Sentencia Administrativo Nº 227/2016, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 642/2015 de 06 de Junio de 2016

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD

CACERES

SENTENCIA: 00227/2016

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S. M. el Rey, ha dictado la siguiente:

SENTENCIA Nº227

PRESIDENTE :

DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS

MAGISTRADOS:

DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO

DON MERCENARIO VILLALBA LAVADON RAIMUNDO PRADO BERNABEU

DON CASIANO ROJAS POZO

En Cáceres a 7 de Junio de dos mil dieciséis.-

Visto el recurso contencioso administrativo nº 642de 2.015, promovido por el Procurador D. Carlos Alejo Leal López, en nombre y representación del recurrente D. Victoriano , siendo demandada la JUNTA DE EXTREMADURA,representada y defendida por el Sr. Letrado de la Junta de Extremadura; recurso que versa sobre: resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura, de 19 de octubre de 2015.

Cuantía 35.522,58 Euros.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO.- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO.- Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas, obrando en los ramos separados de las partes, declarándose concluso este periodo, se pasó al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y de contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.-

CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.-

Siendo Ponente para este trámite la Iltma. Sra. Magistrada Dª ELENA MÉNDEZ CANSECO.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone recurso contencioso-administrativo por D. Victoriano , contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Extremadura, de 19 de octubre de 2015, por la que se desestimaba el recurso de alzada y se confirmaba otra anterior de la Dirección General de Política Agraria Comunitaria, de fecha 13 de febrero de 2005 en que se declaraba la obligación de reintegro de la subvención percibida al amparo del Decreto 105/2007 de ayuda a la primera instalación a jóvenes agricultores. Se acumula a tal pretensión la impugnación de los actos de liquidación y apremio practicados. Se suplica en la demanda que se anulen las resoluciones mencionadas y se reconozca el derecho a la subvención. Se opone a tales pretensiones el Sr. Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Extremadura que considera la resolución impugnada ajustada a Derecho, suplicando su confirmación con la desestimación del proceso. Y respecto de la impugnación de los actos de liquidación, por entender que no es factible en este procedimiento insta la inadmisibilidad del recurso.

SEGUNDO.- Argumenta el recurrente en primer lugar que la subvención le fue otorgada por resolución de la Dirección General de Estructuras Agrarias de 8 de octubre de 2008, acto que es firme y declarativo de derechos por lo que no puede ser dejado sin efecto mediante la resolución recurrida que ha sido dictada sin haberse seguido el procedimiento para su revisión de oficio previa declaración de lesividad , tal y como establece el art. 36.3 de la LGS Ley 38/2003. Por su parte en la resolución recurrida se sostiene que debe anteponerse lo establecido en el art 37 de la LGS que configura como causa de reintegro, la obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquellas que lo hubieran impedido.

Centrado en los términos indicados la presente Litis, debe partirse de la premisa de que el caso de autos se encuadra en la actividad administrativa de fomento, con lo que el otorgamiento de la subvención viene determinado por el cumplimiento de todas las condiciones exigidas por la normativa correspondiente. Lo contrario supondría abrir la puerta a decisiones arbitrarias de la Administración y generaría una evidente inseguridad jurídica. La Administración debe ajustarse a criterios tasados y reglados en la concesión de la subvención, tanto en cuanto al cumplimiento de las condiciones establecidas como también la forma, modo y momento de presentar la documentación requerida.

El otorgamiento de la subvención supone el reconocimiento de un derecho en favor del beneficiario, pero ello no excluye que en todo caso queda supeditado a la adecuada satisfacción de las condiciones impuestas para su reconocimiento. Por eso, el incumplimiento de estas condiciones determina la obligación de devolución sin necesidad de que la Administración deba acudir a la revisión del acto administrativo. Cuando se trata de reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden, basta la comprobación administrativa de su incumplimiento para que proceda la devolución de oficio.

En cuanto a los incumplimientos que se le imputan, no puede traer a colación la teoría de la confianza legítima. Es una técnica de protección de las situaciones consolidadas; una salvaguarda de los derechos frente a la Administración; una garantía del ciudadano que ha acomodado su actuación a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración ponderando los precedentes, la legalidad aplicable, y las situaciones ya consolidadas. En la sentencia de 27 de abril de 2007 , se reproducía en su penúltimo fundamento de derecho lo anteriormente manifestado en las Sentencias de 20 de mayo y 24 de noviembre de 2004 . 'Es cierto que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha La STS de 28 de julio de 1997 , FJ 6 , describe certeramente la función del principio de confianza legítima al establecer que 'El principio de protección de la confianza legítima que ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego -interés individual e interés general-, la revocación o dejación sin efecto del acto hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar'.

En este caso ninguna expectativa más allá de la concesión de la subvención si se cumplen los requisitos y condiciones, se crea en el solicitante.

Resulta oportuno acudir a la regulación contenida en el Capítulo I del Título II de la Ley General de Subvenciones, donde se establece una clara distinción entre la invalidez de la concesión regulada en el artículo 36 y las causas de reintegro previstas en el artículo siguiente.

El primero de ellos, art. 36, establece en su apartado tercero ' Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común '; mientras que en su apartado quinto destaca ' No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro contempladas en el artículo siguiente. En los mismos términos se pronuncia la Ley Autonómica 6/2011 en el artículo 42,5 , al disponer que: No procederá la revisión de oficio del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de revocación y reintegro contempladas en el artículo siguiente. Y el artículo 37 de la Ley Estatal y el 42 de la autonómica fijan como causa de reintegro los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención. Y el artículo 4 de tal norma contempla el requisito de instalarse en una explotación prioritaria y a su vez el artículo 26 dispone que serán causas de reintegro de las cantidades percibidas, además de las previstas en el art. 37 de la Ley 38/2003 , el incumplimiento de los requisitos exigidos para obtener la condición de beneficiario y de las obligaciones recogidas en el art. 4 de esta norma , así como el haber percibido cualquier otra subvención, ingreso o recurso de cualquier otra Administración Pública en los supuestos en que conforme a la normativa aplicable resulte incompatible.

En conclusión el procedimiento de reintegro, es un procedimiento especial, regulado por su propia normativa, que tiene una naturaleza distinta y propia y que hace que no sean de aplicación al mismo los principios y requisitos de procesos tales como el de lesividad.

Así, como señala la STS de 25 de mayo de 2010 , 'No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia, del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 16 Sep. 2002, rec. 7242/1997 '.

Por lo tanto no puede ser tenidos en cuenta los argumentos en solicitud de nulidad o anulabilidad de las resoluciones aquí recurridas por vulneración del procedimiento, en cuanto que, como ya se ha argumentado anteriormente, no son más que el ejercicio por parte de la administración del procedimiento de reintegro como consecuencia de la comprobación de datos, previsto normativamente, y de la que resultó que el hoy actor que solicita ayudas y sólo debe en principio no ser titular de una explotación agraria prioritaria, sí debe serlo al final del procedimiento, cumplidos los compromisos y ejecutadas las inversiones, y ello es debido a que la propia finalidad de la ayuda es constituir una explotación agraria prioritaria. Ello resulta dela normativa, la cual precisamente da un plazo de dos años para alcanzar ese objetivo, y la Ley 19/95 de Modernización de Explotaciones Agrarias requiere que la explotación posibilite la ocupación de al menos una unidad de trabajo agrario y que la renta unitaria del trabajo que se obtenga de la misma, sea igual o superior al 35% dela renta de referencia e inferior al 120%. La actora ha evidenciado modificaciones anuales en su base territorial respecto de las consignadas en la solicitud y por ello será al final del periodo cuando se valore la concurrencia de los requisitos valoración realizada a la fecha de la concesión, con el compromiso de permanencia de cinco años. Así pues, el incumplimiento de lo ordenado en el artículo 4 del Decreto regulador, supone una causa de reintegro y no de invalidez de la Resolución de concesión, insistiendo en que el reintegro de la subvención no requiere seguir los procedimientos para la revisión de actos declarativos de derechos, pues los acuerdos de concesión son actos declarativos de derechos con reserva de revocación para el supuesto de incumplimiento de las condiciones por el beneficiario.

TERCERO.- En segundo lugar deberíamos analizar si concurre o no causa para acordar el reintegro de la subvención, pero habida cuenta que la actora no lo niega en ningún momento lo damos por acreditado. Lo discutido en el recurso es la conformidad o no a Derecho de la resolución que entendió que R.U.T. de la explotación adquirida por el solicitante, supera el 120 de la renta de referencia, requisito que impone el artículo 4,1 de la Ley 19/1995 de Modernización de Explotaciones Agrarias , precepto que textualmente expone que: 1. Para que una explotación cuyo titular sea una persona física tenga la consideración de prioritaria, se requiere que la explotación posibilite la ocupación, al menos, de una unidad de trabajo agrario y que la renta unitaria de trabajo que se obtenga de la misma sea igual o superior al 35 por 100 de la renta de referencia e inferior al 120 por 100 de ésta, sin perjuicio de lo establecido en la disposición transitoria única. El concepto de renta unitaria de trabajo agrario lo define la propia Ley en su artículo 2,11 pero no es necesario expresarlo en concreto en cuanto que el actor acepta que el cálculo efectuado por la demandada sea el correcto, en cuanto a que con ese sistema de cálculo, la renta de la explotación supera el 120% de la renta de referencia.

CUARTO.- Y en cuanto a la prescripción de la acción de la demandada para reclamar el reintegro, los datos fácticos consisten en que la Resolución de concesión fue de fecha 8 de octubre de 2008. El procedimiento de reintegro se inicia por Resolución de fecha 16 de junio de 2014, y se resuelve el 13 de febrero de 2015. La Ley 38/2003 General de Subvenciones es la aplicable de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda apartado tercero que dispone que para los procedimientos de reintegro la Ley se aplicará desde su entrada en vigor, es decir desde el día 18 de febrero de 2004, y la prescripción que se alega es precisamente de la acción de reintegro, por lo cual la Ley 38/2003 es de entera aplicación. Pues bien, esta Ley establece en su artículo 39 . que, 1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. 2. Este plazo se computará, en cada caso: a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora. b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del art. 30. c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo. Pues bien, el Decreto 105/2007 en su artículo 5 f ) dispone que existe el compromiso de dedicarse a la actividad y mantener las inversiones durante al menos cinco años contados desde la fecha de la certificación de las inversiones y complimiento de compromisos. Comoquiera que conforme al expediente esa fecha fue el 23 de noviembre de 2009, el plazo concluiría el 23 de noviembre de 2014, con lo que no habría transcurrido el plazo de la prescripción.

QUINTO.- Respecto de la pretensión acumulada en orden a dejar sin efecto lo actuado en vía ejecutiva, no corresponde en este proceso revisar tales actuaciones, que nunca formaron parte del procedimiento administrativo, porque las mismas se tramitan en procedimientos de naturaleza diferente con recursos propios; amén de que se trata de una pretensión nueva que vista la desestimación del recurso nunca podrá formar parte del pronunciamiento de esta sentencia.

Procede en definitiva la desestimación íntegra del recurso.

SEXTO.- Se imponen las costas a la parte demandante dada la desestimación del recurso, conforme al art. 139 LJCA .

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

Fallo

DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por el Procurador Sr. Leal López en nombre y representación de D. Victoriano contra la resolución referida en el primer fundamento de esta sentencia CONFIRMAMOS dicha resolución en su integridad.

Con imposición de costas a la parte demandante.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso ordinario alguno.

Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.