Sentencia Administrativo Nº 232/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 3/2013 de 04 de Mayo de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000003 /2013

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00008/2013

Apelante:MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Apelado:UNION SINDICAL OBRERA (USO)

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a cuatro de mayo de dos mil dieciséis.

Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado el recurso de apelación nº 3/2013, interpuesto por la Administración General del Estadorepresentada por el abogado del Estado contra la sentencia de 5 de octubre de 2012, dictada en recurso contencioso-administrativo PO 1/2011 , seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2. Ha comparecido como apelada la Unión Sindical Obrera, representada por el procurador don Aníbal Bordallo Huidobro.

Antecedentes

PRIMERO.- El Juzgado de lo Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2, dictó sentencia el 5 de octubre de 2012 , por la que se acordaba estimar el recurso contencioso-administrativo que interpuso la Unión Sindical de Obrera (USO) frente a varias Resoluciones del Servicio Público Estatal de Empleo (SEPE) por las que se denegaba y desestimaba la alzada en el acceso a los planes de formación sectoriales dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, en los expedientes F2010/0072, F2010/0074, F2010/0075, F2010/0077, F2010/0316, F2010/352, F2010/306 y F2010/308, anulando las resoluciones impugnadas y reconociendo el derecho de la Unión Sindical Obrera para poder ser beneficiario de las ayudas o subvenciones solicitadas.

Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la Administración General del Estado. Tras ser admitido por el Juzgado se dio traslado a las demás partes personadas, para que en el plazo de 15 días formularan su oposición, presentándose por la parte apelada escrito de impugnación.

SEGUNDO.- Elevadas las actuaciones a esta Sala, se formó el oportuno rollo, se registró, se designó Ponente al Ilmo. Sr. Don SANTOS GANDARILLAS MARTOS, y al no haberse solicitado prueba, ni vista o conclusiones, se declararon conclusas las actuaciones para dictar la resolución procedente. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso, el día 27 de abril de 2016, señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso se plantea sustancialmente en términos análogos a los ya conocidos por esta misma Sección, entro otras en la apelación 96/2014 o 423/2014, en las que se debatía el derecho de USO para poder acceder a las ayudas en la ejecución de los planes de formación que habían sido convocados por la Administración del Estado. Sin embargo, en el presente recurso concurren algunas variantes que requieren cierta puntualización, tanto por lo que se refiere al tipo de planes de formación: sectoriales; como al criterio de la representatividad exigida: no la mayor representatividad, como hasta ahora hemos visto, sino la simple o sola representativa de la formación sindical.

La sentencia impugnada cita y trascribe parcialmente algunas sentencias, entre otras las que dice del Tribunal Supremo de 14 de julio , 28 de septiembre de 2005 (sin más referencias , aunque más tarde identifica los recurso de casación 4855/99 y 3794/07 , aunque con fechas de sentencias de diferente años a los indicados al principio), y las de esta Sala de 5 de julio de 2006 y 30 de mayo de 2007 . A su juicio « la cuestión litigiosa excede del terreno puramente semántico o terminológico-representativas, 'mas' representativas- para adentrarse en el núcleo de derecho fundamental a la libertad sindical, esto es, ostentar o no la condición de organización sindical representativa sigue incidiendo en el ámbito material que el derecho a la libertad sindical ampara por que la consecuencia del requisito o criterio seleccionado por la Administración sigue perpetuándose: la denegación del acceso a subvenciones públicas, cuando otras organizaciones 'representativas' acceden a las misma; y la igualdad ante la ley es inescindible de la libertad sindical.»

SEGUNDO.- Frente a esta sentencia se alza en apelación la Administración General del Estado. Considera que se ha vulnerado el principio de jerarquía normativa ya que las Resoluciones se limitan a la aplicación directa de la disposición reglamentaria, Real Decreto 395/2007 y la Orden TAS/718/2008, lo que hubiera exigido el planteamiento de una cuestión de ilegalidad.

Considera inaplicable la jurisprudencia citada porque se refería al criterio de la mayor representatividad, no a la representatividad, que sí es un criterio razonable en este tipo de convocatorias de planes. Esta interpretación es acorde con la libertad sindical en el sentido fijado por el Tribunal Constitucional. Solo de esta manera se asegura que no accedan organizaciones con menor grado de presencia y proyección, que no aseguren y garanticen que se lleven a cabo los objetivos de los planes, y puedan impedir el adecuado desarrollo de la formación en sectores en los que no estén presentes.

TERCERO.- Debemos comenzar diciendo que esta Sala, como ya ha ocurrido en muchas otras apelaciones, en la medida que la Resolución impugnada no fuera más que consecuencia directa de la aplicación de la Orden TAS/2388/2007 y del Real Decreto 395/2007, acordó, tras oír a las partes, suspender la resolución del presente recurso de apelación por auto de 1 de marzo de 2010.

La razón era que ante esta misma Sección se seguía el recurso 362/07 contra la Orden TAS/2388/2007 en el que se había suscitado un conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional (6870/07 , 6876/07 y 6767/07 ). Una vez resuelto el conflicto por la STC de 3 de noviembre de 2014 y comunicado a esta Sala, se acordó alzar la suspensión por providencia de 16 de enero de 2015. Sin embargo, los términos en que fue planteado y resuelto el conflicto en nada afectan a la resolución del presente litigio, puesto que ninguno de los extremos planteados tienen que ver con el problema de la mayor representatividad de las organizaciones sindicales y empresariales en los planes de formación.

No obstante, también debemos tener en cuenta que esta misma Sala y Sección, con ocasión de la estimación del recurso contencioso-administrativo 693/04, en la sentencia de 16 de mayo de 2013 , analizando unos preceptos legales análogos a los aquí relevantes, pero de la Orden TAS/2783/2004, planteó cuestión de ilegalidad ante el Tribunal Supremo. El Alto Tribunal, en sentencia de 21 de julio de 2015 , anuló la sentencia de esta Sala al haberse preterido, tras alzar la suspensión del recurso, a dos organizaciones sindicales en el trámite de contestación a la demanda. Esta circunstancia podría poner de manifiesto la necesidad de esperar a la resolución de ese recurso, y en su caso, de la cuestión de ilegalidad que se pudiera formular. Sin embargo, no resulta estrictamente necesario porque no se trate de la misma Orden Ministerial, a pesar de su evidente similitud y razón de ser.

Decimos esto porque la Resolución aquí impugnada se dictó bajo el paraguas del Real Decreto 395/2007 y de la Orden TAS/2388/2007, y el Real Decreto fue objeto del recurso directo ante el Tribunal Supremo 136/2007, resuelto por sentencia de 4 de octubre de 2015 , que lo desestimaba por pérdida de objeto. El Supremo concluyó que el Real Decreto 395/2007 ha sido sustituido por la vigente Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral (BOE de 10 de septiembre), precedida por el Real Decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral (BOE de 23 de marzo), que cambia radicalmente los criterios para adjudicar e impartir los cursos de formación.

Sabiendo la respuesta dada a una eventual cuestión de ilegalidad del Reglamento, resultaría irrelevante plantearla de nuevo. Esto nos conduce a que, sin mayores problemas procesales, deba ser interpretado por esta Sala el criterio de sindicato «más representativo» como parámetro para la concesión de subvenciones o ayudas para la formación y comprobar si coincide con el criterio de la sentencia impugnada.

CUARTO.- Por lo tanto, la cuestión de fondo, se ciñe a valorar si en la adjudicación de los planes de formación sectoriales, la referencia a los sindicatos más representativos y/o representativos puede considerarse como criterio válido para la exclusión de determinadas formaciones sindicales que no reúnan esta condición.

Se ha venido distinguiendo entre la posición que a los sindicatos más representativos corresponde en todo aquello que afecta o está en conexión con su faceta institucional y la que ostentan en otros planos. Como recuerda la STS de 27 de noviembre de 2015 (casación 355/14 ), en materia de subvenciones para actividades de formación y en otras análogas, no cabe excluir como posibles beneficiarios de las mismas a los sindicatos que no tienen la condición de más representativos. En esa misma línea ya se pronunció la STC 147/2001, de 27 de junio cuando dijo, con cita de anteriores pronunciamientos, que « conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción ', añadiendo que ello es así ' porque este tipo de subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio, produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos'.

Y en diferentes resoluciones de esta misma Sala (como en la sentencia de 13 de mayo de 2011, dictada en el recurso de casación núm. 1997/2009 , también con abundante cita de decisiones anteriores) se ha señalado que, si bien en relación con la representación institucional de los intereses de los trabajadores ha de reputarse constitucional el otorgamiento de capacidad solo a los sindicatos más representativos, cuando nos enfrentamos a supuestos consistentes en el derecho a percibir subvenciones para la organización de actividades enmarcadas dentro de los fines propios de los sindicatos ' limitar las subvenciones a dichos sindicatos más representativos vulnera el derecho a la libertad sindical( artículo 28.1, en conexión con el 7 de la Constitución ) porque la promoción de los trabajadores se atribuye por la Constitución a todos los sindicatos, sin distinción, y en los fines de promoción han de incluirse las actividades socioculturales y de formación», [En la misma línea las anteriores SsTS, de 11 de octubre de 2004 (casación 7552/00 ), 14 de julio de 2005 (casación 7517/99 ), 28 de septiembre de 2005 (casación4855/99 ), 5 de julio de 2006 (casación 4050/00 ) y 19 de diciembre de 2007 (casación7746/04 )].

Esta misma Sala y en relación con este tipo de planes, ha dicho, entre otras, en nuestra sentencia de 17 de julio de 2013 (apelación 96/06 ), que carece de justificación razonable la exclusión de los sindicatos que no ostenten esa condición para el acceso la subvención, siguiendo los criterios de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y el Constitucional.

QUINTO.- Sin embargo, el contexto de estos pronunciamientos fue en relación al concepto de sindicato «más representativo» y respecto de los planes de formación de carácter intersectorial. Como ha puesto de manifiesto la STS de 18 de septiembre de 2015 (casación 3613/13 ) en la que se examinaba la cuestión de ilegalidad planteada por esta Sala del artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007 , se puntualizaba en su fundamento décimo que la « nulidad -que arrastra al acto impugnado- se basa en una doctrina y jurisprudencia, dictada para planes intersectoriales y que presenta matices para el caso de los planes sectoriales.».

El concepto de mayor representatividad sobre el que nos hemos venido pronunciando es el recogido y definido en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (BOE de 8 de agosto) en sus los artículos 6.1 y 2 , en el ámbito estatal y 7.1 en el autonómico. Identifica como tales el primero de los citados « a) Los que acrediten una especial audiencia, expresada en la obtención, en dicho ámbito del 10 por 100 o más del total de delegados de personal de los miembros de los comités de empresa y de los correspondientes órganos de las Administraciones públicas. b) Los sindicatos o entes sindicales, afiliados, federados o confederados a una organización sindical de ámbito estatal que tenga la consideración de más representativa de acuerdo con lo previsto en la letra a).». El artículo 7 para las Comunidades Autónomas se reputan más representativos « a) Los sindicatos de dicho ámbito que acrediten en el mismo una especial audiencia expresada en la obtención de, al menos, el 15 por 100 de los delegados de personal y de los representantes de los trabajadores en los comités de empresa, y en los órganos correspondientes de las Administraciones públicas, siempre que cuenten con un mínimo de 1.500 representantes y no estén federados o confederados con organizaciones sindicales de ámbito estatal; b) los sindicatos o entes sindicales afiliados, federados o confederados a una organización sindical de ámbito de Comunidad Autónoma que tenga la consideración de más representativa de acuerdo con lo previsto en la letra a). Estas organizaciones gozarán de capacidad representativa para ejercer en el ámbito específico de la Comunidad Autónoma las funciones y facultades enumeradas en el número 3 del artículo anterior, así como la capacidad para ostentar representación institucional ante las Administraciones públicas u otras entidades u organismos de carácter estatal.».

Los preceptos citados significan que en cada uno de los dos ámbitos territoriales señalados, los sindicatos más representativos son, única y exclusivamente, los que tienen el índice y los porcentajes de participación recogidos en estos dos artículos. A estas organizaciones sindicales les reconoce la Ley « [u]na singular posición jurídica a efectos, tanto de participación institucional como de acción sindical.» (artículo 6.1).

El problema se plantea cuando, bien la disposición normativa o la resolución de la convocatoria de ayudas para los planes de formación, utilizan la expresión «representativo» y no «más representativo». En estos casos debemos precisar, primero que debe entenderse por sindicado «representativo»; y segundo, si esta previsión o criterio de selección tiene el mismo alcance excluyente o restricto que se le ha atribuido al concepto de «más representativo».

Respecto de la primera cuestión, el de «representativo» o «simplemente representativo» sí tiene definición o encaje legal en el segundo apartado del artículo 7 de la Ley Orgánica 11/1985 , al referirse a « Las organizaciones sindicales que aun no teniendo la consideración de más representativas hayan obtenido, en un ámbito territorial y funcional específico, el 10 por 100 o más de delegados de personal y miembros de comité de empresa y de los correspondientes órganos de las Administraciones públicas, estarán legitimadas para ejercitar, en dicho ámbito funcional y territorial, las funciones y facultades a que se refieren los apartados b), c), d), e) y g) del número 3 del artículo 6.º de acuerdo con la normativa aplicable a cada caso.». Respecto de la segunda, la única diferencia que existe entre los «más representativos» o simplemente «representativos» está en la circunscripción a un ámbito territorial o funcional específico, exigiéndoseles también que cumplan con unos determinados porcentajes de participación. Por último, y a pesar de que la Ley no lo dice expresamente, debemos reconocer la existencia de otros sindicatos cuya representación no alcanza ninguno de los dos estadios o parámetros de referencia, ni el territorial ni el funcional previstos y descritos.

Hechas estas puntualizaciones, la jurisprudencia que se ha fraguado sobre esta materia y que ha considerado restrictivos e injustificados los criterios de acceso a las subvenciones y ayudas de planes de formación sobre la mayor representatividad del sindicato, en una interpretación teleológica puede ser aplicada en aquellos casos en los que el criterio está en la simple representatividad de la organización sindical, ya que se trata de simples porcentajes o ámbitos territoriales y funcionales, lo que no desvirtúa la doctrina que la inspiró. Lo mismo podemos decir del concreto sector del plan para el que se conceda la formación, no encontramos diferencias en que las ayudas a los planes de formación lo sean para planes intersectoriales o sectoriales. En ambos casos, en principio y a expensas de mayores justificaciones en la Orden o Resolución que las otorgue, no cabe excluir como posibles beneficiarios de las ayudas a los sindicatos, por el criterio de la representatividad independientemente del tipo de plan.

Todo lo expuesto nos conduce a la desestimación del presente recurso de apelación.

SEXTO.- En aplicación del artículo 139.2 de la LJCA , debemos condenar al apelante a las costas causadas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Que debemos desestimarel recurso de apelación nº 3/2013interpuesto por la Administración General del Estadocontra la sentencia de 5 de octubre de 2012, dictada en recurso contencioso-administrativo PO 1/2011 , seguido ante el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 2; condenando a la apelante a las costas causadas en esa segunda instancia.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y devuélvanse las actuaciones, con certificación de la misma, al Juzgado de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, que contra ella no cabe recurso alguno, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por El/La Ilmo/a. Sr/a. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.