Sentencia Administrativo Nº 235/2016, Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 430/2015 de 16 de Junio de 2016

Encabezamiento

T.S.J.EXTREMADURA SALA CON/AD
CACERES
SENTENCIA: 00235/2016
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura,
integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados del margen, en nombre de S.M. el Rey, ha dictado la
siguiente:
SENTENCIA NUM.235
PRESIDENTE :
DON DANIEL RUIZ BALLESTEROS
MAGISTRADOS :
DOÑA ELENA MÉNDEZ CANSECO
DON MERCENARIO VILLALBA LAVA
DON RAIMUNDO PRADO BERNABEU
DON CASIANO ROJAS POZO
En Cáceres a dieciséis de Junio de dos mil dieciséis.-
Visto el recurso contencioso administrativo nº 430/15, promovido por la Procuradora Sra. Martin
González, en nombre y representación del recurrente DON Gumersindo , siendo demandada JUNTA DE
EXTREMADURA ; recurso que versa sobre: Resolución dictada por la Consejería de Agricultura, Desarrollo
Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura de fecha 5 de mayo de 2015 que acordó declarar
la obligación de reintegro de las cantidades abonadas por el concepto de forestación en expediente NUM000 .
Cuantía : 64.598,84 euros.

Antecedentes

PRIMERO .- Por la parte actora se presentó escrito mediante el cual interesaba se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra el acto que ha quedado reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.-

SEGUNDO .- Seguido que fue el recurso por sus trámites, se entregó el expediente administrativo a la representación de la parte actora para que formulara la demanda, lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia por la que se estime el recurso, con imposición de costas a la demandada; dado traslado de la demanda a la parte demandada de la Administración para que la contestase, evacuó dicho trámite interesando se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte actora.-

TERCERO .- Concluido los trámites de prueba o en su caso conclusiones, las partes interesaron cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico de sus escritos de demanda y contestación a la misma, señalándose seguidamente día para la votación y fallo del presente recurso, que se llevó a efecto en el fijado.



CUARTO .- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.- Siendo Ponente para este trámite el Iltmo. Sr. Magistrado D. ELENA MÉNDEZ CANSECO .

Fundamentos

PRIMERO.- Se somete a la consideración de la Sala la legalidad de la Resolución dictada por la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Energía de la Junta de Extremadura de fecha 5 de mayo de 2015 que acordó declarar la obligación de reintegro de las cantidades abonadas por el concepto de forestación en expediente NUM000 , en importe de 64.598,84 euros en relación con la subvención concedida por repoblación de tierras agrarias, en la finca propiedad de la actora, denominada ' Las Lomas del Salientes ' término municipal de Talayuela (Cáceres) por motivo de incumplimiento. La actora alega caducidad del procedimiento y prescripción de la acción de reintegro, e insta la anulación de tal resolución por considerarla no ajustada a derecho y la Administración demandada alega con carácter previo la inadmisibilidad del recurso por haberse interpuesto fuera de plazo, y solicita la desestimación del recurso.



SEGUNDO.- En cuanto a la inadmisibilidad alegada, procede su rechazo por cuanto del examen de los documentos aportados, resulta que la Resolución de fecha 5 de mayo de 2015, desestimatoria del recurso de reposición, se notifica con fecha 5 de junio siguiente. El recurso se interpone con fecha 4 de septiembre del 2015, según resulta de la certificación de la Directora del Servicio Común General y de la diligencia dela Secretaria a tal efecto. Así pues, frente a ello no podemos aplicar la virtualidad que pretende la demandada a lo recogido en el mensaje de Lexnet adjuntado con la interposición del recurso contencioso.



TERCERO.- Estas subvenciones para reforestación de terrenos traen causa del Reglamento del Consejo 2.080/1.992, de 30 de junio, por el que se establecía un régimen de ayudas comunitarias para la forestación en la agricultura; siendo desarrollado en nuestro país por el Real Decreto 378/1.993, de 12 de marzo , que establecía un marco nacional de ayudas a fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. Por lo que se refiere a nuestra Comunidad Autónoma, se desarrollan y regulan por primera vez estas ayudas por el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura 95/1.993, de 20 de julio , junto a la Orden de la Consejería de Agricultura y Comercio de la Junta de Extremadura, de 11 de marzo de 1.996 y de la misma fecha de 1999, y Decreto 152/1996, 85/1996 y Orden de 28 de junio de 1996 que es la normativa por la que se regía la ayuda percibida por la recurrente.

Conforme a esa normativa, el régimen de ayudas comprendía dos subprogramas, el primero de ellos de ' forestación de superficies agrarias y mejora de las superficies forestadas' (artículo 1 del Decreto); que comprendería cuatro categorías de ayudas: 1º.- 'Gastos de forestación '; 2º.- ' Prima de Mantenimiento'.

3º.- 'Prima Compensatoria, por pérdida de ingresos'. 4.- 'Mejora de superficies forestadas'. 5º.- 'Mejora de alcornocales'.

En cuanto a la posibilidad de acordar el reintegro en caso de abandono de la forestación, interesa destacar que, conforme a lo expresado por el T.S. en su Sentencia de 11 de marzo de 2.009, dictada en el recurso de casación 993/2.007 , 'Se observa de los propios preceptos aplicados por la Sala de instancia la necesidad de 'comprobar' y de efectuar los controles necesarios para asegurar una gestión correcta así como los controles materiales de las operaciones fomentadas que dan derecho a la ayuda controvertida donde se encuadra 'contribuir a mejorar a largo plazo los recursos forestales'.

La 'mejora a largo plazo' veda la consideración aislada de las distintas ayudas por lo que gastos y primas de mantenimiento y compensatoria deben conceptuarse a efectos del cumplimiento como un todo, pues, en caso contrario, no se lograría el fin último. Observamos que la prima de mantenimiento podrá sumarse pero se exige inequívocamente 'el mantenimiento de las nuevas plantaciones'. No basta con plantar (acto inmediato) sino que es preciso mantener (acto futuro y de tracto sucesivo) para acreditar el cumplimiento exigido por la norma.' Este argumento ha sido reproducido en la Sentencia de esta Sala de 623/2015 de 30 de noviembre y la de fecha 9 de junio de 2.009.

Planteado recurso de casación para unificación de doctrina, el TS en Sentencia de fecha 13 de abril de 2012 , aplicando la anterior doctrina considero la aplicación correcta la de la St del TSJ de Castilla León de fecha 17 de marzo de 2011, frente a la de esta Sala, en Sentencia dictada en recurso 403/2004, que denegaba la posibilidad de reintegro por considerar que la normativa sólo hablaba de suspensión de pagos y por entender que las ayudas se contemplaban de manera independiente y no como resultado final.. Esta es la que contiene la doctrina correcta frente a la declarada en las Sentencias de contraste.

Es decir que cabe perfectamente acordar la obligación de reintegro conforme a lo declarado en la anterior Sentencia y que se corresponde con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 336/2007 que así lo dispone, amén de que en el Decreto aplicado a la fecha de la concesión se recogía el abandono como causa de reintegro sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven del incumplimiento. El artículo 11 del Decreto 336/2007 establece el procedimiento de inviabilidad, disponiendo al efecto que 'El abandono definitivo de la forestación , supone el incumplimiento de la finalidad de la ayuda, procediendo por tanto el reintegro, como pagos indebidos, del total de la ayuda recibida por los distintos conceptos que se recogen en el art. 43 del Reglamento (CE ) 1698/2005 del Consejo de 20 de septiembre, más los intereses de demora generados desde la fecha de pago de aquéllos.

Cuando el abandono, destrucción o pérdida de la forestación se origine por causas de fuerza mayor no imputables a los beneficiarios, se procederá al archivo del expediente y de los pagos de ayuda pendientes de abono, sin exigir el reintegro de las cantidades percibidas con anterioridad, teniendo en cuenta lo establecido en el art. 47 del Reglamento (CE ) 1974/2006 de la Comisión de 15 de diciembre.

Se consideran como causas de fuerza mayor: - Fallecimiento del beneficiario.

- Incapacidad profesional de larga duración del beneficiario.

- Expropiación de una parte importante de la explotación, si esta expropiación no era previsible el día en que se suscribió el compromiso.

- Catástrofes naturales graves que afecten seriamente a la superficie repoblada.

- Inviabilidad de la forestación por la existencia de: enfermedades, y plagas que afecten totalmente a la forestación .

- Inviabilidad de la forestación por imposibilidad de arraigo y posterior desarrollo de la plantación por limitaciones edáficas (zonas con falta de suelo o que permanecen encharcadas largos períodos de tiempo) u orográficas (zonas en que los trabajos de implantación y mantenimiento no son mecanizables).

En los casos de existencia de las causas de inviabilidad indicadas anteriormente el beneficiario podrá solicitar la declaración de la inviabilidad total o parcial del expediente de ayuda a la forestación de tierras agrícolas al Servicio gestor de la ayuda, mediante la presentación de Memoria técnica firmada por un Ingeniero de Montes o Ingeniero Técnico Forestal, en la que se indiquen y justifiquen las causas de la inviabilidad, junto con un plano en el que se delimiten con precisión las zonas a declarar inviables.

El Servicio gestor de la ayuda de oficio podrá, en cualquier momento, y realizados los informes y comprobaciones sobre el terreno pertinentes declarar una zona inviable a percibir la ayuda a la forestación de tierras agrícolas. '

TERCERO.- Pues bien partiendo de lo expuesto con anterioridad, en el caso que nos ocupa, la Administración inicialmente considera la forestación en estado de abandono y acuerda el reintegro de todas las cantidades abonadas por la misma, las cuales fueron abonadas a la actora. Este expediente de abandono se inicia con fecha de 10 de mayo de 2011, y tras oír las alegaciones del beneficiario, y practicar un control cobre el terreno, se dicta una Resolución con fecha 8 de mayo de 2012, en la que se acuerda continuar con el trámite normal del procedimiento y finalizar el procedimiento de declaración de abandono. Ello en base a que se han realizado nuevas labores, señalando que los trabajos iniciados son los que ponen fin a ese procedimiento, pero advirtiendo de que han de finalizarse esos trabajos para poder optar al pago de la prima correspondiente y de que la no ejecución de los mismos, supone el incumplimiento de la finalidad de la ayuda, y la procedencia del reintegro.

Eso es lo que hizo la Administración y que la actora considera nulo, esto es continuar la tramitación normal y controlar la ejecución de los trabajos pendientes, y a la vista de que consideró que no se habían realizado y que la reposición de marras era insuficiente como lo era la densidad adecuada, en el año 17 dela vida de la forestación, ordenó el reintegro de la subvención conforme a lo dispuesto en la Ley de Subvenciones.

No era necesario abrir un nuevo procedimiento de declaración de abandono, bastando al efecto con controlar los trabajos que se habían ordenado y que paralizaron la declaración de abandono iniciada en el año 2011.

Si aceptamos por aplicación de la anterior doctrina, que la obligación es de un todo, es decir que veda la consideración aislada de las distintas ayudas por lo que gastos y primas de mantenimiento y compensatoria deben conceptuarse a efectos del cumplimiento como un todo, pues, en caso contrario, no se lograría el fin último, es perfectamente legal que si no se cumple con el objetivo total es procedente el reintegro, por lo cual habrá que analizar si en el caso que nos ocupa ese reintegro acordado es procedente tal y como entiende la Administración. Pero invocando la actora, la prescripción del derecho de la Administración para acordar el reintegro, analizaremos este motivo, pues su eventual estimación haría innecesario pronunciarse sobre el resto de cuestiones planteadas, ha de acudirse al artículo 45 de la Ley 6/2011, de Subvenciones de la Comunidad Autónoma de Extremadura , que establece: ' 1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso: c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un periodo determinado de tiempo, desde el día siguiente a aquel en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá: a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

La ayuda concedida a la actora se encuentra regulada por la Orden de la Consejería de Agricultura de fecha 11 de marzo de 1999. Como antes se ha expuesto, dicha ayuda contemplaba los gastos de forestación , una prima anual de mantenimiento durante cinco años, y otra compensatoria durante veinte años, a contar éstas a partir del año en que se realizara la plantación. Por tanto, durante veinte años la recurrente se encontraba obligada a mantener la forestación y, según lo establecido en el artículo 3º : El incumplimiento de las normas establecidas en los arts. 1º y 2º de esta Orden dará lugar a la pérdida económica de la prima o primas objeto de incumplimiento en el año. Y los artículos 1 y 2 regulan las obligaciones de los interesados para poder percibir las primas correspondientes. Caso de persistir el incumplimiento reiterado en años sucesivos, la administración podrá suspender definitivamente las ayudas propuestas. Y además conforme a la doctrina del T.S. reflejada en anterior fundamento jurídico, cabe perfectamente acordar la obligación de reintegro conforme a lo declarado en la anterior Sentencia y que se corresponde con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 336/2007 .

Pues bien, de conformidad con lo dispuesto en ésta Ley, el plazo de 4 años de prescripción se iniciaría una vez cumplido el de 20 años durante el que se comprometió la beneficiara a mantener la forestación por la que percibió la ayuda. Puesto que ese plazo ni siquiera ha transcurrido en la actualidad no se ha iniciado el cómputo del plazo de prescripción, sin que a tal efecto sea aplicable el plazo de diez años previsto en el apartado 5º del Reglamento CE nº 1782/2003, del Consejo, dado su carácter referencial y condicionado a la regulación estatal.

A mayor abundamiento y aplicando la normativa específica en la materia, el Reglamento comunitario 2988/95, del Consejo, de 18 de diciembre, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, dictado según su art. 1 con el fin de asegurar la protección de los intereses financieros de la Unión, adoptándose una normativa general relativa a controles homogéneos y a medidas y sanciones administrativas aplicables a las irregularidades respecto del derecho comunitario. Concretamente el art. 3 de dicha normativa comunitaria establece que 'el plazo de prescripción de las diligencias será de cuatro años a partir de la realización de la irregularidad prevista en el apartado 1 del art. 1, previendo la posibilidad de establecer plazo menores en normativa sectorial (plazo que no podrá ser inferior a tres años). Y concretamente establece que 'para los programas plurianuales, el plazo de prescripción se extenderá en todo caso hasta el cierre definitivo del programa', con lo que, para estos casos, la prescripción no puede empezar a computarse hasta que se haya cerrado el programa definitivamente, y se haya conseguido el cumplimiento de la resolución de concesión en todos sus extremos.

Las ayudas a la forestación , con fijación de primas de mantenimiento y compensatorias, se califican de programas plurianuales; criterio este que se correlaciona con lo establecido en STS de 30 de noviembre de 2011 , en la que, partiendo del Real Decreto 1535/1987 , que fija como comienzo del cómputo «la fecha en la que concluya el período de vigencia de las correspondientes subvenciones », se consideró que «el inicio del plazo prescriptivo ha de coincidir con el momento en que cesan las obligaciones de la beneficiaria, lo que obedece a la elemental razón de que sólo cuando finalizan tales obligaciones es cuando se está en condiciones de evaluar su cumplimiento». Tesis esta que resulta «acorde con el principio general que identifica el inicio de la prescripción con la posibilidad de ejercicio de las acciones ('actio nata') y está reflejada en el artículo 15.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre (EDL 2003/127843 ), General Presupuestaria.

En fundamento a tal consideración ha de entenderse, que esta prescripción operaría una vez transcurrido el plazo por el que el beneficiario se obligaba a cumplir los compromisos, más los cuatros años en que la Hacienda puede exigir la devolución de lo indebidamente abonado.

Por ello, ha de rechazarse la alegada concurrencia de la prescripción, ya que el beneficiario se obligaba a realizar la forestación y a reponerla percibiendo las primas compensatorias durante 20 años, con lo que a partir de este momento se computarían lo cuatro años señalados para la recuperación del pago.

Y respecto de la caducidad, también alegada, ha de ser rechazada por cuanto el procedimiento una vez acordada la continuación del expediente sin declaración de abandono definitivo, y antes de operar la prescripción, se inicia con fecha 13 de febrero del 14 y se notifica la Resolución final con fecha 10 de febrero del 15, luego no transcurrió el plazo de caducidad.



CUARTO.- Entrando a valorar el resto de las cuestiones suscitadas en concreto la existencia del incumplimiento total de la finalidad de la subvención actora se hace necesario expresar que la forestación subvencionada, ya desde el inicio fue presentando problemas en cuanto a la realización de los trabajos que la Administración en el Uso de sus facultades, consideraba como necesarias para el buen estado dela misma. En concreto en el 2008 se consideró que no se había realizado ninguno de los trabajos, en el 2009 se le conminó con plazo hasta el 28 de febrero para realizar determinados trabajos, que tampoco se realizaron. En el año 2011, se le da nuevo plazo que concluye con un informe también negativo; y ya en el 2012, se reconoce que se han ejecutado una parte de los trabajos pero que quedan pendientes las labores indicadas en el informe de control del año 2011 considerando que la distribución de la planta no se había realizado de forma homogénea, y que hay una tercera parte de la superficie en la que no se ha llevado a efecto ninguna labor de reposición de marras. En este informe de control, realizado con fecha 20 de abril de 2012, se insiste en que kla realización de los diferentes trabajos que detalla, es imprescindible realizarla antes del 15 de diciembre de 2012 para poder percibir la prima de esa anualidad. Y se mencionó el apercibimiento de declaración de abandono y posterior reintegro. Llegado el vencimiento se vuelve a comprobar que no se han realizado los trabajos, tanto en esa campaña como en las sucesivas, por lo que se desestimó el pago de las primas correspondientes. En concreto se realizan los controles en enero de 2013, y en julio de 2013, se realiza informe de seguimiento, del que resulta que el único trabajo realizado ha sido una reposición parcial de plantas, pero que ha sido realizada incorrectamente porque la mayoría ya están secas, y según informe de 5 diciembre de2014, (folio 469 del expediente) se secaron todas las plantas. A estos efectos el informe que dio lugar a la iniciación del procedimiento de declaración de abandono y su posterior suspensión, ya mencionaba que las marras repuestas en una tercera parte, debería ser repuesta en caso de pérdida y por todo ello se insistía en la realización de varias labores necesarias que no se realizaron o supusieron la pérdida de las nuevas plantas tal y como se informa en fecha 5 de diciembre de 2014.

No es cierto como pretende la actora que se controlare el 2 de diciembre de 2011, y que tal y como consta al folio 366 al 371, se considerase todo correcto. Antes al contrario el resultado de tal control fue negativo.

La actora, consintió las Resoluciones dictadas en las que no se abonaban las primas, y no se consideraba inviable la forestación .

Y en cuanto a la pericial practicada a su instancia, hemos de considerar que no desacredita todo lo actuado en el expediente, ya que eran muchos los trabajos que debía hacer la actora además de proceder formalmente a reponer marras amén de que tal y como se informa técnicamente se realiza un cuenteo incluyendo las plantas vivas anteriores a la repoblación que no fueron tenidas en cuenta para determinar la densidad.

Tampoco cabría computar la planta muerta que debería haber sido repuesta. Y por último tampoco se llega a la densidad requerida con un conteo adecuado ya que el resultado sería que se había alcanzado el 61% de la densidad mínima. En el control de fecha 4 de mayo de 2015, a raíz del recurso de la actora, se informa que no se han llevado a cabo los trabajos indicados, y lo que es aún más importante, que el estado general de la planta forestada no es el adecuado para garantizar su continuidad. No puede primar ese dictamen pericial de la parte, frente a la intensa inspección practicada por los Órganos administrativos durante varios años, detectando los sucesivos incumplimientos.

Así las cosas es evidente que la actora conocedora de sus compromisos, no cumplió con los requerimientos, y el reintegro ha de proceder contra ella precisamente por cuanto asumió los compromisos, y su inactividad en la realización de los trabajos que le fueron requeridos ha sido la que ha llevado a la pérdida del objeto habida cuenta que es a partir del año 2008 y reiteradamente los años siguientes, cuando tales incumplimientos fueron realmente conocidos por la Administración demandada y de haber realizado los trabajos requeridos la forestación hubiera sido viable.

Ese abandono es el que ha provocado la pérdida de la forestación y ello resulta del propio comportamiento de la actora a lo largo de los años transcurridos haciendo caso omiso a las recomendaciones de los controladores. La pérdida de la finalidad es causa de reintegro conforme a lo dispuesto en el artículo 43,1 b) de la Ley autonómica de subvenciones 6/2011, lo mismo que lo es el incumplimiento de los compromisos que afectan a la consecución del objetivo que es lo que fundamenta la concesión de la ayuda.

Por lo expuesto el reintegro está correctamente acordado y por último tampoco es factible hablar de proporcionalidad cuando lo que provoca el reintegro es un incumplimiento total de las obligaciones.



SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa , procede imponer a la actora el pago de las costas procesales causadas.

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación, Por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

Fallo

Desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sra. Martin González en nombre y representación de D. Gumersindo contra la Resolución referida en el primer fundamento, debemos declarar y declaramos que la misma es ajustada a Derecho, y en su virtud la confirmamos íntegramente.

Se condena a la actora al abono de las costas procesales causadas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe recurso de casación para la unificación de doctrina ANTE LA SALA TERCERA DEL TRIBUNAL SUPREMO, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en los artículos 96 y 97 de la LJCA . El recurso deberá interponerse ante esta Sala en el plazo de treinta días, debiendo la parte recurrente consignar un depósito de 50 euros, SALVO QUE EL RECURSO SE INTERPONGA POR LA ADMINISTRACIÓN. Si no se consigna dicho depósito el recurso no se admitirá a trámite.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma, remítase testimonio, junto con el expediente administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días, conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.