Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 230/2022, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 47/2022 de 27 de Julio de 2022

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000230/2022

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

DÑA. RAQUEL HERMELA REYES MARTÍNEZ

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZD. JOSE MANUEL IZQUIERDO SALVATIERRA

En Pamplona, a veintisiete de julio de dos mil veintidós.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarraconstituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresadas, ha visto los autos del Recurso nº 47/2022promovido contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 9 de junio de 2021, por el que se desestima el requerimiento previo a la vía judicial contencioso administrativa formulado por el Ayuntamiento de Burlada para que se modifique la Resolución 1849/2020, de 18 de diciembre, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, y no se le detraiga la cantidad de 21.320 €, estableciéndose que la cuantía final a financiar por la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo al Ayuntamiento de Burlada, para el año 2020, sea de 479.884,13 €. Siendo en ello partes: como recurrente EL AYUNTAMIENTO DE BURLADA,representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. Leyre Ortega Abaurrea y dirigido por el Abogado D. Antonio Madurga Gil; como demandada, LACOMUNIDADFORAL DE NAVARRA, representada y dirigida por la Asesora Jurídica-Letrada de sus Servicios Jurídicos, y viene en resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando que se dicte Sentencia en la que, estimando la demanda, revoque el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 25 de junio de 2021, por el que se desestima el requerimiento previo a la vía contencioso administrativa formulado por el Ayuntamiento de Burlada y la Resolución 1849/2020, de 18 de diciembre, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, por ser contrarios a Derecho, y declare asimismo la obligación del Departamento de Derechos Sociales del Gobierno de Navarra de abonar al Ayuntamiento de Burlada la cantidad de 21.320 €, o subsidiariamente la que resulte de lo propugnado en el Fundamento de Derecho Sexto, y los intereses legales de la misma, contados estos desde la fecha en que realizó efectivamente el último pago al Ayuntamiento de Burlada de la financiación del Servicio Social de Base correspondiente al año 2020 de la que detrajo indebidamente tal cantidad.

SEGUNDO.-El Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra contestó a la demanda solicitando que se dicte sentencia por la que desestime íntegramente el presente recurso, por ser los actos recurridos conformes con el Ordenamiento Jurídico.

TERCERO.-La cuantía del procedimiento quedó fijada en 21.320 €.

Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos y, evacuado el trámite de conclusiones, quedando pendiente de señalamiento de votación y fallo, que ha tenido lugar el día 26 de julio de 2022.

Es ponente la Iltma. Sra. DÑA. RAQUEL H. REYES MARTINEZ,quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 9 de junio de 2021, por el que se desestima el requerimiento previo a la vía judicial contencioso administrativa formulado por el Ayuntamiento de Burlada, para que se modifique la Resolución 1849/2020, de 18 de diciembre, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, y no se le detraiga la cantidad de 21.320 €, estableciéndose que la cuantía final a financiar por la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo al Ayuntamiento de Burlada, para el año 2020, sea de 479.884,13 €.

Alega la parte actora, en síntesis, como motivos de impugnación, los siguientes:

1º.- Invalidez de los actos impugnados por inexistencia de la doble financiación del gasto en que justifican la detracción de la subvención del Departamento de Salud. La entrada en vigor en 2020 del Decreto Foral 48/2020 que sustituyó al Decreto Foral 32/2013, al prever la integración en los equipos profesionales básicos del personal encargado de la ejecución de los planes de prevención de adicciones que hasta entonces no formaban parte de ellos, pudo dar lugar materialmente a la doble financiación de ese personal, habida cuenta que cuando entra en vigor aquel Decreto Foral con su publicación en el BON el Departamento de Salud ya se había aprobado la convocatoria anual de subvenciones para cubrir parcialmente su coste y se habían concedido.

La aportación económica del Departamento que consigna la Adenda, en la letra a) del apartado 1 de su cláusula Cuarta, en 'La cuantía de 271.668,35 euros, correspondiente al 50% del coste estimado del personal del equipo profesional básico', no contempla ni financia el coste del personal referido al programa de prevención de adicciones. Resulta improcedente la minoración en 21.320 € de dicha aportación en corrección de una doble financiación materialmente inexistente.

El coste del personal al que el Ayuntamiento de Burlada encomendó en el año 2020 la ejecución de su programa municipal de prevención de adicciones no tuvo más financiación externa al Ente Local que la subvención que obtuvo del Departamento de Salud por la convocatoria aprobada por la Resolución 202/2020, del Director General de Salud. Y habiéndosele privado de esa subvención, se genera un empobrecimiento sin causa al Ayuntamiento y un enriquecimiento injustificado de la Administración Foral. De hecho, se le detrajo por el Departamento de Derechos Sociales el 18 de diciembre de 2020, antes de recibir, el 29 de diciembre de 2020, del Departamento de Salud la cantidad a reintegrar.

2º.- Nulidad de los actos impugnados, conforme a los apartados b) y e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, por haberse reintegrado y revisado una subvención por órgano incompetente y sin seguir los procedimientos legalmente establecidos para ello.

Carece de competencia el Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo del Departamento de Derechos Sociales para acordar y hacer efectivo el reintegro por el Ayuntamiento de Burlada de la subvención que recibió del Departamento de Salud con su Resolución 1849/2020.

La Comisión de Evaluación del Departamento de Derechos Sociales pudo y hubo de manifestar que iba a proceder con base en el Decreto Foral 48/2020 a financiar mediante el Convenio plurianual ese gasto de personal ya desde el año 2020, y que de ello colegía que la subvención a conceder por el Departamento de Salud debía excluir dicho coste como subvencionable. Al no haberlo hecho así, y concedida que fue la subvención por el Departamento de Salud para ese concreto al Ayuntamiento de Burlada, una vez que financió desde el Convenio plurianual en 2020 el mismo, debió comunicar y acreditar tal circunstancia al Departamento de Salud para que éste iniciara y tramitara el preceptivo procedimiento de reintegro de la subvención en la parte contraída al particular gasto al que se hubiera otorgado una doble financiación. El concreto importe parcial de la subvención, eventualmente devenido improcedente tras su concesión a resulta de cambios normativos, hubiera vuelto por razón del reintegro al órgano que la otorgó, a su Presupuesto, esto es, al de la Dirección General de Salud.

La competencia, tanto para revisar la procedencia y legalidad de una subvención concedida, como para exigir su reintegro total o parcial, es siempre, única y exclusivamente, del órgano concedente de la misma ( arts. 34.3 y 35.6 de la Ley Foral 11/2005), en este caso el Director General de Salud. El Departamento de Derechos Sociales está materialmente revisando y dejando sin efecto una subvención concedida el Departamento de Salud que ha ganado firmeza y, además, de plano, sin seguir el procedimiento legalmente previsto para la revisión de los actos firmes y sin causa justificativa de la misma.

3º.- Subsidiariamente, la subvención al Ayuntamiento de Burlada de 21.320 € del Departamento de Salud que se detrae de la dicha aportación económica lo fue por el gasto de personal directo de los puestos de trabajo de psicólogo/a (en 2/3 partes del mismo) y de una Trabajadora Social (en el 100% del mismo), e indirecto de los puestos de Jefa de Unidad y de Responsable de Administración (en 1/4 parte del mismo), y atendido que ni estas dos últimas figuras profesionales ni la de psicólogo tienen cabida en el equipo profesional básico que configura el Decreto Foral 48/2020, en ningún caso la cuantía de la subvención concedida en atención a su coste podría incurrir en supuesto de doble financiación con la aportación económica del Departamento de Derechos Sociales fijada en la Adenda al Convenio plurianual para 2020. Únicamente podría serlo, en su caso, la parte de la subvención concedida por razón del coste de la Trabajadora Social, en cuanto que es figura profesional que sí tiene cabida en el equipo profesional básico que se financia con la aportación económica del Departamento de Derechos Sociales. Por ello, la detracción de la subvención del Departamento de Salud que realizan los actos impugnados de la indicada aportación económica, habría de limitarse a la parte de los 21.320 € de la subvención por gastos de personal que corresponden a los de la Trabajadora Social.

La Asesora Jurídica-Letrada del Gobierno de Navarra se opone a la demanda alegando, resumidamente, que la detracción de 21.320 € de la aportación a realizar por el Departamento de Derechos Sociales a la financiación de los Servicios Sociales de Base de Burlada correspondientes a la subvención otorgada por el Departamento de Salud, es conforme a Derecho y se justifica en la necesidad de evitar una doble financiación.

El Decreto Foral 48/2020, de15 de julio, cuyos efectos se retrotraen al 1 de enero de 2020, incorpora los costes del personal técnico que venía siendo subvencionado a través de una convocatoria del Plan foral de Drogodependencia del Departamento de Salud. Sin embargo, el Departamento de Salud ya había convocado y resuelto la concesión de ayudas relativas al personal técnico del Plan Foral de Drogodependencias que, asimismo, estaba contemplado en la Adenda de 2020 del Convenio de colaboración suscrito entre el Departamento de Derechos Sociales y el Ayuntamiento de Burlada, conforme al nuevo sistema de financiación establecido en el Decreto Foral 48/2020. De esta manera, la cantidad de 479.884,13 € que correspondía aportar al Gobierno de Navarra, recogida en la Adenda de 2020 del Convenio de colaboración suscrito entre el Departamento de Derechos Sociales y el Ayuntamiento de Burlada, fue abonada de la siguiente manera: 21.320 €, por el Departamento de Salud, y dentro de la subvención otorgada por el Plan foral de Drogodependencia, y en concepto de personal técnico; 458.564,13 € por el Departamento de Derechos Sociales. Dicho importe de 21.320 € que había sido abonado por el Departamento de Salud en la convocatoria de subvenciones fue descontado de la aportación a realizar por el Departamento de Derechos Sociales, por cuanto, de lo contrario, se hubiera producido una doble financiación, de manera que la cantidad total que, de acuerdo con la nueva regulación del Decreto Foral 48/2020 y con la Adenda de 2020 del convenio de colaboración, correspondía asumir al Gobierno de Navarra, por importe de 479.884,13 euros, fue efectivamente abonada al Ayuntamiento de Burlada, sin incurrir en duplicidades

No se ha producido ni el reintegro ni la revisión de la subvención concedida por el Departamento de Salud por importe 21.320 €, sino que el Departamento de Derechos Sociales ha descontado de la aportación total que el Gobierno de Navarra debía realizar a la financiación del servicio social de base de Burlada del importe correspondiente a la subvención otorgada por el Departamento de Salud con el fin de que la cantidad finalmente asumida por el Gobierno de Navarra no excediera de los 479.884,13 € que, conforme al Decreto Foral 48/2020 y a la Adenda de 2020 del Convenio de colaboración, le correspondía, evitando una doble financiación.

Finalmente, y con carácter subsidiario, el Ayuntamiento demandante cuestiona la concreta cuantía detraída de la aportación, por estimar que no pueden descontarse los costes de personal no incluido en los equipos profesionales básicos que contempla el Decreto Foral 48/2020, como el de psicólogo, y respecto de los que no puede producirse doble financiación con relación a la subvención del Departamento de Salud. Parte con ello de un error de concepto, tal y como se desprende del informe emitido por el Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, que se adjunta al presente escrito como Documento nº 1, en el que se explica el sistema de cálculo de los costes de personal que establece el Decreto Foral 48/2020 y que incluye, tanto al integrado en los equipos profesionales básicos, como al no incluido en los mismos, que se incluyen entre los costes de funcionamiento (art. 14). En consecuencia, en el Convenio de colaboración, en la determinación de los costes objeto de financiación, se tuvo en cuenta, no sólo el coste de personal de los equipos profesionales básicos, sino también del personal no incluido en los mismos, de manera que el coste total estimado incluye todos los costes de personal y gastos corrientes y ordinarios necesarios para el correcto funcionamiento de un servicio social de base. Dentro de estos costes de personal, los asociados al Plan Foral de Drogodependencias, que eran los subvencionados por el Departamento de Salud, se integran, o bien en las cuantías estimadas de los costes salariales del equipo profesional básico (artículo 13) o bien en los costes de personal no incluido en el equipo profesional básico (artículo 14.1). En aplicación de este nuevo sistema de financiación, tal y como se establece en la Adenda de 2020 del Convenio de colaboración, el Departamento de Derechos Sociales debía contribuir con una aportación total de 479.884,13 € a los costes totales del servicio social de base de Burlada. Pues bien, estando incluidos en dicha cantidad los costes del personal técnico asociado al Plan Foral de Drogodependencia y habiendo sido subvencionados dichos costes por el Departamento de Salud en cuantía de 21.320 €, resulta evidente la procedencia de deducir dicho importe con el fin de evitar la duplicidad en su financiación.

SEGUNDO. - Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.

En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso-administrativo:

1º.- Por Resolución 202/2020, de 3 de marzo, del Director General de Salud, se convocó la concesión de subvenciones a entidades locales, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro para programas de salud durante los meses de enero a noviembre de 2020.

2º.- El Ayuntamiento de Burlada solicitó la subvención y mediante Resolución 526/2020, de 28 de julio, del Director General de Salud se resolvió la convocatoria, concediéndose al Ayuntamiento una subvención de 30.024 € con la siguiente distribución:

- 21.320 € para gastos de personal

- 8.704 € para gastos de actividades y funcionamiento.

3º.- Ejecutado el Programa, el Ayuntamiento justificó el debido destino de la subvención concedida y por Resolución 1111/2020, de 29 de diciembre, del Director General de Salud se dispuso el pago de 30.024,00 €, con cargo a la partida presupuestaria 520001-51200-4609-313902 denominada 'Subvenciones para planes municipales de prevención de adicciones' del presupuesto de gastos para el año 2020'.

4º.- Mediante Acuerdo de Gobierno de Navarra de 18 de noviembre de 2020 se aprobó la suscripción de los Convenios de Colaboración entre el Departamento de Derechos Sociales y las Entidades Locales titulares de Servicios Sociales de Base, en materia de programas y financiación de los mismos.

5º.- Con fecha 10 de diciembre de 2020 se firma el Convenio de Colaboración para el período 2020-2023 entre el Departamento de Derechos Sociales y el Ayuntamiento de Burlada con el objeto de determinar la financiación del Servicio Social de Base para el desarrollo de los cuatro programas básicos de Atención Primaria, en los términos previstos en la Ley Foral 15/2006 de Servicios Sociales, y en el Decreto Foral 48/2020, de 15 de julio. Asimismo, se firma la Adenda correspondiente a 2020 en la que se establece que, al Gobierno de Navarra, a través de la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, le corresponde la financiación de 479.884,13 €, por los siguientes conceptos:

1. La cuantía de 326.002,02 €, correspondientes a costes estructurales en función de los siguientes conceptos:

a) La cuantía de 271.668,35 €, correspondientes al 50% del coste estimado del personal del equipo profesional básico.

b) La cuantía de 54.333,67 €, correspondientes al 100% de los costes estimados de funcionamiento.

2. La cuantía de 89.650,55 €, correspondientes al 100% de los costes específicos estimados en la zona básica.

3. La cuantía de 64.231,56 €, correspondientes al 100% de la aportación complementaria del coste estimado de la atención prestada por los servicios de atención a domicilio municipales a las personas con reconocimiento oficial de dependencia.

Asimismo, se especifica en la Adenda que, de dicho importe, debe detraerse la cuantía subvencionada desde el Departamento de Salud en concepto de personal (21.320,00 €), al objeto de evitar una doble financiación, por cuanto dicha subvención incluye la financiación de figuras profesionales que están incluidas en el nuevo sistema de financiación regulado en el Decreto Foral 48/2020, de 15 de julio, siendo la cuantía final a financiar por la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo de 458.564,13 €.

Finalmente, se establece la aportación del Ayuntamiento de Burlada en cuantía de 271.668,35 €, correspondiente al 50% del coste estimado del equipo profesional básico.

El Ayuntamiento entrega en el Gobierno de Navarra el Convenio 2020-2023, la Adenda correspondiente a 2020 y el Anexo municipal a ésta, en el que razona al improcedencia de detraer los 21.320,00 €, firmados el 2 de diciembre de 2020. El Departamento de Derechos Sociales remitió al Ayuntamiento el día 10 de diciembre de 2020 el Convenio firmado por su parte, así como la Adenda de 2020 y el Anexo municipal a ésta sin firmar.

6º.- Debido a la aprobación del Decreto Foral 48/2020 a mediados de año y la firma de los Convenios realizada posteriormente, los abonos primero y segundo y el correspondiente a la financiación complementaria del SAD dependientes del Ayuntamiento de Burlada, se realizaron de acuerdo con lo establecido en el Decreto Foral 32/2013, de 22 de mayo, vigente con anterioridad. Así por Resolución 342/2020, de 13 de marzo, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, se ordena el pago del primer abono por una cuantía de 58.324,82 €, correspondiente al 25% de la financiación de 2019. Mediante Resolución 488/2020, de 20 de abril, del Director General de Protección social y Cooperación al Desarrollo, se ordena el pago del segundo abono por una cuantía de 58.324,82 €, correspondiente al 25% de la financiación de 2019. Y por Resolución 543/2020, de 27 de abril, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, se ordena el pago complementario de la financiación de la atención prestada a personas dependientes por el servicio de atención a domicilio durante 2019, por una cuantía de 64.231,56 €.

7º.- Por Resolución 1849/2020, de 18 de diciembre, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo del Departamento de Derechos Sociales, se ordena el último pago de la financiación del Servicio Social de Base de Burlada del año 2020. La cantidad pendiente de pago asciende a 277.682,93 €, detrayendo la cantidad de 21.320,00 € al total de 479.884,13.

8º.- El día el 25 de febrero de 2021, el Pleno del Ayuntamiento de Burlada adopta acuerdo para formular requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa contra la Resolución 1849/2020, de 18 de diciembre, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo del Departamento de Derechos Sociales, a fin de'no detraerse la cantidad de 21.320 euros estableciéndose que la cuantía final a financiar por la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo al Ayuntamiento de Burlada para el año 2020, asciende a 479.884,13 €',que es desestimado por Acuerdo de 9 de junio de 2021, del Gobierno de Navarra, resolución que ahora se recurre.

TERCERO.-Sobre la existencia de doble financiación respecto al personal encargado de la ejecución de los planes de prevención de adicciones.

Expuestas las posiciones de las partes, debe resolverse este primer motivo de recurso opuesto por la parte actora, adelantado ya su desestimación, una vez analizado detenidamente el expediente administrativo, en el que constan las dos subvenciones que se solapan en el tiempo durante el año 2020:

- En primer lugar, la convocatoria de subvenciones a entidades locales, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro para programas de salud durante los meses de enero a noviembre de 2020, mediante Resolución 202/2020, de 3 de marzo, del Director General de Salud, respecto de la cual por Resolución 526/2020, de 28 de julio, del Director General de Salud se resolvió la convocatoria, concediéndose al Ayuntamiento una subvención de 30.024 € con la siguiente distribución: 21.320 € para gastos de personal y 8.704 € para gastos de actividades y funcionamiento, que es abonada en su totalidad por Resolución 1111/2020, de 29 de diciembre, del Director General de Salud con cargo a la partida presupuestaria 520001-51200-4609-313902 denominada 'Subvenciones para planes municipales de prevención de adicciones' del presupuesto de gastos para el año 2020'.

- En segundo lugar, el Convenio de Colaboración para el período 2020-2023 entre el Departamento de Derechos Sociales y el Ayuntamiento de Burlada firmado el 10 de diciembre de 2020 para la financiación del Servicio Social de Base para el desarrollo de los cuatro programas básicos de Atención Primaria, en los términos previstos en la Ley Foral 15/2006 de Servicios Sociales, y en el Decreto Foral 48/2020, de 15 de julio.

En la Adenda del Convenio correspondiente a 2020 se establece que, al Gobierno de Navarra, a través de la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, le corresponde la financiación de 479.884,13 €, por los siguientes conceptos:

1. La cuantía de 326.002,02 €, correspondientes a costes estructurales en función de los siguientes conceptos:

a) La cuantía de 271.668,35 €, correspondientes al 50% del coste estimado del personal del equipo profesional básico.

b) La cuantía de 54.333,67 €, correspondientes al 100% de los costes estimados de funcionamiento.

2. La cuantía de 89.650,55 €, correspondientes al 100% de los costes específicos estimados en la zona básica.

3. La cuantía de 64.231,56 €, correspondientes al 100% de la aportación complementaria del coste estimado de la atención prestada por los servicios de atención a domicilio municipales a las personas con reconocimiento oficial de dependencia.

El Decreto Foral 48/2020, de 15 de julio, por el que se regulan los Programas Básicos y el Sistema de Financiación de los Servicios Sociales de Base Además, con efectos desde el 1 de enero de 2020 (D.F. Única) señala en el Preámbulo que 'resulta indispensable garantizar la estabilidad de los equipos profesionales básicos, incluyendo en el sistema la financiación de las figuras profesionales que actualmente quedan al amparo de las convocatorias anuales de subvención del Plan de Prevención Drogas y Adicciones y del Programa de Empleo Social Protegido'.

En el art. 12, referido a los costes estructurales de los programas, dispone que'Se entenderá por coste estructural el coste salarial del equipo profesional básico, el coste de funcionamiento y el coste asociado a la dispersión territorial. Todos los costes serán estimados conforme al procedimiento regulado en este capítulo'.

El art. 13 recoge el coste salarial del equipo profesional básico:

'1. El equipo profesional básico para cada entidad local titular de un servicio social de base, será el exigido en este Decreto Foral; su número y perfiles profesionales vendrá determinado en función del estrato poblacional de la zona básica, de conformidad con lo dispuesto en el Anexo 1.

2. El Equipo Profesional Básico para las entidades locales con una población superior a 25.000 habitantes, será el del estrato de población que resulte de dividir el número de habitantes entre las unidades de financiación.

3. La estimación de los costes salariales se realizará en función del salario base, complementos del puesto y nivel equivalente para el personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y la parte proporcional del coste de la seguridad social. En el caso de Trabajadoras/es Familiares, se incrementará el coste estimado en un 13,33% en concepto de costes de sustitución'.

Conforme al Anexo I, el Equipo Profesional Básico lo componen los siguientes profesionales: Trabajador Social, Administrativo, Trabajador familiar, Educador Social.

El art. 14, dedicado a los costes de funcionamiento, señala, en lo que aquí interesa, que: '1. A los efectos de este decreto foral los costes de funcionamiento son los gastos corrientes ylos del personal no incluido en el artículo anterior, asociados a la actividad ordinaria vinculada al cumplimiento de los programas básicos implantados en el mismo.

(...) 3. La estimación de los costes de funcionamiento será el 10% de los costes estimados del personal del equipo profesional básico correspondiente en función del tramo poblacional.

En la cláusula tercera de la Adenda (f. 6 y siguientes del e/a) se recoge Valoración del coste de los programas para el año 2020

'La valoración del coste estimado para la prestación de los programas del

Ayuntamiento de Burlada, en el año 2020, es de 751.552,48 euros, distribuido, en

aplicación del Decreto Foral 48/2020, en:

1) Costes estructurales: 597.670,37 euros.

a) Coste salarial estimado del equipo profesional básico: 543.336,70 euros. El equipo profesional básico que corresponde a la zona básica viene determinado por el estrato poblacional establecido en el Anexo I del Decreto Foral 48/2020,de 15 de julio. El coste estimado se corresponde con el del equipo profesional implantado para el desarrollo de los programas que desarrolla el Servicio Social de Base para dicho tramo de población, en número y perfil establecido en el Anexo I. Último dato oficial de Población (1/1/2019): 19.096.

b) Coste estimado de funcionamiento: 54.333,67 euros.

c) Coste asociado a la dispersión territorial: 0,00 euros.

2) Costes específicos asociados a las características de cada zona básica: 89.650,55 euros.

- Módulo (30% coste estimado equipo profesional básico): 163.001,01 euros.

- Porcentaje de financiación del módulo: 55%.

3) Coste estimado de atención a personas dependientes en los servicios de ayuda a domicilio municipales: 64.231,56 euros.

En la Adenda se explica que 'Por Resolución 202/2020, de 3 de marzo, del Director General de Salud, se aprobó la convocatoria se subvenciones a entidades locales para programas de salud 2020. Mediante Resolución 526/2020, de 28 de julio, del Director General de Salud se resuelven las solicitudes relativas a 'subvenciones para planes municipales de prevención de adicciones' que afecta a diferentes entidades locales titulares de servicios sociales y que incluye la financiación de figuras profesionales que están incluidas en el nuevo sistema de financiación regulado en el Decreto Foral 48/2020, de 15 de julio. Procede por tanto, al objeto de evitar una doble financiación, detraer de la aportación total de Gobierno de Navarra la cuantía subvencionada desde el Departamento de Salud en concepto de personal (21.320,00 euros), siendo la cuantía final a financiar por la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo de 458.564,13 euros.

Efectivamente, entre los costes de funcionamiento, se incluyen los del personal no incluido en el equipo profesional básico, es decir, Psicólogo, Jefa de Unidad y Responsable de Administración, puesto en el Convenio se incluye el sistema la financiación de las figuras profesionales que antes del Decreto Foral 48/2020, de 15 de julio, quedaban al amparo de la convocatoria de subvención del Plan de Prevención Drogas y Adicciones, como se recoge en el Preámbulo del Decreto Foral. Siendo esto así, y como se abonó al Ayuntamiento la subvención completa para el Plan municipal de Prevención de Adicciones correspondiente al año 2020 por importe de 30.024 €, incluyendo los 21.320 € para gastos de personal: por coste directo de 2/3 del correspondiente a la psicóloga Dña. Juana y del 100% del de la trabajadora social Dña. Loreto y por coste indirecto de 1/4 del correspondiente a los puestos de trabajo de Jefa de Unidad y de Responsable de Administración, según señala la demandante en su escrito de conclusiones, es correcta la detracción de la citada suma de 21.320 € de la partida del coste estimado de funcionamiento: (54.333,67 €) ,al objeto de evitar una doble financiación, puesto que la financiación de las figuras profesionales de Psicólogo, Jefa de Unidad y Responsable de Administración, además de la trabajadora social están incluidas en el nuevo sistema de financiación regulado en el Decreto Foral 48/2020, de 15 de julio, bien en las cuantías estimadas de los costes salariales del equipo profesional básico (art. 13) o bien en los costes de personal no incluido en el equipo profesional básico (art. 14.1). En definitiva, los costes del personal técnico que venían siendo subvencionados a través de las convocatorias del Plan Foral de Drogodependencia por el Departamento de Salud, quedaban ya integrados en 2020 en el Convenio, dentro del apartado referido a la estimación de costes del servicio social de base a financiar. Así, la cuantía final a financiar por la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo es de 458.564,13 €.

En el informe elaborado por el Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, del Departamento de Derechos Sociales del Gobierno de Navarra, aportado con la contestación a la demanda se explica que ' estos costes de personal, bien asociados al Plan Foral de Drogodependencias bien al Empleo Social Protegido, se integran o bien en las cuantías estimadas de los costes salariales del equipo profesional básico (A.1) o bien en los costes de personal no incluido en el equipo profesional básico (A.2). Los costes del personal técnico que venía siendo subvencionado a través de una convocatoria del Plan Foral de Drogodependencia (Departamento de Salud) quedaban ya integrados en 2020 en la estimación de costes del servicio social de base, ya que tenía carácter retroactivo su aplicación a 1 de enero de 2020 puesto que la partida discutida, de 21.320 €, correspondiente a los gastos de personal subvenciones a entidades locales, fundaciones y asociaciones sin ánimo de lucro para programas de salud durante los meses de enero a noviembre de 2020.

El Gobierno de Navarra aportó en 2019 a través de diversos instrumentos administrativos un total de 412.411,14 euros, entre los que se encontraba la subvención para el personal técnico asociado a la convocatoria de subvenciones del Plan Foral de Drogodependencias. Mientras que, en 2020, con el nuevo método de cálculo que incluye todos los conceptos financiados por el sistema anterior (incluyendo el personal técnico para las actividades del Plan Foral de Drogodependencias), el Gobierno de Navarra debía aporta un total de 479.884,13 € (cuantía incluida en la Adenda de 2020 de convenio suscrito entre el Departamento de derechos Sociales y el Ayuntamiento de Burlada), es decir una mejora en la aportación que hace el Gobierno de Navarra del 16,4%'.

Como el coste del personal al que el Ayuntamiento de Burlada encomendó en el año 2020 la ejecución de su programa municipal de prevención de adicciones tuvo la financiación externa al Ente Local de la subvención que obtuvo del Departamento de Salud por la convocatoria aprobada por la Resolución 202/2020, del Director General de Salud y, a su vez, estaba prevista también en el Convenio, es correcta la detracción de dicha cantidad de la suma total a abonar al Ayuntamiento en virtud del Convenio. No se ha producido un empobrecimiento sin causa del Ayuntamiento y un enriquecimiento injustificado de la Administración Foral, sino que, por el contrario, si no se hubiera detraído la suma de 21.320 €, se habría financiado dos veces el mismo programa en el año 2020.

De hecho, una vez superado el solapamiento de ayudas en el año 2020, por razón de la elaboración y entrada en vigor del Decreto Foral 48/2020, en congruencia con la nueva regulación contenida en este Decreto Foral 48/2020, su incorporación efectiva a los programas básicos y a su sistema de financiación a través de los Convenios plurianuales con el Departamento de Derechos Sociales respecto a los gastos de personal, la Resolución 1035E/2021, de 4 de marzo, del Director General de Salud, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de, entre otras subvenciones, las dirigidas a las entidades locales para la financiación de 'planes municipales de prevención de adicciones' en el año 2021 excluye como subvencionables los gastos de personal. La parte actora admite en su demanda que los gastos del concreto personal que afectó a la ejecución de su Programa municipal de prevención de adicciones en el año 2021 lo fueron por aportación de naturaleza convencional de su Departamento de Derechos Sociales en el marco de la financiación conjunta por la Administración Foral y las Entidades Locales de los programas de atención primaria de los servicios sociales de base de prestación obligatoria conforme a la Ley Foral 15/2006.

CUARTO.-Sobre alegada nulidad de Acuerdo del Gobierno de Navarra de 9 de junio de 2021, y de la Resolución 1849/2020, de 18 de diciembre, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo.

La parte recurrente considera que las resoluciones impugnadas son nulas de pleno derecho, conforme a los apartados b) y e) del artículo 47.1 de la Ley 39/2015, por haberse reintegrado y revisado una subvención por órgano incompetente y sin seguir el procedimiento legalmente establecido para ello.

Señala que carece de competencia el Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo del Departamento de Derechos Sociales para acordar y hacer efectivo el reintegro por el Ayuntamiento de Burlada de la subvención que recibió del Departamento de Salud con su Resolución 1849/2020, puesto que la competencia, tanto para revisar la procedencia y legalidad de una subvención concedida, como para exigir su reintegro total o parcial, es siempre, única y exclusivamente, del órgano concedente de la misma ( arts. 34.3 y 35.6 de la Ley Foral 11/2005), en este caso el Director General de Salud. El Departamento de Derechos Sociales está materialmente revisando y dejando sin efecto una subvención concedida el Departamento de Salud que ha ganado firmeza y, además, de plano, sin seguir el procedimiento legalmente previsto para la revisión de los actos firmes y sin causa justificativa de la misma.

Para dar respuesta a este motivo de recurso, hay que comenzar señalando que, conforme al art. 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, son nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones Públicas dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio (apartado b) y los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (apartado e). La falta de competencia debe ser clara, ostensible y manifiesta ( STS 18-05-2001). Respecto al procedimiento, para que concurra nulidad de pleno derecho no basta con la infracción de alguno de los trámites del procedimiento, sino que es necesario la ausencia total de éste o de alguno de los trámites esenciales o fundamentales. Así, la STS de 19 de mayo de 2004 establece que 'para que el acto administrativo adolezca de invalidez por esta causa, no basta cualquier defecto acaecido en el procedimiento, sino que es preciso que se hubiera prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido o que el defecto fuera de tal naturaleza, que se equiparara su ausencia a la del propio procedimiento'.En el mismo sentido, la STS del 20 de julio de 2005 (ROJ: STS 5058/2005- ECLI:ES:TS:2005:5058) Recurso: 8504/1999, Ponente: Nicolas Antonio Maurandi Guillen, señala que: 'la nulidad prevista en ese artículo 62.1.e) no la provoca cualquier irregularidad procedimental sino sólo aquéllas de gravedad extrema, constituidas por la ausencia absoluta y total de procedimiento, por haberse seguido uno totalmente diferente o por haberse omitido sus principales trámites'.

En este caso, no concurre ninguna de las dos causas de nulidad de pleno derecho opuestas pro la parte actora, toda vez que la subvención concedida por el Departamento de Salud se tramitó y abonó y no se ha procedido al reintegro de la misma. Lo que ha ocurrido es que en la ejecución del Convenio plurianual con el Departamento de Derechos Sociales, en el que se incluía la financiación de los gastos de personal para la ejecución de su programa municipal de prevención de adicciones, como se ha razonado anteriormente, se ha detraído al cantidad de 21.320 €, porque ya estaba abonada con cargo a la subvención del Departamento de Salud. Para ello es competente el Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo del Departamento de Derechos Sociales porque es el responsable de la firma del Convenio plurianual y se ajusta a los servicios y cuantías objeto de financiación.

En definitiva y por todo lo expuesto, debe desestimarse la demanda, al ser la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.

QUINTO.-Costas Procesales.

El art. 139. 1. de la LJCA 1998 establece que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'.

Al ser desestimada íntegramente la demanda, sin que se aprecie que el asunto presenta serias dudas de hecho o de derecho, procede imponer a la parte demandante las costas del presente procedimiento, por imperativo legal, ex art. 139.1 de la LJCA.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1º.- DESESTIMARel presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. Leyre Ortega Abaurrea, en nombre y representación del Ayuntamiento de Burlada, contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 9 de junio de 2021, por el que se desestima el requerimiento previo a la vía judicial contencioso administrativa formulado por mi mandante, el Ayuntamiento de Burlada, para que se modifique la Resolución 1849/2020, de 18 de diciembre, del Director General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, y no se le detraiga la cantidad de 21.320 €, estableciéndose que la cuantía final a financiar por la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo al Ayuntamiento de Burlada, para el año 2020, sea de 479.884,13 €; al ser la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.

2º.-Todo ello, con imposición de las costas causadas a la parte demandante.

Notifíquese esta Resolución Judicial conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, expresando que contra la misma solo cabe interponer recurso de casación ante la Sala correspondiente, única y exclusivamente,en el caso de que concurra algún supuesto de interés casacional objetivo y con los requisitos legales establecidos, todo ello de conformidad con los artículos 86 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en redacción dada por Ley Orgánica 7/2015 de 21 de Julio.

Dicho recurso habrá de prepararse ante esta Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de esta Sentencia.

Se informa a las partes que en cualquier supuesto, y en todos los recursos de casaciónque se presenten, todos los escritosrelativos al correspondiente recurso de casación se deberán ajustar inexcusablementea las condiciones y requisitos extrínsecos que han sido aprobados por Acuerdo de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo y de este Tribunal Superior de Justicia de Navarra en fechas 21-4-2016 y 27-6-2016 respectivamente.

Estos Acuerdos obran expuestos en el tablón de anuncios de este Tribunal Superior de Justicia así como publicados en la página web del Consejo General del Poder Judicial (www.poderjudicial.es) para su público y general conocimiento.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.