Sentencia Administrativo Nº 2341/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 479/2012 de 23 de Octubre de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 2341/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

Sección Funcional 2ª

RECURSO N.º 479/2012

ILUSTRISIMOS SEÑORES

PRESIDENTE

D. FERNANDO DE LA TORRE DEZA

MAGISTRADOS

D. JOSE BAENA DE TENA

Dª. BELEN SÁNCHEZ VALLEJO

___________________________________

En la Ciudad de Málaga, a veintitrés de octubre de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado, en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativonúmero 479/2012,interpuesto porDON Herminio , representado por el Procurador Sr. López Armada y asistido por el Letrado Sr. Martín Sanz, contraLA CONSEJERÍA DE EMPLEO DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y asistida por uno de los Letrados adscritos a sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Suplente DOÑA BELEN SÁNCHEZ VALLEJO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por DON Herminio , representado por el Procurador Sr. López Armada, se interpuso distintos Recursos Contenciosos-Administrativos, registrándose con el número 429/12 y 724/12. En el procedimiento 724/12 la resolución que se recurría es la Resolución de fecha 6 de febrero de 2.012 del Director General de Trabajo, por la que se acuerda: a).- Estimar acreditada la inclusión y/o continuidad no regular en la percepción de rentas de la póliza de seguros número NUM000 , certificado número NUM001 , suscrita con BBVA SEGUROS, S.A., cuya tomadora fue la Consejería de Empleo y en la que aparece el recurrente como beneficiario; b).- Que por ello, no puede seguir percibiendo rentas de una póliza (al menos a cargo de la Junta de Andalucía); y c).- Que se inicien los trámites del correspondiente reintegro. El presente procedimiento se ha instado frente a la Resolución emitida por el Director General de Trabajo, de fecha 30 de abril de 2.012, por la que se resuelve, la procedencia del reingreso, acordando iniciar los correspondientes procedimientos para la ejecución inmediata de la presente resolución, de las cantidades indebidamente percibidas.

SEGUNDO.- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO.- Dado traslado a la Administración demandada para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido, en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO.- Recibido el juicio a prueba, fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones. En dicho estado procesal, por Auto de fecha 19 de diciembre de 2.014, se acordó estimar la solicitud de acumulación interesada, acumulándose a los presentes autos los seguidos con el número 724/2012, al tratarse de dos actuaciones administrativas en las que una de ellas (la Resolución que declara la inclusión y/o continuidad no regular en la percepción de rentas de la póliza de seguros) es presupuesto necesario para el dictado de la otra (Resolución que acuerda el reintegro). Igualmente se acordó la suspensión del procedimiento número 724/12 hasta que, conforme a los trámites legales, se formulase por la Administración demandada trámite de conclusiones en el presente procedimiento. Una vez que ambos procedimientos alcanzaron el mismo estado, se señaló seguidamente día para votación y fallo, quedando las actuaciones pendientes del dictado de la presente Resolución.

QUINTO.-En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se centra el objeto del presente litigio en determinar si resultan o no ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas:

-La Resolución de fecha 6 de febrero de 2.012 del Director General de Trabajo, por la que se acuerda: a).- Estimar acreditada la inclusión y/o continuidad no regular en la percepción de rentas de la póliza de seguros número NUM000 , certificado número NUM001 , suscrita con BBVA SEGUROS, S.A., cuya tomadora fue la Consejería de Empleo y en la que aparece el recurrente como beneficiario; b).- Que por ello, no puede seguir percibiendo rentas de una póliza (al menos a cargo de la Junta de Andalucía); y c).- Que se inicien los trámites del correspondiente reintegro.

-La Resolución emitida por el Director General de Trabajo, de fecha 30 de abril de 2.012, por la que se resuelve, la procedencia del reingreso, acordando iniciar los correspondientes procedimientos para la ejecución inmediata de la presente resolución, de las cantidades indebidamente percibidas.

La parte actora alega, como fundamento de su pretensión, las siguientes cuestiones:

1.- Entiende, en primer término, que la actuación de la Consejería de Empleo, materializada a través de las Resoluciones impugnadas, incurre en desviación de poder, ya que la Administración se aparta del fin que persigue la norma cuya aplicación invoca, el artículo 37 de la LGS , que no es otro que obtener el reintegro cuando se está en presencia de alguno de los supuestos tasados recogidos en dicho precepto, si bien no se indica en que preciso incumplimiento del beneficiario pretende ampararse la demandada. Por tanto, estima que, en su caso, la Administración debió de acudir a la revisión de oficio o a la declaración de lesividad de la subvención y su ulterior impugnación, tal y como establece el artículo 36 de la LGS , pero nunca declarar la procedencia del reintegro de la misma.

2.- Solicita el archivo del expediente por haber transcurrido el plazo de prescripción; vulnerándose así el principio de seguridad jurídica.

3.- Añade que las Resoluciones impugnadas vulneran el deber de motivación de los actos administrativos, pues no se concreta la causa de reintegro que concurre en el caso que nos ocupa, limitándose a realizar remisiones genéricas al artículo 37 de la LGS .

4.- Por último, invoca que la Resoluciones objeto del presente recurso vulneran el principio de legalidad, el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, el de proporcionalidad, así como el principio de igualdad.

A todo ello y por su orden, se opuso la parte recurrida que, entendiendo ajustada a derecho la resolución impugnada, solicitó la desestimación del presente recurso. Si bien, con carácter previo, solicitó que se declarase la inadmisibilidad de la pretensión de que se anule el apartado 3º de la resolución impugnada, que acuerda iniciar los trámites oportunos para el reintegro; y ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69c) de la LJCA en relación con el artículo 25.1 de la Ley, al tratarse de un mero acto no susceptible de impugnación. En cuanto al fondo, entiende que la opción seguida por la Administración, en cuanto el procedimiento de reintegro, en vez de la revisión de oficio, no es reprochable jurídicamente, pues se trata de un recurso legal del que dispone la Administración para recuperar las ayudas indebidamente satisfechas, cantidades que no resultan prescritas, tal como impugna el recurrente. Por último, estima, en cuanto al actor, que se ha incumplido de manera manifiesta las condiciones para percibir rentas de una póliza financiada por la Junta de Andalucía, con cargo a ayudas sociolaborales, considerando que el hecho que se haya percibido dicha ayuda tras la tramitación del procedimiento legalmente establecido o bien prescindiendo de cualquier trámite, no altera la naturaleza jurídica de ayuda que tiene la suma recibida, ni tampoco la realidad constatada de que la actora carecía de las condiciones para percibir la ayuda, tanto si se hubiera tramitado el procedimiento como si no, tanto si contase con una resolución expresa en virtud de la cual se le reconociese la ayuda como si no.

SEGUNDO.-Una vez fijada la Resolución objeto del presente recurso, así como las posturas discrepantes de las partes, debemos rechazar inicialmente la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada referente a la pretensión que se anule el apartado 3º de la resolución impugnada, que acuerda iniciar los trámites oportunos para el reintegro; amparándose la Administración en lo dispuesto en el artículo 69c) de la LJCA en relación con el artículo 25.1 de la Ley, al tratarse de un acto no susceptible de impugnación. Si bien, no podemos compartir dicho alegato, pues estamos ante una Resolución susceptible de impugnación en su conjunto, pues la misma comprende varias actuaciones: a).- estimar acreditada la inclusión y/o continuidad no regular en la percepción de rentas de la póliza de seguros; b).- no seguir percibiendo rentas de una póliza (al menos a cargo de la Junta de Andalucía); y c).- que se inicien los trámites del correspondiente reintegro; siendo ésta última, consecuencia de las primeras declaraciones. Por ello, si llegáramos a la conclusión que la primera declaración (estimar acreditada la inclusión y/o continuidad no regular en la percepción de rentas de la póliza de seguros) no es conforme a derecho, se anularían por consiguiente las siguientes declaraciones, dada la conexión existente entre las mismas; al tratarse de una actuación administrativa en la que la declaración de la inclusión y/o continuidad no regular en la percepción de rentas de la póliza de seguro, es presupuesto necesario para acordar el inicio del expediente de reintegro. De ahí que la Administración, con buen criterio, fijo que dicha Resolución, sin excluir ninguno de los apartados, era susceptible de impugnación, indicando expresamente que frente a ella podía interponerse recurso de reposición o recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. De esta forma, resulta que la propia Administración puso de manifiesto que nos en contramos ante un acto susceptible de impugnación; rechazando, por los motivos expuestos, la causa de inadmisibilidad planteada en la contestación de la demanda.

TERCERO.-Resuelto lo anterior, con carácter previo, es necesario tener presente, para la correcta revisión de los distintos actos impugnados, los siguientes hechos:

a).- El procedimiento en el que se dictan las resoluciones impugnadas tiene su origen en las informaciones aparecidas en diversos medios de comunicación, en los que se denuncian determinados hechos relacionados con materias competencia de la Consejería de Empleo, por los que se abrió una información reservada. Concretamente, en relación al expediente de regulación de empleo de la empresa A-NOVO COMLINK ESPAÑA, ya que resultaba posible que en dicho expediente y póliza de seguro colectivo, suscrita para dar cobertura a las prejubilaciones, pudiera haber personas que no hubieran ostentando la condición de trabajador de dicha empresa o presentar otro tipo de irregularidades. Hecho, por otra parte, objeto de investigación judicial, que se sigue en el procedimiento que se instruye en el Juzgado de Instrucción n° 6 de Sevilla.

b).- El motivo de la inclusión no regular en la póliza, respecto al recurrente, es por haber tenido relación laboral con la empresa A-NOVO COMLINK ESPAÑA, incluyéndose el interesado entre los beneficiarios de una póliza de seguro colectivo de vida suscrita con la entidad BBVA SEGUROS, número NUM000 , para cubrir las prestaciones de 183 trabajadores de la empresa A-NOVO, afectados por el expediente de regulación NUM002 , que autorizaba la suspensión de sus contratos de trabajo. Asimismo, la Resolución administrativa impugnada viene a señalar que la póliza número NUM000 , fue suscrita el 1 de septiembre de 2.005, no encontrándose el interesado en la relación de beneficiarios en esta fecha. Don Herminio suscribe certificado individual número NUM001 de la citada póliza, el 19 de octubre de 2.006, sin que conste el derecho del mismo a su inclusión, añadiendo que las cantidades aseguradas son muy superiores a lo establecido para el resto de beneficiarios.

c).- No consta en el expediente administrativo el procedimiento de otorgamiento de ayuda laboral, que constituye el presupuesto necesario para su dictado. De las actuaciones se concluye que no existe ni solicitud alguna de ayuda ni siquiera resolución de otorgamiento. No obstante, la resolución recurrida reconoce haberse procedido al abono de ayudas por parte de la Junta de Andalucía, e igualmente, consta haberse efectuado pagos.

d).- Las resoluciones impugnadas, en su fundamento de derecho, justifican la intervención de la Administración Laboral mas allá de la garantía del control de legalidad del convenio entre la empresa y el trabajador en materia de prejubilaciones, pues aunque el proceso queda en el ámbito estricto de las relaciones laborales, sin coste alguno del erario público, sin embargo, en virtud de sus competencias de medidas de acompañamiento sociolaboral, la Consejería de Empleo ha entrado a ser parte como entidad cofinanciadora, en los procesos de ajuste laboral de empresas en las que se optaba como mecanismo de viabilidad de las mismas, para otorgar ayudas sociolaborales a los afectados en el proceso de reestructuración, mediante prejubilaciones, al objeto de minimizar el impacto de los trabajadores afectados. Habiéndose otorgado la ayuda al amparo del artículo 22.2 c) de la ley General de Subvenciones 38/2003 , para sufragar las rentas de prejubilación a los trabajadores de A-NOVO COMLINK ESPAÑA, afectados por el ERE, NUM002 , incumpliendo en el caso de autos las condiciones para percibir el beneficio económico, con la lógica consecuencia prevista en el art. 37.1.b) de la Ley 38/2003, de reintegro de lo indebidamente percibido.

CUARTO.-Entrando ya en el fondo del asunto, la cuestión litigiosa se circunscribe en determinar si las resoluciones administrativas impugnadas, son o no ajustadas a derecho. La presente cuestión ya ha sido solventada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (sede Sevilla), Sala de lo Contencioso- Administrativo, en distintas Sentencias, entre otras, nos remitimos a la Sentencia de fecha 8 de octubre de 2.013, recurso número 500/2.012 , que resuelve idéntica cuestión a la aquí planteada, haciendo nuestros sus acertados argumentos, en concreto nos remitimos a su fundamento de derecho quinto y sexto, que pasan a formar parte de la presente resolución:

'QUINTO.-Por otra parte, antes de entrar en la existencia de la prescripción y defectos formales de procedimiento que se alega procede determinar si no obstante las irregularidades que se deducen del resultado de la prueba practicada es posible confirmar las resoluciones impugnadas como mantiene la Administración demandada. La Sala anticipa una respuesta negativa. Como hemos puesto de manifiesto en el fundamento de derecho tercero, de la prueba de oficio practicada por la Sala, resulta que no existe procedimiento alguno de otorgamiento de ayuda socio laboral, ni siquiera se ha dictado acto administrativo alguno de otorgamiento de la ayuda. No existe ni se ha otorgado ayuda alguna ni al recurrente ni a...(la empresa), sino que lo único que se ha acreditado es la entrega totalmente irregular, y sin sustento legal alguno, por parte de la Junta de Andalucía de dinero publico para pagar sin causa las primas en relación a las pólizas de seguros cuyos tomadores eran particulares. En efecto, el Protocolo de Colaboración entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y...(la empresa), de 26 de julio de 2003, señala como objetivo de la Dirección General de Trabajo la gestión y coordinación de las ayudas relativas a la prejubilación de los trabajadores que se anexan, pero no implica el otorgamiento o reconocimiento de subvención alguna al indicarse, en el punto II, que ambas partes muestran su disposición al desarrollo del protocolo, desarrollo que se debía haber efectuado con la tramitación del correspondiente procedimiento para el otorgamiento de la subvención, que como se ha indicado nunca se produjo. Igualmente, consta en el expediente, un Convenio de Colaboración de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto de Fomento de Andalucía (IFA), de 10 de febrero de 2004, de encomienda de materialización singular de las ayudas sociales, sin que se identifiquen las ayudas otorgadas que se iban a materializar con dicho convenio, que supone el pago por vía indirecta por parte de la Dirección General de las cantidades, debido a que transfiere el dinero al IFA con cargo a la partida Ol.13.00.0l.00.440.51.031L, para que éste realice el pago a la aseguradora(...). No se encuentra explicación alguna, en las resoluciones impugnadas ni en el expediente administrativo, de las razones de efectuar los pagos de forma indirecta, careciendo de todo sentido, salvo que se estuviera intentando eludir los controles administrativos a los pagos realizándolos a través de un ente instrumental. Ante la inexistencia de un procedimiento previo valido carece de todo fundamento la afirmación efectuada por el Letrado de la Junta de Andalucía, de la validez de las ayudas, toda vez que ha quedado acreditado no sólo la total ausencia de procedimiento de otorgamiento de ayuda, lo que determinaría la nulidad de la misma, sino la propia existencia de resolución de otorgamiento, no siendo posible presumir valido y eficaz un acto que no existe. Igualmente, carecen de todo fundamento las resoluciones impugnadas, que por razones que se ignoran, se apoyan en la concesión de subvenciones que nunca han sido otorgadas. Debemos repetir, que lo único que existe son pagos de primas realizados sin justificación por la Administración Autonómica, y sorprende que las resoluciones traten de ocultar dicha realidad, tratando de dar una apariencia de legalidad a los pagos sin causa, en lugar de procurar la íntegra recuperación de las cantidades indebidamente pagadas. Así mismo, toda vez que las cantidades irregularmente pagadas han sido destinadas al abono de la póliza, cuya obligación de pago correspondía al tomador del seguro,(...), y por tanto, al verdadero beneficiario de los pagos efectuados con dinero público, por lo que el procedimiento debió dirigirse contra la ella. Por último, debemos resaltar que respecto de(...), empresa tomadora del seguro, no se ha acreditado relación alguna ni con el recurrente ni con(...) la empresa, y sin que se haya dado justificación alguna por la Administración de la razón por la que se aparece como tomadora de la póliza y que se vio beneficiada de los pagos públicos irregulares, supuestamente efectuados para ayudar y financiar un ERE de una tercera empresa con la que no guarda relación alguna; eso si, asegurándole el Director General de Trabajo y Seguridad Social]- el cobro de 109.620 euros por gastos de gestión del proceso de jubilaciones (folio 78 de la documental aportada en fase probatoria) . Lo que pone de nuevo de manifiesto que los pagos no son una ayuda socio laboral a una empresa sino pagos de dinero público para beneficiar a determinadas personas, por motivos que se ignoran, y que no han sido explicados por la Administración Autonómica.

SEXTO.- De lo expuesto resulta:

-Que no existe solicitud, trámite, ni acuerdo de la Consejería de Empleo que conceda subvención alguna para el Seguro Colectivo de rentas.

-Que la falta de acto otorgando subvención implica la falta del presupuesto para el dictado de las resoluciones impugnadas, y por tanto, ninguna condición, obligación o compromiso puede ser declarada incumplida al amparo del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones en el que se trata de amparar el presente procedimiento.

-Que las resoluciones impugnadas tratan de dar apariencia de legalidad a una conducta que ha supuesto el pago de cantidades sin causa para ello, y no tienen la finalidad de recobrar lo indebidamente abonado, pues no se reclama la devolución de las cantidades pagadas por las primasa la empresa o a (...), como tomadora del seguro, y que son las que se ven favorecidas con el pago irregular de las pólizas, pues a ellas es a las que correspondía hacer frente al pago de las pólizas.

-Ante la existencia de las irregularidades en el pago de cantidades sin procedimiento ni acto que la justifique, procede deducir testimonio al Juzgado de Instrucción n° 6 de Sevilla, por estar conociendo de hechos relacionados con el presente caso.'

QUINTO.-Lo expuesto desvirtúa el criterio de la Administración, concluyendo en la estimación de la pretensión actora y, en su consecuencia, del recurso contencioso-administrativo, anulando las resoluciones impugnadas, por no ser conformes a derecho; pues de lo declarado, extrapolable al presente caso, se concluye que no existe acto que otorgue subvención alguna ni al recurrente ni a A-NOVO COMLINK ESPAÑA, lo que implica la falta del presupuesto para el dictado de las resoluciones impugnadas, y por tanto, ninguna condición, obligación o compromiso puede ser declarada incumplida, al amparo del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones , en el que se trata de amparar el presente procedimiento. Lo único que se ha acreditado es la entrega totalmente irregular y sin sustento legal alguno, por parte de la Junta, de dinero público para pagar, sin causa, las primas en relación a las pólizas de seguros. En todo caso, tal como a su vez indica la reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, sede en Sevilla, de fecha 18 de febrero de 2.015 :'toda vez que las cantidades irregularmente pagadas han sido destinadas al abono de una póliza, cuya obligación de pago correspondía al tomador del seguro, y por tanto, verdadero beneficiario de los pagos efectuados con dinero público, el procedimiento debió dirigirse contra éste. No obstante, aún admitiendo que el trabajador es beneficiario indirecto, al aparecer como tal en una póliza de seguro colectivo de naturaleza privada, la administración carece de competencia para decretar la ilegalidad o inadecuación en una relación jurídica privada, sin que conste en la Resolución mención alguna al precepto en virtud del cual acuerda que la inclusión como beneficiario del actor es inadecuada...'

Ante la existencia de las irregularidades en el pago de cantidades, sin procedimiento, ni acto que la justifique, procede deducir testimonio al Juzgado de Instrucción n° 6 de Sevilla, por estar conociendo de hechos relacionados con el presente caso.

SEXTO.-De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer el pago de las costas de esta instancia a la Administración.

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por DON Herminio , representado por el Procurador Sr. López Armada y asistido por el Letrado Sr. Martín Sanz, contra las Resoluciones descritas en el Antecedente de Hecho Primero de la presente resolución, que anulamos, por no ser conformes a derecho, con las consecuencias legales inherentes. Con imposición de costas a la Administración demandada.

Remítase testimonio de las actuaciones al Juzgado de Instrucción nº 6 de Sevilla.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados.

PUBLICACION.La anterior sentencia ha sido leída y publicada por los Magistrados que la suscriben estando celebrando audiencia pública de lo que yo en la Secretaría. Doy fe.