Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 226/2017, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Santander, Sección 1, Rec 212/2017 de 15 de Diciembre de 2017

Encabezamiento

S E N T E N C I A nº 000226/2017

En Santander, a 15 de diciembre de 2017.

Vistos por D. Juan Varea Orbea, Juez del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Santander los autos del procedimiento abreviado 212/2017 sobre tributos, en el que actúan como demandante don Justo representado por la Procuradora Sra. Macías del Barrio y defendida el Letrado Sr. Zufía Viñé siendo parte demandada el Ayuntamiento de Santander, representado por la Procuradora Sra. González-Pinto Coterillo y defendido por el Letrado Sr. Marcos Flores, dicto la presente resolución con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO.-La Procuradora Sra. Macías del Barrio presentó, en el nombre y representación indicados, demanda de recurso contencioso administrativo contra la Resolución del Ayuntamiento de Santander de 4-10-2017 que deniega la devolución de ingresos indebidos por los pagos efectuados de las liquidaciones nº NUM000 y NUM001 del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana solicitando la resolución sin vista.

SEGUNDO.-Admitida a trámite se dio traslado al demandado, que presentó la contestación en tiempo y forma. Fijada la cuantía en 5144 euros, se declararon los autos conclusos para sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-La parte actora formula recurso contra la resolución que deniega la devolución de ingresos indebidos de fecha 2-11-2016 de los pagos efectuados de dos liquidaciones del IIVTNU de fechas16-4-2015, pagadas respectivamente el 20-4-2015 por importes de 4994,39 euros y 149,61 euros. Sostiene que tras, la STC de 16-2-2017 que declara la inconstitucionalidad de los preceptos reguladores del impuesto en el TRLHL, esas liquidaciones devienen nulas de pleno derecho conforme al art. 47 a ) y f) Ley 39/2015 y procede por ello, la devolución de esos ingresos, por indebidos, conforme al art. 221 LGT .

Frente a dicha pretensión el Ayuntamiento considera que la resolución es ajustada a derecho ya que las liquidaciones son actos consentidos y firmes, siendo aplicable el art. 221.3 LGT . De igual forma, la STC no tendría efectos frente a las liquidaciones previas conforme al art. 32.6 ley 40/2015 .

SEGUNDO.-Ante todo, es preciso fijar con claridad el objeto de procedimiento a la vista de que el ayuntamiento alega la inadmisibilidad del recurso en relación al art. 69 LJ por dirigirse frente a dos actos consentidos y firmes, las liquidaciones y ser extemporáneo, a la vista del art. 46.1 LJ .

En vía administrativa se solicita sin género de dudas la devolución de ingresos indebidos y en vía judicial, se recurre la denegación, primero presunta y luego expresa. Es decir, el recurso, formalmente y comos e explica al contestar la causa de inadmisibilidad, se dirige frente a un acto distinto a al liquidación, la resolución dictada en un procedimiento específico de devolución de ingresos indebidos. Ahora bien, no falta razón al ayuntamiento en cuanto a que, en el fondo, el escrito en vía administrativa realmente encierra un verdadero recurso contra las liquidaciones, totalmente extemporáneo. Y la demanda, también se asienta en la pretensión de nulidad hasta el punto que el mismo suplico, en el apartado 1ª pide expresamente dejar sin efecto las liquidaciones practicadas. Esto no es posible pues para ello, deberían ser recurridas, cosa que el actor no hace y, si lo hiciera, el recurso sería inadmisible pues, frente a las liquidaciones, como se notificaba al actor, era preceptivo, al ser materia tributaria local, el recurso de reposición y tras él, el recurso contencioso. Ninguna de las liquidaciones fue recurrida siendo ambas consentidas y firmes, de modo que cualquier recurso posterior sería extemporáneo y dirigido a acto no susceptible de recurso al no haber agotado la vía administrativa.

Pero, comos e dice, y explica el mismo actor en sus alegaciones, se dirige el recurso contra la desestimación de la pretensión de devolución de ingresos indebidos. Pero, en tal caso, no cabe pretender dirigir el recurso frente un acto distinto, la liquidación, pues ello implicaría desviación procesal. Se va a admitir el recurso entendiendo que se dirige, efectivamente, frente a la resolución en el expediente de devolución (en otro caso, el recurso sería inadmisible).

En definitiva, no se recurre por el actor ninguna de las dos liquidaciones practicadas o autoliquidaciones (lo que s relevante de cara al procedimiento de revisión que no se invoca), ni se trata de una rectificación de autoliquidación, según procedimiento reglamentariamente regulado, ni una denegación de revisión de actos firmes, nulos de pleno derecho conforme a los arts. 216 y ss LGT y 106 y ss Ley 39/2015 . El objeto de recurso es la denegación de un ingreso indebido, procedimiento especial tributario que tiene su regulación normativa que luego se dirá.

Queda acreditado que los dos pagos se efectuaron en virtud de dos liquidaciones giradas por el ayuntamiento, no recurridas ni revisadas ni rectificadas. Es decir, se ha pagado en virtud de acto firme y consentido de liquidación tributaria.

El actor, no obstante esto, considera que tales liquidaciones son contrarias al principio de capacidad económica del art. 31 CE y devienen nulas conforme a la reciente STC 11-5-2017 (más que la citada de febrero) que declara la inconstitucionalidad de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 TRLHL.

Sin embrago, el problema radica en que es el motivo alegado para la devolución, la nulidad derivada de la sentencia del TC, no es un motivo que afecte a la eficacia de la resolución aquí debatida, la devolución por ingresos indebidos, sino a otro, inatacable por esta vía, al ser consentido y firme, como es la liquidación tributaria. La nulidad de la liquidación solo puede hacerse valer vía recurso, administrativo primero y judicial después, o por vía de revisión de los arts. 106 y ss Ley 39/2015 , pero no utilizando el recurso contra otro cato distinto, en procedimiento tributario distinto (desviación procesal), el de devolución. Y así, las sentencias citadas por el actor, incluida la de este juzgado, resuelven la devolución del ingreso, pero en pleitos en los que se recurría la liquidación, que era anulada en sentencia.

TERCERO.-El actor dejó firme y consentido el acto de liquidación, y aún así, pretende la devolución de ingresos indebidos, pretendiendo una nulidad sobrevenida por efecto de la STC. Para resolver esta pretensión, hay que analizar el régimen normativo sobre el procedimiento de devolución de ingresos indebidos.

Pues bien, el art. 221 LGT dispone que ' 1. El procedimiento para el reconocimiento del derecho a la devolución de ingresos indebidos se iniciará de oficio o a instancia del interesado, en los siguientes supuestos:

a) Cuando se haya producido una duplicidad en el pago de deudas tributarias o sanciones.

b) Cuando la cantidad pagada haya sido superior al importe a ingresar resultante de un acto administrativo o de una autoliquidación.

c) Cuando se hayan ingresado cantidades correspondientes a deudas o sanciones tributarias después de haber transcurrido los plazos de prescripción. En ningún caso se devolverán las cantidades satisfechas en la regularización voluntaria establecida en el artículo 252 de esta Ley.

d) Cuando así lo establezca la normativa tributaria.

Reglamentariamente se desarrollará el procedimiento previsto en este apartado, al que será de aplicación lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 220 de esta Ley.

2. Cuando el derecho a la devolución se hubiera reconocido mediante el procedimiento previsto en el apartado 1 de este artículo o en virtud de un acto administrativo o una resolución económico-administrativa o judicial, se procederá a la ejecución de la devolución en los términos que reglamentariamente se establezcan.

3. Cuando el acto de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones en virtud del cual se realizó el ingreso indebido hubiera adquirido firmeza, únicamente se podrá solicitar la devolución del mismo instando o promoviendo la revisión del acto mediante alguno de los procedimientos especiales de revisión establecidos en los párrafos a), c) y d) del art. 216 y mediante el recurso extraordinario de revisión regulado en el art. 244 de esta ley.

4. Cuando un obligado tributario considere que la presentación de una autoliquidación ha dado lugar a un ingreso indebido, podrá instar la rectificación de la autoliquidación de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 3 del art. 120 de esta ley.

5. En la devolución de ingresos indebidos se liquidarán intereses de demora de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del art. 32 de esta ley.

6. Las resoluciones que se dicten en este procedimiento serán susceptibles de recurso de reposición y de reclamación económico-administrativa.'

El apartado 3 se refiere a los procedimientos de revisión de actos nulos, revocación y rectificación de errores y al recurso extraordinario de revisión.

En el caso de rectificación de autoliquidaciones, el art. 120.3 LGT dispone que '3. Cuando un obligado tributario considere que una autoliquidación ha perjudicado de cualquier modo sus intereses legítimos, podrá instar la rectificación de dicha autoliquidación de acuerdo con el procedimiento que se regule reglamentariamente.

Cuando la rectificación de una autoliquidación origine una devolución derivada de la normativa del tributo y hubieran transcurrido seis meses sin que se hubiera ordenado el pago por causa imputable a la Administración tributaria, ésta abonará el interés de demora del art. 26 de esta ley sobre el importe de la devolución que proceda, sin necesidad de que el obligado lo solicite. A estos efectos, el plazo de seis meses comenzará a contarse a partir de la finalización del plazo para la presentación de la autoliquidación o, si éste hubiese concluido, a partir de la presentación de la solicitud de rectificación.

Cuando la rectificación de una autoliquidación origine la devolución de un ingreso indebido, la Administración tributaria abonará el interés de demora en los términos señalados en el apartado 2 del art. 32 de esta ley .'

Esta materia se desarrolla en los arts. 14 a 20 RD 520/2005 y 126 a 130 RD 1065/2007 .

CUARTO.-Pues bien, de la regulación anterior resulta que el procedimiento general para la devolución de ingresos indebidos consta de dos fases, una primera que tiene por objeto la declaración de que el ingreso es indebido y otra posterior de devolución. A su vez, se regula un procedimiento de devolución en caso de actos firmes y otro, para el caso de actuaciones tributarias del sujeto pasivo, como autoliquidaciones, retenciones y repercusiones.

En el presente caso, no estamos ante ninguno de los supuestos del apartado 1 del art. 221. Tampoco es el caso del apartado 2, pues no hay un acto administrativo o judicial de anulación de la liquidación que declare la improcedencia del ingreso. El supuesto es el del apartado 3, si se entiende que hay una liquidación, que, con toda claridad, exige primero la revisión del acto, por 'procedimientos especiales de revisión establecidos en los párrafos a), c) y d) del art. 216 y mediante el recurso extraordinario de revisión regulado en el art. 244 de esta ley'. Estos preceptos se refieren a los procedimientos de revisión de actos nulos de pleno derecho, lesividad y rectificación de errores (que son paralelos a los de la Ley 39/2015) y extraordinario de revisión.

En caso de autoliquidación, se tratará del apartado 4 del art. 221 que exige igualmente, iniciar el procedimiento de rectificación de los arts. 126 y ss RD 1065/2007 . Así resulta del art. 15.1.e) RD 520/2005 . Es decir, en todo caso debe instarse la rectificación de la autoliquidación, en las condiciones reglamentariamente señaladas y obtener esa declaración de rectificación o, en caso de denegación, recurrirla.

Es decir, frente a una liquidación ya firme es preciso obtener su previa ineficacia. Y, si se ha pagado por autoliquidación, instar la rectificación. En ambos casos, se puede pedir, de forma acumulada la devolución del ingreso que resulte, en caso de estimarse esa ineficacia.

A la vista de lo alegado por el actor, la vía podría ser la revisión de actos nulos, previo informe del Consejo de Estado, sin la cual, no pude pretender la devolución de ningún ingreso por indebido. Esta vía, debe articularse previamente ante la administración (carácter revisor de la jurisdicción contenciosa) y no cabe pretender plantearla directamente, ni acudir al procedimiento de devolución, prescindiendo de ella. O, en caso de autoliquidaciones, instar esa rectificación.

En este caso, ni siquiera se cita la Ordenanza municipal que regula el sistema de gestión, no quedando claro si se ha emitido una liquidación o es una declaración del hecho imponible o autoliquidación. Realmente, los actos aportados al EA hablan de resoluciones que comprenden la liquidación con plazo para pagar y notificación del régimen de recursos frente a un acto de la administración, no del sujeto pasivo. Es decir, siendo liquidaciones si no se han recurrido en el plazo que indicaban, devienen consentidas y firmes.

QUINTO.-Esta solución ha sido consagrada por la jurisprudencia del TS. Así, y aún cuando el pleito se refería a una subvención, la STS Sala 3ª, sec. 2ª, S 11-6- 2015, rec. 1801/2012 abordó el problema de la naturaleza del procedimiento de devolución de ingresos indebidos cuando el pago procede de liquidación firme, reiterando la jurisprudencia previa. Señala la sentencia que 'La doctrina del Tribunal Supremo ha venido de forma reiterada manteniendo que este procedimiento de devolución de ingresos indebidos no es aplicable frente a actos de aplicación de los tributos o de imposición de sanciones firmes, como se indica en la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de febrero de 1998 (casa. 10.561/1991 ):

Es doctrina jurisprudencial constante y consolidada que si los sujetos pasivos, responsables, etc., consideran que la Administración Tributaria ha cometido errores de derecho, que han comportado ingresos indebidos, deben inexcusablemente impugnar o sea recurrir mediante recurso de reposición (opcional) o reclamación económico-administrativa, en el plazo improrrogable de 15 de días, el acto administrativo de que se trate, pretendiendo su anulación o modificación, y como consecuencia de ello la cuantificación del ingreso indebido y el reconocimiento del derecho a su devolución. Hay que dejar perfectamente claro que en este supuesto el derecho a la devolución pasa indefectiblemente por el ejercicio de las acciones impugnatorias, que tienen un plazo improrrogable de 15 días, contados desde la notificación del acto administrativo de liquidación. Transcurrido dicho plazo de 15 días sin interposición del recurso pertinente, el acto deviene firme y consentido. El caso de autos se halla comprendido en este supuesto.

Igualmente se recuerda el criterio mantenido en la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 1997 (casa. 3024/1992 ).

'Tanto en la Hacienda estatal, como en la local, se ha distinguido siempre en materia de devolución de ingresos indebidos dos situaciones jurídicas distintas: a) Ingresos indebidos derivados de errores en el propio pago (duplicidad, exceso, etc.), errores que, por tanto no traen su causa del acto de liquidación que se supone correcto, y derivados de errores de hecho, materiales o aritméticos en que haya incurrido el acto de liquidación, respecto de los cuales el plazo para solicitar y obtener la devolución era y es de cinco años, contados desde la fecha del ingreso considerado indebido ( art. 64, d ), 65 y 155 de la Ley General Tributaria , artículos 6 º y 118 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico Administrativas de 29 de Julio de 1924 y artículo 249 del Reglamento de Haciendas Locales de 4 de Agosto de 1952 , normas vigentes el 17 de Enero de 1986); b) Ingresos indebidos consecuencia de errores de derecho en que ha incurrido el acto de liquidación, cuya devolución pasa indefectiblemente por la impugnación previa de dicho acto de liquidación, con el fin de obtener su anulación o modificación, resultado de la cual se deriva la devolución de lo ingresado indebidamente. En este caso, el acto de liquidación tenía que ser impugnado en vía administrativa, en los plazos establecidos al efecto, y de no hacerlo así, el acto de liquidación devenía firme y consentido, y, por tanto, no era susceptible de ulterior recurso contencioso administrativo....'.

Este mismo criterio se mantiene en la sentencia de este Tribunal Supremo de 27 de marzo de 2002 (casa. 4013/1996 ):

La firmeza de la liquidación (que es un hecho indiscutible e indiscutido) al ejercitarse la pretensión de devolución de su importe, en concepto de ingresos indebidos, imponía la aplicación de la doctrina jurisprudencial invocada como infringida por el Ayuntamiento de Madrid y contenida en las sentencias de 21 de Febrero de 1997 y 9 de Abril de 1999 , entre otras muchas.

En la primera de las citadas, que recuerda la de 19 de Enero de 1996, se declara que cuando un contribuyente ha consentido formalmente una liquidación tributaria, por no haber utilizado en su momento el derecho a impugnarla, resulta improcedente, frente a la indudable firmeza del referido acto tributario, pretender, después, la devolución de lo abonado como pago de tal exacción con fundamento en que se trata de un ingreso indebido'.

Conforme a esta doctrina la sentencia recurrida declaró que la firmeza de los actos dictados en el procedimiento ejecutivo frente a la actora hace inaplicable al caso de autos el procedimiento de devolución de ingresos indebidos iniciado por la actora. Y esta decisión debemos confirmarla por ajustada a Derecho.'

También se puede citar la STS Sala 3ª, sec. 2ª, S 27-10-2010 o la STS Sala 3ª, sec. 2ª, S 27-3-2002, rec. 4013/1996 , señalando esta última que 'La firmeza de la liquidación (que es un hecho indiscutible e indiscutido) al ejercitarse la pretensión de devolución de su importe, en concepto de ingresos indebidos , imponía la aplicación de la doctrina jurisprudencial invocada como infringida el fallo de instancia, por el Ayuntamiento de Madrid y contenida en las Sentencias citadas y en otras posteriores, como las de 21 de febrero de 1997 EDJ 1997/4314 y 9 de abril de 1999 EDJ 1999/7555, entre otras muchas.

En la primera de las citadas, que recuerda la de 19 de enero de 1996 EDJ 1996/865 , se declara que cuando un contribuyente ha consentido formalmente una liquidación tributaria , por no haber utilizado en su momento el derecho a impugnarla, resulta improcedente, frente a la indudable firmeza del referido acto tributario , pretender, después, la devolución de lo abonado como pago de tal exacción con fundamento en que se trata de un ingreso indebido.'

La STSJ de Castilla-La Mancha Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec. 2ª, S 14-5-2002, nº 328/2002, rec. 1665/1988 , confirma la resolución del TAR que deniega la devolución señalando que 'no puede admitirse que el actor, cuando pidió la devolución de ingresos indebidos, se estuviese amparando en uno de estos casos, pues para obtener la devolución de ingresos indebidos por este cauce es preciso antes o a la vez instar la revisión del acto administrativo en cuestión (la liquidación )'.

Esta solución es congruente con otra vía reclamatoria, la de extensión de efectos del fallo firme, pues operaría la excepción del art. 110.5 c) LJ para quien tiene en su contra un acto consentido y firme.

SEXTO.-Dicho esto, es evidente que la STC alegada no anula en su fallo ninguna liquidación concreta, sino unos preceptos legales. Y no es este el lugar para prejuzgar los efectos de esa inconstitucionalidad frente a actos administrativos previos liquidatarios, es decir, de aplicación, pues ello es algo propio de un proceso de revisión de actos nulo o de rectificación de autoliquidaciones, no articulado previamente. Ciertamente, existe diversa jurisprudencia sobre los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de preceptos tributarios, los efectos ex tunc o ex nunc (como STS Sala 3ª, sec. 2ª, S 31-3-2011, rec. 772/2008 ), etc, pero ello, es algo a dilucidar en expediente de revisión o de rectificación, que no es lo planteado por el actor. A esto se refiere el argumento municipal relativo al art. 32.6 Ley 40/2015 , que realmente regula una institución diversa, la responsabilidad patrimonial del estado legislador. Esta, es otra posible vía de reclamación para el caso de quien ya ha abonado una liquidación que no puede recurrir, pero en una situación afectada por la inconstitucionalidad de un fallo. Pero tampoco es este el lugar para prejuzgar esas posibles vías de reclamación.

SÉPTIMO.-De conformidad con el art. 139 LJ , en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Fallo

SE DESESTIMA ÍNTEGRAMENTEla demanda presentada por la Procuradora Sra. Macías del Barrio, en nombre y representación de don Justo contra la Resolución del Ayuntamiento de Santander de 4-10-2017 que deniega la devolución de ingresos indebidos por los pagos efectuados de las liquidaciones nº NUM000 y NUM001 .

Las costas se imponen a la parte demandante.

Notifíquese la presente resolución a las partes haciendo constar que la misma es firme y no cabe recurso alguno contra la misma, dado que al ser una sentencia desestimatoria, no es susceptible de extensión de efectos ni por ello, de recurso de casación.

Así por esta mi sentencia, de la que se expedirá testimonio para su unión a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrado-Juez que la suscribe, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha.