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22/11/2018
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 228/2018, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Logroño, Sección 1, Rec 2/2017 de 06 de Septiembre de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 06 de Septiembre de 2018
Tribunal: Juzgado de lo Contencioso Administrativo Logroño
Ponente: SANCHEZ RUIZ-TELLO, ROSA ESPERANZA
Nº de sentencia: 228/2018
Núm. Cendoj: 26089450012018100050
Núm. Ecli: ES:JCA:2018:1185
Núm. Roj: SJCA 1185:2018
Encabezamiento
Modelo: N11600
MARQUES DE MURRIETA 45-47
Equipo/usuario: JHP
En Logroño, a 6 de septiembre de 2018.
Dña. Rosa Esperanza Sánchez Ruiz Tello, Juez de Adscripción Territorial de La Rioja, como Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Logroño, por la autoridad que le confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA, en nombre del Rey, ha pronunciado la presente
Vistos los autos de Procedimiento Abreviado seguidos ante este Juzgado con el nº 2/17-A, promovidos a instancia de D. Jorge, bajo la dirección Letrada y representación procesal de D. Francisco Javier del Hoyo Martínez, contra el CONSEJERÍA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y HCIENDA, defendido y representado por el Letrado de la Comunidad Autónoma, autos que versan sobre cese de funcionario interino, conforme a los siguientes,
Antecedentes
Fundamentos
El demandante pide que se declare nula de pleno derecho o se anule, y se deje sin efecto, la resolución administrativa impugnada así como el cese del actor por no ajustarse a Derecho, y se condene a la administración demanda a reponer al actor en su situación laboral y administrativa previa a la notificación del cese, con todos los efectos económicos y administrativos inherentes a dicha reposición; y, en concreto, el abono de todas las cantidades dejadas de percibir en concepto de salarios y demás retribuciones desde la fecha de efectos del cese recurrido. Y que se declare el derecho de D. Jorge a que dicho nombramiento se mantenga vigente sin solución de continuidad, en tanto en cuanto dicha plaza y destino no se amorticen o provean por funcionario de carrera por los procedimientos legal y reglamentariamente establecidos.
Subsidiariamente, para el solo caso de que este Juzgado considere conforme a Derecho las actuaciones administrativas impugnadas, la parte demandante pide que se declare el derecho del actor a ser indemnizado por el cese del que ha sido objeto, aplicándose los criterios actualmente vigentes para los despidos de carácter objetivo de los trabajadores fijos de 20 días de salario por año trabajado, condenando a la administración al abono de dichas cantidades.
La demanda señala que D. Jorge fue nombrado funcionario interino de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de La Rioja en virtud de acuerdo de 7 de febrero de 2014, y se formalizó su toma de posesión el 10 de febrero de 2014, siendo su puesto de trabajo el de veterinario. Aunque la causa del nombramiento era la de 'Interino ejecución programas', desarrolló otras funciones, como fueron las de veterinario responsable de la Zona de La Rioja Baja. Fue sancionado con suspensión de empleo y sueldo durante 6 meses, que cumplió desde el 21 de enero al 21 de julio de 2016.
Al reincorporarse al servicio activo el 21 de julio de 2016, fue cesado por haber finalizado la causa que dio origen a su nombramiento, en concreto, por 'finalización ejecución de programa'.
Sobre estos hechos, el demandante articula los siguientes alegatos de Derecho:
I. Aunque el actor fue formalmente nombrado para gestionar el programa SANDACH, realmente, su nombramiento traía causa de una necesidad estructural existente en la zona de La Rioja Baja, donde desempeñaba las labores inherentes a un puesto de trabajo de veterinario, por lo que el nombramiento fue hecho en fraude de ley; y la doctrina del TJUE señala que la relación laboral del afectado debe considerarse vigente hasta que la plaza o puesto no se provea por el procedimiento legalmente establecido.
II. Como el actor desempeñaba realmente funciones de veterinario en La Rioja Baja por necesidades estructurales, su cese nada tuvo que ver con la ejecución del programa sino por causas subyacentes que la administración conocerá y que constituyen una desviación de poder.
La administración demandada opone dos clases de consideraciones:
I. Las razones de necesidad y urgencia que justificaron el nombramiento del actor fueron la necesidad de reforzar la ejecución del 'Programa de control de subproductos animales no destinados al consumo humano (SANDACH)', ya que tal refuerzo no podía ser atendido por el personal veterinario adscrito a la Dirección General, por lo que el nombramiento se ajustó a lo previsto en el art. 10.1 c) del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que expresamente prevé la posibilidad de que el funcionario interino preste servicios con funciones análogas en unidades administrativas distintas, siempre que estas participen en el ámbito de aplicación del programa de carácter temporal.
II. El cese vino determinado por el hecho de haber desaparecido las causas de urgencia y necesidad que determinaron su nombramiento, esto es, haber finalizado la ejecución del programa SANDACH correspondiente al periodo plurianual 2011-2015.
En cuanto a la ejecución del programa SANDACH del periodo plurianual 2016-2020 aprobado a principios de 2016, una vez constatada la necesidad y urgencia de incorporar un nuevo veterinario para el refuerzo de este nuevo programa, y puesto que el actor estaba cumpliendo una sanción disciplinaria, se acordó el nombramiento de un nuevo funcionario interino, que recayó en Dña. Caridad, por exceso y acumulación de tareas ( art. 10.1 d) del EBEP) durante los meses de febrero y marzo de 2016. Más tarde, y tras la creación de una nueva plaza de veterinario, por amortización de puesto tras jubilación, aprobada por Decreto de 3 de marzo de 2016 y en tanto no se cubriera por funcionario se carrera, se decidió cubrir la nueva plaza de veterinario por funcionario interino por causa de vacante, con arreglo al art. 10.1 a) del EBEP, desde el 27 de marzo de 2016, ya que el actor estaba aún suspendido de empleo.
El nombramiento como funcionario interino fue realizado mediante la resolución de 7 de febrero de 2014 de la Consejería de Administración Pública y Hacienda, al amparo del art. 10.1 c) del EBEP en su redacción entonces vigente, con la especificación de 'Causa del nombramiento: Ejecución de programas'; 'Observaciones: Ejecución del Programa de Control de Subproductos Animales no destinados al consumo humano' (Documento nº 2 del expediente administrativo).
Partiendo de estos hechos aceptados por ambas partes, el fraude de ley invocado por la parte demandante debemos rechazarlo pues el nombramiento de D. Jorge como interino cumplió las previsiones del apartado c) del art. 10.1 del EBEP, que dice:
c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto.
Del documento nº 16 del expediente administrativo se desprende que, en materia de seguridad alimentaria y en materia de salud animal y bienestar de los animales, cada Estado miembro de la Unión Europea debe preparar un único plan nacional de control plurianual de la cadena alimentaria, dentro del que se genera un programa de controles de subproductos animales no destinados al consumo humano y productos derivados, conocidos por sus siglas: SANDACH.
Así, dentro del Plan Nacional de Control Oficial de la Cadena Alimentaria (PNCOCA) de España, se integra un programa general de control que establece un marco básico y uniforme de actuación para el control de los SANDACH de todo el territorio nacional con la finalidad de garantizar que los SANDACH son recogidos, transportados, identificados, manipulados, transformados, puestos en el mercado y eliminados o utilizados conforme al Reglamento 1069/2009, y que no se reintroducen en la cadena alimentaria humana o animal.
Es importante destacar que este programa de control de SANDACH integrado en el PNCOCA contempla dos periodos, el de 2011-2015 y el de 2016-2020, pero el nombramiento del recurrente como funcionario interino realizado por resolución de 7 de febrero de 2014 no especifica que el nombramiento venga referido en exclusiva a la ejecución del programa de control de SANDACH del periodo 2011-2015, pues el acuerdo de nombramiento identifica como causa de nombramiento la expresión 'Ejecución de programas', es decir, usa el término `programa en plural y no especifica dentro del género `programa la especie, como podría ser el de un periodo o de otro (Documento nº 2 del expediente), de forma que podría estar refiriéndose a los dos programas conjuntamente.
Ni tan siquiera en el apartado de 'Observaciones' el citado acuerdo hace una precisión sobre si se trata del programa del periodo 2011-2015 o del periodo 2016-2020, sino que concreta que no es cualquier programa sino el que se refiere a SANDACH. En esta ocasión el uso del singular no denota que el acuerdo elija un periodo, sino que identifica un tipo de programa frente a otros.
El canon de interpretación lingüístico que aplicamos no es el único motivo que nos lleva a pensar de este modo, sino que hay otros, como la circunstancia de que, aunque en el informe complementario de la secretaría general técnica de la Consejería de Agricultura y Ganadería dirigido a la Dirección General de Función Pública se dice que se produjo la aprobación del nuevo programa SANDACH del periodo 2016-2020 a principios de 2016 (documento nº 16; folio 83), no consta en el expediente la existencia de esa aprobación específica, sino una aprobación global de ambos programas de 2011-2015 y de 2016-2020 y en todo caso una aprobación anual en los plenos de la Comisión Nacional de subproductos de origen animal de año en año, como se puede ver para el año 2013 en el Pleno de finales de diciembre de 2012 (Documento 16; folios 84 a 162).
Además, si la aprobación del programa de 2016-2020 se hubiera producido en enero de 2016, o en todo caso a finales de 2015 para el siguiente año de 2016, carecería de sentido que el demandante hubiera estado prestando servicios en la mayor parte de enero de 2016 y no hubiera sido cesado hasta que fue suspendido el 21 de enero, de modo que no queda acreditado que el programa de 2016-2020 causara una nueva necesidad.
Si la hubo, la administración la siguió cubriendo de modo tácito con el demandante a lo largo del mes de enero de 2016 hasta que se ejecutó la suspensión firme disciplinaria el 21 de enero de 2016.
Por tanto, consideramos acreditado que el nombramiento se hizo para atender la urgencia y necesidad de reforzar a los veterinarios de La Rioja para la ejecución de los programas de tratamiento de SANDACH de 2011-2015 y de 2016-2020, lo que significa rechazar de plano el fraude de ley invocado, pero también que no es ajustado a derecho basar el cese en la finalización del programa de SANDACH.
En cuanto al supuesto fraude de ley, solo añadiremos que, como bien apunta la administración demandada, el art. 10.1c) del EBEP da respaldo legal a los nombramientos de funcionarios interinos que pasan a prestar servicios en otras unidades administrativas distintas a la de nombramiento, en las que se desempeñen funciones análogas, siempre que, respectivamente, dichas unidades participen en el ámbito de aplicación del citado programa de carácter temporal.
La dicción de la norma serviría para dar cobijo al supuesto del interino que es nombrado como veterinario para ejecutar los programas SANDACH porque los cinco veterinarios existentes en la plantilla no dan abasto, tanto en el caso en el que el interino solo se dedique a ejecutar el programa SANDACH liberando de él a los cinco veterinarios restantes como en el caso de que se decida que el programa SANDACH y el resto de funciones de los cinco veterinarios se reparten entre los seis veterinarios (cinco más el interino). La redacción dada al art.10 del EBEP por la Ley 15/2014 permite considerar que esta segunda forma de organización del trabajo también integraría los supuestos de urgencia y de necesidad que justifican el nombramiento de un funcionario interino.
Lo sucedido en el caso que nos ocupa responde a esta segunda modalidad de organización del trabajo porque el informe elaborado por el Servicio de Ganadería en materia de régimen disciplinario (Documento nº 7 del expediente) permite inferir que el demandante era el veterinario responsable de la zona de Rioja Baja, y venía realizando las mismas actividades que el resto de los veterinarios adscritos al Servicio de Ganadería, tanto las funciones de los servicios veterinarios oficiales de las zonas veterinarias como los programas específicos que se debían desarrollar, entre los que estaba el SANDACH, tal como puede leerse a partir de la página 31 del citado informe.
Por mucho que se quiera apoyar el cese en lo previsto en el art. 10.3 del EBEP, que dice que '
Sin embargo, se aprecia otra causa de cese diferente, que, además, concurría desde el 4 de marzo de 2016. Se trata de la desaparición del presupuesto habilitante del nombramiento de interino, que es la urgencia y necesidad de nombrar a un interino para cumplir funciones propias de funcionario de carrera; lo que la administración demandada denomina causas genéricas del nombramiento.
Las restricciones presupuestarias en materia de gastos de personal, que impiden con carácter general actualmente en la administración la creación de nuevas plazas que no se financien mediante amortización de otras, no impidió que, como consecuencia de las jubilaciones producidas en la Consejería, se liberara determinada plaza en la plantilla de funcionarios, lo que permitió la propuesta de creación de una nueva plaza de veterinario. La creación de esta plaza de cuerpo facultativo superior de la administración especial fue posible y se incluyó en la '1ª modificación de plantilla de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja para el año 2016', aprobada por el Consejo de Gobierno en su reunión de 4 de marzo de 2016 (BOR de 16/3/2016).
Así, según la Relación de Puestos de trabajo aprobada por Decreto 8/2016, de 23 de marzo, desde marzo de 2016 existen seis puestos de 'Veterinario Zona Rioja: Jornada según condiciones del puesto' (Documentos nº 19 y 20 del expediente), cuando antes solo había cinco veterinarios.
La creación de esta sexta plaza de veterinario permitió afrontar necesidades estructurales y absorber de forma natural las exigencias referidas a los programas plurianuales de control de SANDACH. Esta es la razón por la que a partir del 27/3/2016 se nombró a Dña. Caridad como veterinaria interina para cubrir el nuevo puesto del sexto veterinario hasta que se cubriera por un funcionario de carrera a través de los procedimientos legalmente previstos.
Podríamos preguntarnos por el motivo por el que, ya que no se sacaba a concurso ordinario la plaza de sexto veterinario, se nombraba a otra persona para la vacante en lugar de a D. Jorge. Al respecto, cabe señalar que, aunque en el momento en el que se decidía cubrir la vacante del sexto veterinario, el 27 de marzo de 2016, ya no concurrían las razones de urgencia y necesidad que habían justificado el nombramiento de D. Jorge pues las funciones del servicio veterinario y los programas específicos podían desarrollarse por seis veterinarios de plantilla sin necesidad de refuerzo, por lo que había causa de cese, D. Jorge estaba suspendido de empleo, es decir, formalmente cesado, por lo que tuvo que postergarse esa decisión al momento en el que debía reincorporarse tras el cumplimiento de la sanción disciplinaria.
En ese momento ulterior - ya 21 de julio de 2016-, la plaza vacante de sexto veterinario había sido cubierta con arreglo a lo previsto en el art. 10.1 a) del EBEP y no existencia vacancia.
En suma, la decisión de cesarle en el nombramiento es ajustada a Derecho, aunque la administración confunde la causa del cese, que no era la finalización del programa que había causado el nombramiento, sino la desaparición de la urgencia y necesidad del refuerzo.
Por tanto, aunque la Administración se equivocara al invocar la causa del cese, este, en cuanto extinción de la relación de servicio, era ajustado al ordenamiento jurídico y debe rechazarse su impugnación.
Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación
Fallo
QUE DEBO DESESTIMAR Y DESESTIMO el recurso presentado por la representación de D. Jorge contra la resolución de 12 de julio de 2016 de la directora general de la Función Pública por la que se dispone el cese como funcionario interino del demandante, y contra la resolución de 28 de octubre de 2016 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra aquella, y, en su consecuencia, declaro la actuación administrativa conforme a Derecho.
Se imponen las costas a la parte actora.
Notifíquese a las partes, haciéndoles saber que la misma es recurrible en apelación, para ser resuelta por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ La Rioja, en el plazo de los 15 días siguientes al de su notificación.
Conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ, para la interposición del recurso de apelación deberá constituirse un depósito de
Añade el apartado 8 de la D.A. 15ª que en todos los supuestos de estimación total o parcial del recurso, el fallo dispondrá la devolución de la totalidad del depósito, una vez firme la resolución.
Así, por esta mi sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronuncio, mando y firmo.