Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000001
/2014
Tipo de Recurso:APELACION
Núm. Registro General :00016/2014
Apelante:ABOGADO DEL ESTADO
Apelado:AGRUPACIÓN DE COOPERATIVES DE FRUITS SECS DE LES BALEARS (FRUSEBAL)
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
SENTENCIA EN APELACION
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO
D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA
Madrid, a diecisiete de marzo de dos mil quince.
Visto el presente recurso de apelación que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha interpuesto el Sr. Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta, contra la Sentencia dictada en fecha 11 de Septiembre de 2013 por el Iltmo. Sr. Magistrado-Juez Central de lo Contencioso Administrativo nº 2, en el Procedimiento Ordinario nº 3/11; ha intervenido como parte apelada la Agrupación de Cooperatives de Fruits Secs de Les Balears (FRUSEBAL), representada por el Procurador D. Antonio Piña Ramírez.
Antecedentes
PRIMERO.-Con fecha
11 de Septiembre de 2011, se dictó Sentencia por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2, en el Procedimiento indicado, por la que se acuerda estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por FRUSEBAL contra la Resolución de 30 de Noviembre de 2010 del Presidente del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), por la que se pone fin al procedimiento de reintegro incoado y se declaran indebidamente percibidas las subvenciones en concepto de ayudas al Plan de Mejora de la calidad y comercialización de frutos secos, segunda anualidad -campaña 96/97-, así como el incumplimiento de obligaciones derivadas de un control financiero anterior.
Notificada dicha Sentencia, se interpuso contra ella recurso de apelación por el Abogado del Estado en la que solicita que se anule la sentencia de instancia y se desestime el recurso contencioso administrativo, declarando la conformidad a derecho de la Resolución impugnada en la instancia.
La parte apelante alega que la sentencia reconoce que el Plan abarcaba diez anualidades, por lo que es de aplicación el
art. 39.2.c) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , por lo que la presentación de la solicitud de ayuda de la segunda anualidad del Plan, o su cobro en determinada fecha, no determina el inicio del cómputo de la prescripción, sino que el 'dies a quo' queda diferido a un momento posterior a la finalización de la última anualidad del Plan y también a la solicitud de subvención correspondiente a éste, siendo la undécima anualidad la del período 2005/2006, que ha de ser posterior al 28 de Diciembre de 2006, de modo que el procedimiento de reintegro iniciado el 14 de Enero de 2010 fue iniciado en tiempo hábil y cita al respecto el Reglamento (CE) 2159/89, aplicable al Plan de mejora y el Reglamento
CE, EURATOM nº 2988/95, sobre protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, cuyo art. 3 dispone que, para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa, rechazando en este caso la
sentencia del Tribunal Supremo de 21 de Diciembre de 2010 ; respecto del fondo, remite a los fundamentos del escrito de contestación a la demanda.
La apelada FRUSEBAL solicita la confirmación de la sentencia y se remite a los hechos y fundamentos contenidos en ella señalando que el Abogado del Estado no alegó en la instancia la prescripción que ahora opone; añade que se trata de un plan plurianual cuyas subvenciones son individualizables, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo y así, consta en el informe del FEGA emitido a instancia del Juzgado, según el cual para cada anualidad Frusebal percibía una ayuda, imputada en su totalidad a dicho ejercicio; además, la propia Administración inició un procedimiento de reintegro antes de la finalización del plan.
SEGUNDO.-Recibidos los autos en esta Sala de lo Contencioso Administrativo, por diligencia de ordenación de 23 de Abril de 2014 se acordó acusar recibo al Juzgado de procedencia, registrar y abrir el correspondiente rollo de Sala, quedando pendiente de señalamiento para votación y fallo; por Providencia de 20 de Febrero de 2015 se designó Ponente al Magistrado Iltmo. Sr. D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH y se señaló para votación y fallo el día 24 de Febrero de 2015, continuando el 3 de Marzo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos
PRIMERO.-Se interpone el presente recurso de apelación contra la Sentencia del Juzgado Central mencionado que desestimó el recurso contencioso contra una resolución del FEGA, por la que se acordaba declarar indebidamente percibidas determinadas subvenciones al Plan de mejora de la calidad y comercialización de frutos secos, segunda anualidad, por importe de 126.626,23 euros, a los que añade otros 65.498,05, como consecuencia del incumplimiento de obligaciones derivadas de un control financiero anterior, más los intereses de ambas cantidades; la sentencia, tras resumir los hechos objeto del pleito en su Fundamento Jurídico Tercero, se centra en el análisis de la prescripción del derecho de la Administración en las subvenciones plurianuales y, basándose en una
sentencia del Tribunal Supremo de 21 de Diciembre de 2010 (Recurso 1639/2009 ) entiende que el 'dies a quo' para el cómputo de dicho plazo de cuatro años no puede situarse, como pretende la Administración, al término del período plurianual del Plan tras el plazo establecido para presentar las justificaciones, conforme al
art. 3.1. del Reglamento (CE EURATOM) 2988/95 del Consejo y a la Legislación española (
art. 39 de la ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones ); sin señalar exactamente cuál haya de ser el momento de inicio del plazo de prescripción, concluye la sentencia en que el derecho ha prescrito, por lo que anula la Resolución impugnada.
SEGUNDO.-Esta Sala ya se ha pronunciado en anteriores ocasiones sobre el cómputo de la prescripción en supuestos similares al presente; así en la
sentencia del Pleno de la Sala de 13 de Enero de 2011 (Apelación 31/2010 ) se establecía al respecto lo siguiente:
'SEGUNDO.
Prescripción de la acción.
El Reglamento (CEE) 2159/89, de la Comisión, prevé en su art. 2 que los Estados Miembros concederán un reconocimiento especial a las Organizaciones y Agrupaciones de Productores cuya actividad económica se centre en la producción y comercialización de frutos de cáscara y/o algarrobas y cumplan los requisitos detallados en el mismo. Y asimismo la Orden del MAPA de 18-7-1989, sobre Normas para solicitud, control y pago de ayudas para mejora de la calidad y comercialización de los frutos de cáscara y algarrobas, prevé en su articulado las obligaciones y requisitos a cumplir por las Organizaciones que presenten un Plan de Mejora.
En el art. 8 de dicha Orden se dispone que los Planes aprobados se beneficiaran para su ejecución de una ayuda comunitarias y del Estado miembro, tales ayudas 'se abonaran por un periodo de diez años' y según el art. 9 de dicha norma (modificado por la ORDEN APA/88/2005, de 25 de enero) «Cada año, en los dos meses que siguen al aniversario de la fecha de aprobación del Plan, las Organizaciones de Productores presentarán en los órganos competentes de las Comunidades Autónomas donde estén desarrollando el Plan de Mejora y ante la Dirección General de Agricultura del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, conforme al anexo IV del Reglamento (CEE) n.º 2159/89, de la Comisión, la solicitud de las ayudas relativas al Plan aprobado, acompañada de las facturas y de los documentos justificativos de los trabajos realizados el año anterior». Una vez recibida la certificación acreditativa del cumplimiento por los beneficiarios de sus compromisos, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación procederá a ordena los pagos correspondientes (art. 10)
A tenor de dicha normativa comunitaria y nacional, el Plan de Mejora que una organización (constituida a instancia de los productores) se compromete a realizar, contiene unas determinadas acciones a desarrollar en las anualidades correspondientes durante diez años en las fincas o huertas de los socios acogidos al Plan aprobado. Fincas y socios productores que por ello deben estar perfectamente identificados y ser identificables, a fin de poder realizar las comprobaciones pertinentes que permitan verificar la adecuación de las superficies incluidas en el Plan, la efectiva realización de las acciones o medidas previstas en tales superficies, la pertenencia a la Organización del productor de que se trate y su permanencia en la misma durante un periodo mínimo establecido, así como el cumplimiento de los demás requisitos, compromisos y obligaciones a los que se comprometen.
En definitiva, se trata de Planes destinados a mejorar la productividad a largo plazo de determinadas fincas. El hecho de que se prevea la percepción de ayudas de forma anual, tras acreditar los trabajos concretos realizados en una determinada campaña, no desvirtúa que con él se persiga cumplir unos objetivos globales, que se valoran en relación con los resultados obtenidos en el periodo decenal que abarca la totalidad de las ayudas que se conceden.
Es por ello que, sin perjuicio de la obligación de demostrar la realización de actividades concretas para cada ejercicio y consiguientemente de presentar los justificantes y facturas correspondientes a las acciones concretas realizadas en una campaña determinada, tanto los trabajos como los pagos parciales se enmarcan en un plan general decenal que ha de conseguir unos objetivos finales que han de cumplir los socios que se agrupan en esta organización de productores que percibe la ayuda. De ahí que, en contra de lo sostenido por la entidad recurrente, no pueden considerarse ayudas anuales autónomas entendidas como ayudas independientes, sino entregas parciales enmarcadas en una ayuda general y global que no pueden desvincularse del objetivo final que se persigue.
De modo que, tal y como acertadamente afirma la sentencia de instancia, el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años para exigir el reintegro de las cantidades abonadas no se computa desde que venció el plazo para presentar la justificación anual por parte del beneficiario, sino que resulta aplicable el
art. 39.c) de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones en cuy virtud 'En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo'. La conclusión que se alcanza es que la Administración podía exigir el reintegro de las ayudas percibidas durante el periodo decenal e indagar la adecuación a sus fines durante el periodo de vigencia del plan y en los cuatro años siguientes a su finalización, por lo que tomando como 'dies a quo' la fecha en que finalizó dicho Plan (octubre de 2005) y como 'dies a quem' el inició del expediente de reintegro (marzo de 2007) no había transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años para ejercer la acción de reintegro, siendo irrelevante a tales efectos las ayudas parciales investigadas hubiesen sido abonadas en el año 2002 y se refiriesen a campañas anteriores (1999/2000 a 2001/2002)'.
Este criterio ha sido seguido por
sentencias posteriores de esta Sala, como la de 27 de Febrero de 2013 de la Sección Cuarta (recurso 2218/2012 ) o
las de esta Sección Primera de 26 de Abril de 2013 (Apelación 42/2012 ) y
de 1 de Octubre de 2013 (Recurso 410/2013 ); su aplicación a los hechos del recurso determina la estimación del motivo planteado por el Abogado del Estado apelante en cuanto que el Plan de Mejora para FRUSEBAL, con duración de diez años, fue aprobado el 28 de Diciembre de 1995, con una prórroga de un año, por lo que el cómputo se inicia en una fecha posterior al 28 de Diciembre de 2006, con lo que al inicio del procedimiento de reintegro el 14 de Enero de 2010, aún no había transcurrido el plazo de cuatro años, siendo irrelevante que las ayudas investigadas se refiriesen a la segunda anualidad del Plan.
Es cierto que, previamente, la Administración inició un procedimiento de reintegro con el mismo objeto el 20 de Marzo de 2005, que finalizó con la Resolución de 11 de Abril de 2007, que fue recurrida en reposición por el ahora apelado y, posteriormente, en esta vía contenciosa siendo estimado el recurso por
Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso nº 10 de 1 de Septiembre de 2009 , que anuló la resolución por caducidad del procedimiento de reintegro; este hecho no tiene trascendencia a efectos del cómputo de la prescripción, pues su inicio se sitúa en un momento posterior a la finalización del Plan plurianual, a partir de Diciembre de 2006; además, la interposición de recursos administrativos y contenciosos interrumpe el plazo de prescripción, como ha declarado el
Tribunal Supremo en la sentencia 23 de Octubre de 2012, dictada en recurso para unificación de doctrina (Recurso 306/2012 ), en la que se dice lo siguiente:
'TERCERO.-...
En realidad, de lo único que trata este recurso es de interpretar la expresión '
El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá (...) por la interposición de recursos de cualquier clase' empleada por los
artículos 66 LGT / 1.963 y 39.3.b) LGS , y determinar si esos ' recursos de cualquier clase' hacen referencia, también, a los entablados en procedimientos caducados. O mejor dicho, a los que se entablan precisamente para conseguir la declaración de caducidad del expediente. Teniendo en cuenta que según el
artículo 92.3 de la Ley 30/1.992 '
los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción'. O, como dice en este ámbito el
artículo 42.4 LGS , '
Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.
'
CUARTO.-Se trata de una cuestión sobre la que ya ha tenido ocasión de pronunciarse
esta Sala, en sentencia de la Sección Tercera de 5 de octubre de 2.010 (recurso de casación 412/2.008 ). En ella se planteaba un caso idéntico a este, y concluimos que los recursos interpuestos contra una primera resolución de reintegro, luego anulada por caducidad a consecuencia precisamente de esos recursos, interrumpían el plazo de prescripción del derecho de la Administración para liquidar y exigir el reintegro de la subvención.
Se dijo en aquella sentencia que '
Cabe considerar, por tanto, que a los efectos del cómputo global del plazo prescriptivo de cinco años, establecido en el
artículo 40.1 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, debe entenderse que se ha producido interrupción legal del plazo de prescripción por el hecho de interposición de los referidos recursos por la representación de la compañía mercantil Comercial Prolat, S.L., puesto que en ningún caso se infiere que la actuación paralizante sea injustificada e imputable a la Administración, lo que determina declarar que en el supuesto analizado la prescripción no se ha consumado, ya que, como se establece en la
sentencia de esta Sala jurisdiccional de 18 de marzo de 2003 (RCUD 3389/1998
), «si después de la interrupción injustificada de las actuaciones inspectoras y antes de transcurrir el plazo prescriptivo de los cinco años, la Administración o el propio contribuyente realizan actividades interruptivas de la prescripción, no ha lugar a apreciar la misma"'.
Es cierto que esta doctrina del Tribunal Supremo puede dar lugar a que en determinados casos, como el presente, la duración del procedimiento administrativo pueda extenderse más allá de una consideración razonable, al no ser de aplicación la prescripción, cuyo plazo se empieza a contar de nuevo a partir de cada interrupción, pero ello no supone la infracción de principios, como el de seguridad jurídica, alegados en la demanda, sino que es la interpretación que el Alto Tribunal realiza de las normas que rigen tal instituto.
TERCERO.-Rechazada la existencia de prescripción del derecho a reclamar el reintegro, así como la de caducidad del procedimiento, iniciado el 14 de Enero de 2010 y concluido el 30 de Noviembre del mismo año, resta por examinar la procedencia o no de la devolución acordada; al respecto, los datos que se contienen en los informes obrantes en el expediente administrativo y, en particular, el informe de control financiero de 22 de Marzo de 2001 y en el informe de la Dirección General de Agricultura del Ministerio, no han sido desvirtuados por el demandante en la instancia, que no discute pormenorizadamente el contenido del hecho tercero de la Resolución en donde se exponen los que, a juicio del órgano administrativo, justifican el reintegro, si bien le asiste la razón en cuanto a la improcedencia de incluir, entre las cantidades a reintegrar, la que en el acuerdo de incoación es aludida como derivada del incumplimiento de obligaciones derivadas de un control anterior, sobre las que no existe no ya una documentación detallada como la referida a la subvención con cargo a la segunda anualidad del Plan de mejora, sino el más mínimo soporte probatorio, salvo la referencia a un informe emitido por la Intervención el 31 de octubre de 1996, que tampoco figura en el expediente; alegación que ya se contenía en la demanda y que se reitera en la oposición al recurso de apelación; la cantidad a excluir del reintegro es la especificada en la Resolución impugnada, es decir, 121.019,20 euros en total de los que 65.498,05 corresponden al principal y el resto a los intereses calculados por la Administración.
CUARTO.-Por todas las razones anteriores procede estimar parcialmente el recurso de apelación y, con revocación de la sentencia apelada, estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución mencionada, que se revoca en el particular referente a la obligación de devolver la cantidad acabada de describir, sin imposición de costas en ninguna de las dos instancias, en aplicación del
art. 139.1 . y
2 de la Ley de esta Jurisdicción .
Fallo
PRIMERO.-Estimar el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que ostenta, contra la Sentencia de 11 de Septiembre de 2013 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 2 en el procedimiento de referencia, que se revoca y, en consecuencia,
SEGUNDO.-Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Antonio Peña Ramírez, en nombre y representación de la Agrupación de Cooperatives de Fruits Secs de Les Balears (FRUSEBAL) contra la Resolución de 30 de Noviembre de 2010 del Presidente del Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA), por la que se pone fin al procedimiento de reintegro incoado y se declaran indebidamente percibidas las subvenciones en concepto de ayudas al Plan de Mejora de la calidad y comercialización de frutos secos, segunda anualidad -campaña 96/97-, así como el incumplimiento de obligaciones derivadas de un control financiero anterior, anulando el Acuerdo Segundo de dicha Resolución en cuando ordena el reintegro de 121.019,20 euros derivada de tal incumplimiento y manteniéndola en el resto.
TERCERO.-No hacer imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Así, por esta nuestra sentencia, de la que se dejará testimonio en los autos principales para su devolución al Juzgado de procedencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Notifíquese haciendo constar que contra la presente sentencia no cabe recurso alguno.
PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid, a
LA SECRETARIA JUDICIAL
