Sentencia Administrativo Nº 236/2014, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 295/2012 de 18 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Recurso núm. 295/2012

Ilmos. Sres:

PRESIDENTE

Don Pedro Hernández Cordobés

MAGISTRADOS

Don Rafael Alonso Dorronsoro

Don Helmuth Moya Meyer

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En Santa Cruz de Tenerife , a dieciocho de noviembre del dos mil catorce.

VISTO, en nombre del Rey por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, el presente demanda de lesividad interpuesta a nombre del demandante la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, habiéndose personado como parte demandada doña Manuela , siendo ponente de esta sentencia don Helmuth Moya Meyer.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la parte demandante se interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala el 23 de julio del 2012. Admitido a trámite se reclamó el expediente administrativo.

La Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias formalizó demanda de lesividad en la que solicitó se declare la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho, ya que otorga las ayudas a los productores de plátano de la campaña 2007 a la demandada, a pesar de que las fincas cuya superficie se considera dejaron de estar inscritas a nombre de aquella el 31 de diciembre del 2007 en el Fichero de afiliados al registro de organizaciones de productores de plátano.

SEGUNDO.- De la demanda se dio traslado a la Administración demandada , que contestó a la misma oponiéndose a las pretensiones de la parte actora y pidiendo la inadmisión del recurso y, en su caso, la desestimación del mismo.

TERCERO.- Recibido el juicio a prueba se practicó la propuesta y admitida, con el resultado que obra en autos. Las partes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones, y se señaló día para la votación y fallo.

CUARTO.- Se han observado los preceptos legales que regulan la tramitación del proceso contencioso-administrativo.

Fundamentos

PRIMERO.- La demanda de lesividad se presenta contra la resolución de la Viceconsejería de Agricultura y Ganadería, de 23 de mayo del 2008, de concesión y pago de la ayuda al plátano, establecida en el Reglamento CE nº 247/2006, del Consejo, de 30 de enero.

SEGUNDO.- La primera objeción que hace la demandada a la estimación de la demanda es la de inadecuación del procedimiento, pues entiende que no concurre una causa de anulabilidad, sino de incumplimiento de las condiciones establecidas para percibir la ayuda, de manera que el procedimiento seguido es inadecuado, debiendo seguirse el procedimiento de reintegro de la subvención ( artículo 36.5 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ).

Al efecto, se señala que es por resolución del Viceconsejero de Agricultura y Ganadería, de 16 de noviembre del 2007, cuando se asignan las cantidades de referencia de la ayuda a los productores de plátano incorporados al programa comunitario de apoyo a las producciones agrarias de Canarias, momento en el que la demandada cumplía con los requisitos de tener inscritas a su nombre las fincas consideradas para calcular las cantidades de referencia. Mediante resolución de 23 de noviembre del 2007, se le reconoce un anticipo de esa ayuda. Y, finalmente, mediante la resolución impugnada se procedió al pago del saldo de la ayuda al plátano. En suma, defiende que es con la resolución de 16 de noviembre del 2007 cuando se le concede el derecho a la subvención.

Si examinamos lo dispuesto en la orden de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, de 12 de septiembre del 2007, por la que se da publicidad a la ayuda a los productores de plátano incorporada al programa comunitario de apoyo a las producciones agrarias de Canarias la ayuda anual está destinada a los productores de plátano fresco, excepto los plátanos hortaliza, limitada a una producción máxima.

Para ser beneficiario de la ayuda se requiere estar afiliado a una organización de productores de plátano reconocida por la administración, que las superficies productivas figuren en el Fichero de Afiliados del Registro de Organizaciones de Productores de Plátano y sus recintos SIGPAC debidamente identificados, haber producido plátanos durante la campaña por la que sea pagadera la ayuda y que les haya sido asignada una cantidad de referencia.

De lo anterior se deduce que la ayuda se devenga una vez que se acredita que durante la campaña se produjo una determinada cantidad de plátanos. Por ello la ayuda solo se liquida definitivamente al final de la campaña a la que se destina.

Para poder optar a dichas ayudas es necesario tener asignada una cantidad de referencia. Pero la asignación de dicha cantidad de referencia no tiene por finalidad reconocer la ayuda en sí misma. Es un instrumento necesario para hacer cumplir el objetivo de la ayuda de establecer una producción máxima que es destinataria de la misma.

Las cantidades de referencia se fijan en relación a la producción que hubiera recibido ayudas en las campañas anteriores. No se trata aquí de comprobar que el productor cumple con el requisito de haber producido una determinada cantidad de plátanos en la campaña a la que se refiere la ayuda, único momento en el que se consolida un derecho a obtener la ayuda. De lo que se trata es de determinar que si la suma de todas las cantidades de referencia superasen la producción máxima a la que se destinan las ayudas, se aplicará un coeficiente de reducción. Este es el verdadero objeto de la fijación de las cantiades de referencia.

El único momento en el que puede afirmarse que se adquiere el derecho a la ayuda por la campaña es cuando, al final de la misma, se comprueba que se han cumplido los requisitos para ser beneficiario de la misma. Solo en este momento se puede determinar que se reunen dichos requisitos, uno de los cuáles es haber tenido producción, lo que hace indispensable que finalice la campaña.

No cabe duda que la concesión de anticipos- autorizados con posterioridad por la Unión Europea- genera confusión y da pie a pensar que la ayuda ya estaba concedida. Estos anticipos, sin embargo, no otorgan un derecho consolidado, sino que dependen de la comprobación de los requisitos para ser beneficiario de la ayuda, lo que solo se puede realizar al final de la campaña, por lo que están subordinados a lo que disponga la resolución definitiva sobre el reconocimiento de las ayudas.

En consecuencia, no estamos en presencia de un incumplimiento de las condiciones impuestas al beneficiario de la subvención, pues antes de que se dictara la resolución declarada lesiva no tenía el demandado esa cualidad. Tenía una expectativa derivada de haberle sido asignada una cantidad de referencia, pero el derecho a la ayuda solo lo iba a consolidar cuando acreditara haber producido efectivamente plátanos.

En definitiva, como cuando la resolución declarada lesiva le reconoce la ayuda no reunía los requisitos para obtener parte de la misma- determinadas fincas ya no figuraban inscritas a su nombre al término de la campaña- consideramos que la acción procedente es la declaración de lesividad y no el procedimiento de reintegro.

En realidad, el problema debería plantearse en el supuesto contrario al presente, esto es, cuando se hubiera decidido por la administración emprender el procedimiento de reintegro, dirigido a obtener por sí misma una declaración de la improcedencia de las ayudas; resulta paradójico que se suscite esta cuestión cuando ha elegido seguir el procedimiento con mayores garantías, aquél que trata de obtener un pronunciamiento judicial sobre lo indebido de las ayudas, renunciando a las potestades administrativas de autotutela declarativa.

TERCERO.- Con carácter subsidiario al anterior motivo de oposición al recurso de lesividad se esgrime la caducidad de la acción de lesividad, porque no se notificó la resolución que la declara dentro del plazo de cuatro años a partir de dictarse el acto contra el que se dirige la acción.

En apoyo de esta alegación se cita la STS de 19 de junio del 2001 , según la cual el plazo de cuatro años de la acción de lesividad es de caducidad, cita que es correcta. Pero junto a ésta cita se cita una jurisprudencia, que es traida aquí indebidamente, sobre cuál es el dies ad quem para que se produzca la caducidad de los procedimientos administrativos iniciados de oficio que no produzcan sino efectos desfavorables para el administrado, asunto que no tiene nada que ver con el de la eficacia de la declaración de lesividad y con cuándo se entiende cumplido el plazo de caducidad para emitir dicha declaración.

El artículo 103.2 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que 'la declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo.'. No exige que para que se cumpla con el plazo de ejercicio de la acción dicha declaración de lesividad sea notificada dentro de dicho plazo, limitándose a ordenar que la declaración de lesividad se adopte en ese tiempo.

La regla general sobre la eficacia de los actos administrativos- artículo 57.1 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común - es la de que producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, por exigirlo el contenido del acto o se supedite a su notificación, publicación o aprobación superior. La notificación o publicación se hace necesaria normalmente cuando el acto impone al administrado un deber de actuar y le concede un plazo para hacerlo, en cuyo caso resulta evidente que sus efectos no pueden desplegarse hasta que no haya sido puesto en conocimiento del interesado.

Ahora bien, la declaración de lesividad para producir el efecto de tener por cumplido el plazo de ejercicio de la acción correspondiente, no precisa de la notificación o publicación del mismo al interesado, por lo que sus efectos se despliegan desde que se adopta, siendo relevante este momento a los efectos de entender respetado el plazo de ejercicio de la acción de lesividad.

CUARTO.- Por último, se aduce por el demandado que la declaración de lesividad ha sido emitida por órgano incompetente, pues el artículo 29.1 g) de la ley 14/1990, de 26 de julio , del régimen jurídico de las administraciones públicas de Canarias, establece que es competente el consejero para 'incoar y resolver los expedientes de revisión de oficio de los actos del propio departamento'.

Si bien es cierto que la acción de lesividad se encuentra regulada dentro del título VII 'de la revisión de los actos en vía administrativa', en el capítulo I sobre 'revisión de oficio', la ley 4/1999, de 13 de enero, que modifica el artículo 103 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , priva a la administración de la potestad de revisión de oficio de los actos favorables meramente anulables, por lo que pese a que la regulación de la acción de lesividad y del presupuesto procesal de la previa declaración de lesividad se incluya en ese precepto y se mantenga la sistemática anterior, no puede ser considerado como una revisión de oficio del acto declarado lesivo, puesto que no es la administración la que puede declarar la nulidad de dicho acto.

En suma, cuando la ley 14/1990 se refiere a la revisión de oficio de actos favorables no comprende esta expresión la declaración de lesividad de los actos favorables anulables, porque no se trata aquí de una revisión del acto, sino de un paso previo al ejercicio de una acción judicial dirigida a obtener la declaración de nulidad.

Una vez aclarado lo anterior, es claro que según el artículo 36.3 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre , general de subvenciones, faculta al órgano que otorgó la subvención la facultad de declarar su lesividad, disposición que a salvo de una norma autonómica de atribución de competencias a un órgano distinto debe ser aplicada.

QUINTO.- En atención a la complejidad del régimen jurídico de las ayudas concedidas y la dificultad de la decisión del caso, no procede hacer un especial pronunciamiento sobre costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

Vistos los artículos citados y demás de general aplicación, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Santa Cruz de Tenerife, ha dictado el siguiente

Fallo

ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo núm. 295/2012, y anulamos la resolución de la Viceconsejería de Agricultura y Ganadería de 23 de mayo del 2008, sin costas.

A su tiempo devuélvase el expediente administrativo al órgano de procedencia con certificación de esta sentencia de la que se unirá otra a los autos originales.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.