Sentencia Administrativo Nº 235/2013, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Barcelona, Sección 2, Rec 167/2010 de 18 de Junio de 2013

Encabezamiento

JUZGADO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 2 DE BARCELONA

RONDA UNIVERSITAT, 18 3A. PLANTA

08007 BARCELONA

Recurso ordinario: 167/2010 -I-

Part actora: FERCAM TRANSPORTES, S.A.

Part demandada: DPT DE POLITICA TERRITORIAL I OBRES PUBLIQUES

SENTENCIA Nº 235/13

En Barcelona, a 18 de junio de 2013.

Visto por mí, Elsa Puig Muñoz, Magistrada Juez titular del Juzgado Contencioso Administrativo número dos de los de Barcelona y su partido, el presente Procedimiento Ordinario número 167/2010 Ien el que han sido partes, como demandante FERCAM TRANSPORTES, SA (representado por Dña. Inmaculada Bosch Sastre, Procuradora de los Tribunales), y como demandada el DEPARTAMENT DE POLÍTICA TERRITORIAL (representado y asistido por el Abogado de la Generalitat de Catalunya), procede dictar la presente Sentencia sobre la base de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.Por el citado particular se interpuso recurso contencioso que fue admitido a trámite y, tras reclamarse el expediente administrativo, la actora formuló demanda sobre la base de los hechos que alegaba, y respecto de los que invocó los fundamentos jurídicos que estimó oportunos, terminando con la solicitud de que se admitiera la demanda y se dictase sentencia en la que, estimando el recurso en todas sus partes, se anulara la resolución impugnada y ello con expresa condena en costas a la Administración.

SEGUNDO.Admitida a trámite la demanda, se dio traslado a la Administración demandada, que manifestó su voluntad de oponerse a la misma sobre la base de los hechos que alegaba, y respecto de los que invocó los fundamentos jurídicos que estimó oportunos, terminando con la solicitud de que se desestimara la demanda y se dictara sentencia por la que se le absolviera de las pretensiones en su contra formuladas.

TERCERO.La cuantía del presente recurso se fijó en 64.414 euros.

CUARTO.En la sustanciación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.Son objeto del presente recurso catorce Resoluciones del Conseller del Departament de Política Territorial, todas ellas de 7 de enero de 2010, por las que se resolvieron sendos recursos de alzada interpuestos contra las Resoluciones dictadas por el Director general de Transports Terrestres, de fechas 25 de junio de 2010, y 3 y 10 de julio de 2007, por las que se imponía a la actora en cada una de ellas una sanción de 4.601 euros como responsable de sendas infracciones muy graves tipificas en el artículo 140.6 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres (en adelante LOTT).

SEGUNDO.Para fundamentar su recurso la actora alega, en síntesis, que no pueden imponerse catorce sanciones diferentes - las que son objeto del presente recurso-, derivadas todas ellas de un mismo requerimiento de documentación, que forman parte de un total de 41 expedientes sancionadores iniciados por un mismo hecho -la negativa u obstrucción a la inspección que imposibilite el ejercicio de las funciones que le son propias-; que ha reconocido los hechos en relación con una única infracción y, en consecuencia, ha procedido al abono de una de las sanciones impuestas, ya que considera que es la única que puede imponerse; que las infracciones han prescrito por cuanto desde la fecha del acta de inspección hasta la resolución de los recursos de alzada han transcurrido tres años y cuatro meses; que se le ha producido indefensión por cuanto en el momento que se le concedió trámite de alegaciones al acta de inspección no se le informó que se le iban a incoar 41 procedimientos sancionadores (uno por cada uno de los vehículos de los que dispone); que hasta la reforma del Reglamento de Ordenación de Transportes Terrestres (ROTT) por el Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre (de modificación del Real Decreto 1211/1990) no se introdujo un nuevo apartado (artículo 197.6 ) mediante el que se establecía que en los supuestos de requerimientos relativos al incumplimiento de la legislación sobre tiempos de conducción y descanso de los conductores, se considerará cometida una infracción distinta por cada vehículo o conductor del que no se aporte la documentación solicitada, como se reconoce en la propia exposición de motivos de la norma; que se ha vulnerado el principio de inocencia y el derecho de tutela judicial efectiva causando indefensión, por cuanto se cita una actitud obstruccionista de la actora del año 2004, lo que impide que se pueda aplicar el criterio de la reincidencia; que se vulnera el principio de legalidad, de tipicidad, non bis in idem,y de proporcionalidad; que la Administración ha cambiado de criterio vulnerando la legislación en materia de transportes.

En favor de su tesis aporta difente documentación entre la que se encuentra un Dictamen elaborado por el Centro del Transporte Internacional de una Univesitat Jaume I de Castellón.

Interesa destacar que en la demanda no se solicita el planteamiento de cuestión prejudicial alguna.

Por su parte la demandada alegó que el recurso es inadmisible por no haberse acreditado que el órgano estatutariamente competente ha adoptado el acuerdo para el ejercicio de la acción -alegación que, tras la aportación por la actora de la documentación que es de ver en autos, fue desestimada por Auto de 11 de abril de 2011-; que las infracciones no han prescrito y que la actuación de la Administración se ajusta a derecho.

TERCERO.Ambas partes han aportado copia de diferentes Sentencias dictadas por distintos juzgados contenciosos de esta ciudad de Barcelona. Así, la actora aporta diversas Sentencias del Juzgado contencioso 12, así como de este Juzgado 2 - dictadas por el anterior titular- que sigue a las anteriores, mientras que la Administración ha aportado las de 4 de noviembre de 2010, procedimiento abreviado 247/2010 del Juzgado 15 (y las que en ésta se citan); 5 de abril de 2011, procedimiento abreviado 244/2010, del Juzgado 16; 22 de junio de 2011, procedimiento abreviado 246/2010, del Juzgado 6; 16 de mayo de 2011, procedimiento abreviado 244/2010, del Juzgado 11; 13 de noviembre de 2011, procedimiento abreviado 246/2010, del Juzgado 8; 16 de noviembre de 2011, procedimiento abreviado 241/2010, del Juzgado 3; 23 de noviembre de 2011, procedimiento abreviado 246/2010, del Juzgado 5; 6 de febrero de 2012, procedimiento abreviado 244/2010, del Juzgado 10; 9 de marzo de 2012, procedimiento abreviado 243/2011, del Juzgado 14; 11 de julio de 2012, procedimiento abreviado 246/2010, del Juzgado 4.

Y en las resoluciones impugnadas se citan otras dictadas por diversos Juzgados Centrales de lo Contencioso que también avalan la posición de la Administración.

Así pues, en supuestos en los que se discute una misma controversia jurídica, existen dos soluciones opuestas.

Y puede avanzarse que mediante la presente Sentencia se va a desestimar el recurso con base en fundamentos en parte coincidentes con los que se contienen en las Sentencias aportadas por la Administración.

CUARTO.Debe comenzarse por analizar la alegación relativa a la prescripción de las infracciones. Pues bien, sobre esta misma cuestión se pronunció el Tribunal Supremo en dos sentencias dictadas en sendos recurso en interés de ley, sobre las que de forma reciente se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 37/2012 , f.j. 10:

'La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo establece en sus Sentencias en interés de la ley de 15 de diciembre de 2004 y 22 de septiembre de 2008 -con carácter vinculante ex art. 100.7 LJCA - que 'el límite para el ejercicio de la potestad sancionadora, y para la prescripción de las infracciones, concluye con la resolución sancionadora y su consiguiente notificación, sin poder extender la misma a la vía de recurso' ( Sentencia de 15 de diciembre de 2004 ), toda vez que en la posterior vía del recurso de alzada se ejercita por la Administración una potestad administrativa distinta, cual es la relativa a la revisión de la previa actuación administrativa, orientada a verificar si el órgano inferior se ajustó a Derecho en el ejercicio de la potestad sancionadora. En consecuencia, la interposición del recurso de alzada da lugar a un distinto procedimiento administrativo, con sustantividad propia y, en consecuencia, la demora en la resolución expresa del recurso de alzada contra una resolución sancionadora no produce la prescripción de la infracción (ya sancionada), ni tampoco supone 'que la sanción gane firmeza ni que se convierta en ejecutiva, de modo que no puede iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción' ( Sentencia de 22 de septiembre de 2008 ) sino que únicamente da lugar a la ficción del silencio negativo o desestimatorio, que permite la impugnación en vía jurisdiccional del acto presunto, como expresamente se advierte en las referidas Sentencias.

Pues bien, la doctrina legal sentada por el Tribunal Supremo en las citadas Sentencias, que determina el contenido normativo de los arts. 81 LSV y 132 LPC para los órganos judiciales inferiores en grado del orden contencioso-administrativo, y por lo tanto los preceptos mismos, no contradice la referida doctrina constitucional sobre el silencio administrativo, configurado, según acabamos de recordar, como una ficción legal que responde a la finalidad de que el ciudadano pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración. Si la Administración incumple su obligación legal de resolver expresamente (y notificar su resolución) el recurso de alzada contra una resolución sancionadora dentro del plazo legalmente establecido, el interesado podrá optar por acudir a la vía judicial contra esa desestimación presunta o esperar a que se dicte por la Administración resolución expresa, sin que pueda apreciarse que la demora coloque en este caso a la Administración en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver expresamente dentro de plazo el recurso de alzada, pues durante la pendencia del recurso administrativo se mantiene el efecto de la inejecutividad de la sanción, como recuerda el Abogado del Estado, inejecución que, sin duda alguna, no perjudica (más bien beneficia) al ciudadano que ha sido sancionado.

Por otra parte, conviene advertir que de la doctrina constitucional sobre el silencio administrativo no se desprende, frente a lo que parece entender el órgano judicial promotor de la presente cuestión, que la demora en la resolución expresa de un recurso de alzada en materia sancionadora deba producir necesariamente la prescripción de la sanción.'

Es cierto que resulta anómalo y contradictorio que la Administración no resuelva los recursos interpuestos contra las resoluciones sancionadoras o bien los resuelva de forma tardía -supuesto, este último, que sucede en el caso que nos ocupa-, y que ese proceder es contrario a los principios de eficacia y eficiencia que deben regir en cualquier actuación administrativa, pero también lo es que mientras no se resuelva el recurso ordinario interpuesto en vía administrativa (de alzada o el potestativo de reposición, según proceda), la Administración no podrá ejecutar la sanción impuesta. De otra parte, si la sanción se hubiera impuesto a una persona física, el fallecimiento de ésta comporta que no pueda ya ejecutarse la sanción ya que la responsabilidad por sanciones no se transmite a los herederos, y lo mismo ocurre en el supuesto de sucesión de empresas.

En definitiva, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC) y en la jurisprudencia citada, las infracciones no han prescrito.

QUINTO.Tras haberse presentado los escritos de demanda y de contestación, la actora presentó un escrito -recibido en el Decanato el 22 de septiembre de 2011- mediante el que aportaba el proyecto de Ley de reforma de la LOTT por el que se introducía un nuevo párrafo en el artículo 140 de la LOTT, si bien, como la actora reconoce en el escrito de conclusiones presentado el 28 de enero de 2013, ese proyecto de ley fue retirado, habiéndose presentado con posterioridad un nuevo proyecto de ley que se encuentra en trámite parlamentario (hay que decir que de contenido distinto al anterior proyecto, aunque la actora nada diga sobre este extremo).

De todo lo dicho la actora concluye que en la LOTT no se incluye precepto alguno que, en el supuesto de que se levante una única acta de infracción por no aportar la documentación requerida, se pueda luego incoar un procedimiento sancionador por cada uno de los vehículos en relación con los que se solicitó dicha documentación. Así, se defiende que sí se incluye en el ROTT (concretamente el artículo 197.6) pero en la redacción dada a ese precepto tras haberse cometido la infracción, por lo que no resulta aplicable pero que, además, el rango es insuficiente, al tratarse de una norma sancionadora que exige rango de ley.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el artículo 138.3 de la LOTT, en la redacción vigente en el momento de incoarse los procedimientos sancionadores que nos ocupa, establecía que tendrán la consideración de infracciones independientes aquellas que se cometan en relación con distintas expediciones de transporte, aun cuando los hechos infrinjan los mismos o semejantes preceptos. Así, no hay duda de que el legislador quiso considerar a cada transporte como una unidad a tener en cuenta a efectos de imponer las correspondientes sanciones. La actora defiende que una expedición de transporteno es un vehículo (si bien no aclara qué entiende ella por expedición de transporte), por lo que no resulta aplicable el citado precepto al caso que nos ocupa. Sin embargo, como quiera que esta juzgadora entiende que el concepto expedición de transportees más amplia que la de vehículo (o, lo que es lo mismo, que en cada vehículo puede haber diversas expediciones de trasporte), no se aprecia obstáculo alguno para que resulte aplicable ese precepto al caso que nos ocupa, como hacen las resoluciones recurridas en el presente procedimiento.

De otra parte, si bien la STS de 30 septiembre 2010 dictada en el recurso de casación en interés de ley 49/2009, interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra la Sentencia dictada por el Juzgado Contencioso número 2 de Santander en el procedimiento ordinario número 474/2007, desestimó dicho recurso, la ratio decidencidel pronunciamiento del Alto Tribunal fue la defectuosa formulación del recurso en interés de ley, porque no se atendía a la exigencia formal requerida por el artículo 100.1 de la Ley Jurisdiccional en cuanto que no se ponían de manifiesto las razones por las que el recurrente estimaba que la doctrina establecida en la sentencia impugnada era gravemente dañosa para el interés general, así como que ni el artículo 138.3 ni el correlativo del ROTT fueron aplicados al caso de autos por el Juzgado de instancia, lo que impedía que, en ese caso concreto, el Tribunal Supremo fijara doctrina legal sobre el citado precepto, que era lo que se pretendía por el Gobierno de Cantabria, todo ello, obviamente, sin perjuicio de que pueda intentarse nuevamente por la Administración la interposición de un recurso de casación en interés de ley cuando obtenga un pronunciamiento desfavorable.

SEXTO.También reprocha la actora que se vulnere el principio de proporcionalidad. Sin embargo, la sanción se ha impuesto en su grado mínimo por lo que no puede reputarse desproporcionada. Otra cosa es que se entienda que la imposición de más de una sanción por el incumplimiento del requerimiento formulado por la Inspección lleva a un resultado desproporcionado, sin embargo, si se entiende que se trata de infracciones distintas tampoco se aprecia la desproporción alegada.

En todo caso, es precisamente la interpretación que se defiende en las resoluciones impugnadas -y que esta juzgadora comparte- la que es respetuosa con el principio de proporcionalidad, ya que resulta evidente que no puede sancionarse de igual modo la infracción -sea cual fuera- cometida en relación a un único camión, que en relación a varios vehículos (en este caso 41).

Así, como se admite en el hecho primero de la demanda, se requirió a la actora para que aportara:

Los discos-diagrama originales o en su caso del tacógrafo digital de los vehículos de su titularidad correspondientes a las fechas comprendidas entre el 16 de enero de 2006 y el 28 de febrero de 2006.

Fotocopia del NIE

Fotocopia del TC-2 o recibo de autónomos correspondiente a los meses de enero y febrero.

Fotocopia de los permisos de circulación

Fotocopia de las fichas técnicas de los vehículos

Fotocopia de los permisos de conducir de los conductores

Fotocopia del certificado de conducción de terceros países

Fotocopia del certificado de revisión del tacógrafo

Fotocopia de las transferencias y/o bajas de los vehículos en caso de que se hayan producido.

Y si la actora no presentó la documentación que le fue requerida sin duda fue por tener el convencimiento de que, si la presentaba, la Administración podría comprobar los incumplimientos en cada uno de los vehículos (no sólo de los tiempos de conducción mediante el análisis de los discos del tacógrafo, sino también del cumplimiento de las obligaciones en materia de Seguridad Social u otras), y las consecuencias para ella en ese último caso podrían ser mucho más severas, de ahí que prefiriera incumplir el requerimiento y abonar una sanción de 4.601 euros -como efectivamente hizo, según ella misma reconoce- que aportar la documentación requerida y arriesgarse a mayores sanciones.

Y eso es, precisamente, lo que intenta evitar el artículo 138 de la LOTT.

En el mismo sentido, el artículo 131.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), dispone que establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

En definitiva, la interpretación que realiza la Administración es conforme a derecho por lo que deben confirmarse los actos recurridos.

SÉPTIMO.La actora, una vez formulado el escrito de demanda, ha intentado de forma reiterada que por este Juzgado se plantee cuestión prejudicial sobre si la interpretación que realiza la Administración es conforme con el derecho comunitario mediante varios escritos presentados inclusive tras el trámite de conclusiones.

Pero, como ya se dijo en el Auto de 24 de abril de 2013, si la actora consideraba necesario fundamentar su demanda en que la interpretación realizada por la Administración vulnera alguna norma comunitaria, debió de haberlo hecho entonces, pero lo que no es dable es dejar que avance el procedimiento y replantear la controversia alegando que se vulnera normativa comunitaria y solicitar entonces que se eleve una cuestión prejudicial.

De otra parte, debe dejarse constancia que en el escrito de conclusiones no pueden formularse nuevas cuestiones, como recuerda la STSJC 676/2012, de 21 de junio de 2012 (rollo de apelación nº 129/2011):

«En efecto, el escrito de conclusiones del proceso contencioso-administrativo ha de quedar ceñido al contenido establecido en el art. 64.1 LJCA , disponiendo el art. 65 de la misma LJCAque «En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación» (apartado 1), sin perjuicio de que «En el acto de la vista, o en el escrito de conclusiones, el demandante podrá solicitar que la sentencia formule pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos» (apartado 3). También se ha admitido jurisprudencialmente la introducción en trámite de conclusiones de cuestiones susceptibles de ser apreciadas de oficio, como la prescripción tributaria ( art. 69.2 LGT 58/2003).

Fuera de tales supuestos excepcionales, rige estrictamente el principio prohibitivo de la mutalio libelli, consagrado en el citado art. 65.1 LJCA y excluyente del planteamiento en conclusiones de cuestiones no suscitadas en la demanda y contestación.

Desde luego, no es obstáculo a esta conclusión cuanto se recoge en el escrito de apelación, que no se refiere en absoluto a la problemática que nos ocupa (prohibición de la mutatio libelli dentro del proceso), sino a la correspondencia entre cuestiones suscitadas en vía administrativa y planteadas en el proceso jurisdiccional (obviamente, en la demanda) en relación con el discutido carácter revisor de este orden jurisdiccional, lo cual es por completo ajeno a lo que aquí se discute, resultando fuera de lugar pretender establecer paralelismo alguno entre vía administrativa-proceso contencioso y demanda-conclusiones.

Si se aceptara que las partes pudieran plantear en la vista o conclusiones cuestiones no suscitadas en los escritos rectores del proceso de demanda y contestación, en la misma medida en que pueden, eventualmente, hacerlo en dichos escritos rectores respecto de los esgrimidos en vía administrativa, se produciría una perversión inasumible del propio proceso».

Si ello es así en el escrito de conclusiones, con más motivo cuando esas nuevas alegaciones se formulan con posterioridad a dicho escrito.

Pero es que, además, el propio Reglamento (CE) 1071/2009, de 21 de octubre establece (considerando 21) que los Estados miembros deben establecer las sanciones aplicables por infracción del presente Reglamento y que dichas sanciones deben ser eficaces, proporcionadas y disuasorias, como se recoge también en el artículo 22 del citado Reglamento.

Y se evidente que si se entendiera que el incumplimiento del requerimiento formulado por la Administración a una empresa de transporte para que aportara documentación referida a un único vehículo o bien 'n' vehículos puede tener una misma sanción, como pretende la actora, es evidente que esa sanción no sería ni proporcionada ni disuasoria ya que a las empresas - especialmente las que tienen una flota más numerosa- les sería más beneficioso el pago de la sanción que el cumplimiento de las normas infringidas en todos o algunos de los vehículos de su flota.

OCTAVO.En cuanto a las costas, no concurriendo ninguno de los supuestos del artículo 139 de la LJCA , no procede efectuar condena alguna.

Vistos los preceptos legales citados, y demás normativa de especial y general aplicación al caso

Fallo

Que debo DESESTIMAR Y DESESTIMO el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por FERCAM TRANSPORTES, SA contra catorce Resoluciones del Conseller del Departament de Política Territorial, todas ellas de 7 de enero de 2010, por las que se resolvieron sendos recursos de alzada interpuestos contra las Resoluciones dictadas por el Director general de Transports Terrestres, de fechas 25 de junio de 2010, y 3 y 10 de julio de 2007, por las que se imponía a la actora en cada una de ellas una sanción de 4.601 euros como responsable de sendas infracciones muy graves tipificas en el artículo 140.6 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de Transportes Terrestres , declarando que los citados actos son ajustados a derecho, y sin que proceda la imposición del pago de costas procesales.

Notifíquese esta resolución a las partes, indicándoles que es firme y que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno, en aplicación del artículo 81.1.a) que excluye del recurso de apelación los asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros, en relación con los artículos 41.3 y 21.1..a), todos ellos de la LJCA , ya que el importe individual de cada sanción es de 4.601 euros y, en consecuencia, no supera la cuantía de 30.000 euros para ser susceptible de recurso de apelación.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su constancia en autos, llevando el original al Libro de las de su clase.

Así por esta mi Sentencia, definitivamente juzgando en primera instancia, lo pronuncio, mando y firmo.

La Magistrada Juez

PUBLICACIÓN.-La anterior sentencia fue dada, leída y publicada por el Juez que la autoriza en el mismo día de su fecha. Doy fe.