiccionalmente, cuando, siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación expresamente establecida por la Ley que se trata de desarrollar o ejecutar, o cuando el silencio del Reglamento determine la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Aunque, en ocasiones, para la omisión reglamentaria relativa, el restablecimiento de la supremacía de la Constitución o de la Ley, pueda consistir en negar simplemente eficacia jurídica al efecto derivado de dicho silencio del reglamento contrario al ordenamiento jurídico (Cfr. SSTS 16 y 23 de enero de 1998, 14 de diciembre de 1998 y 7 de diciembre de 2002).' . (Sentencia de 28 de junio de 2004 recaída en el recurso contencioso administrativo nº 74/2002).

De esta doctrina jurisprudencial conviene resaltar las siguientes consideraciones que revisten interés a efectos de la resolución del presente litigio:

1ª) Que la caracterización de la potestad reglamentaria como una potestad discrecional no impide el control judicial de las omisiones o inactividades reglamentarias cuando el silencio del Reglamento determina la implícita creación de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico o, al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de la previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la Ley;

2ª) que no obstante, el artículo 71 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al prohibir a los tribunales contencioso- administrativos 'determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados' impide a estos Tribunales sustituir a la Administración en cuanto tiene de discrecional el ejercicio de esa potestad reglamentaria.

3ª) que puede resultar viable una pretensión de condena a la Administración a que elabore y promulgue una disposición reglamentaria, e incluso a que ésta tenga un determinado contenido, en la medida que se constate y declare la efectiva existencia de una obligación o deber legal de dictar la norma reglamentaria en ese determinado sentido'.

c) Aplicación al caso concreto.

La pretensión formulada por el sindicato recurrente, con el objeto de que se condene a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha a dictar norma o disposición reglamentaria que desarrollo el Capítulo III del Título III de la LEPCLM, no puede ser acogida, con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

La interpretación literal de la Disposición Final Decimotercera de la Ley 4/2011, de 10 de marzo, del Empleo Público de Castilla-La Mancha, dispone en su apartado segundo, que 'No obstante lo dispuesto en el apartado anterior (entrada en vigor de la Ley en el plazo de seis meses su publicación en el DOCM), lo establecido en el Capítulo III del Título III y en las disposiciones adicionales tercera y cuarta producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las normas reglamentarias que se dicten en desarrollo de dichos preceptos. Hasta que se dicte la correspondiente norma reglamentaria de desarrollo, se mantendrán en vigor las normas vigentes sobre ordenación del personal funcionario en cuerpos y escalas en tanto no se opongan a lo establecido en esta Ley',no permite inferir que concurran los presupuestos que, conforme a la doctrina jurisprudencia del Tribunal Supremo, son exigibles para declarar la obligación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de desarrollar reglamentariamente la disposición adicional decimotercera de la LEPCLM.

Como se ha dicho, según recuerda la STS de 10 de diciembre de 2020 (rec. 306/2019) el control jurisdiccional de la omisión del poder ejecutivo en su actividad reglamentaria control es de carácter restrictivo, debido a la estrecha vinculación de la potestad reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la Constitución Española, lo que dificulta que el titular de la potestad reglamentaria pueda ser compelido o forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado, sin quebrar el principio de separación de poderes, que es uno de los principios nucleares constitutivos del Estado social y democrático de Derecho.

Por ello, la declaración jurisdiccional de invalidez de una norma reglamentaria por razón de una omisión reglamentaria puede ser apreciada en dos casos: Cuando la misma sea considerada un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley, o cuando esa omisión o silencio reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico.

Ninguno de estos dos puestos se da en el caso concreto que nos ocupa. En primer lugar, no se deriva en modo alguno que la omisión denunciada determina la implícita creación de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico o suponga el incumplimiento de una obligación impuesta por éste ya que no se ha fijado plazo para el pretendido desarrollo reglamentario. Así lo reconoce la parte actora en su demanda.

Tampoco se ha acreditado, ni justificado, que la omisión que se describe resulte arbitraria o irrazonable. Es decir, no se ha acreditado que la omisión denunciada suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria a la Constitución o al ordenamiento jurídico. Como dice el Letrado de la Junta en el escrito de contestación a la demanda 'no cabe confundir unas expectativas de una mejora profesional y económica, lícitas y comprensibles para todos los trabajadores, con la infracción del ordenamiento jurídico. Se insiste, no se concreta ninguna infracción normativa, ni ningún trato desigual de los distintos colectivos, derivado de la ausencia de desarrollo reglamentario'.

En conclusión, no concurren los presupuestos jurisprudencialmente establecidos para que pueda ser considerada como inactividad administrativa, en los términos establecidos en el artículo 29.1 de la L.J.C.A. la ausencia de desarrollo reglamentario cuestionada, al no establecerse ningún plazo para el desarrollo reglamentario ni vulnerarse con su ausencia el marco normativo.

CUARTO.- Costas.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 139.1 de L.J.C.A., sería procedente imponer las costas en este caso concreto a la parte recurrente, atendiendo al criterio objetivo del vencimiento. No obstante, en el presente caso, no cabe la imposición de costas a la actora, ya que en la resolución de esta litis se han generado serias dudas de derecho.

Vistos los artículos citados y demás de general y común aplicación,

Fallo

1.Desestimamos el recurso contencioso-administrativo.

2.No procede efectuar imposición de costas.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada D.ª Inmaculada Donate Valera, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, certifico en Albacete, a nueve de septiembre de dos mil veintidós.