Sentencia Administrativo Nº 24/2015, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4443/2014 de 22 de Enero de 2015

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00024/2015

Recurso de Apelación Nº 4443/2014

EN NOMBRE DEL REY

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

ILMOS. SRES.

D. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA - PTE.

Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ

Dª. MARTA GARCÍA PÉREZ

En la ciudad de A Coruña, a veintidós de enero de dos mil quince.

En el recurso de apelación que con el nº 4443/2014 pende de resolución en esta Sala, interpuesto por TRANSPORTES LA UNION, SA, representada por D. José Portela Leirósy defendida por Dª Mª Carmen Carballedo Fernández, contra la sentencia de fecha 1 de julio de 2014, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Pontevedra . Es parte apelada el Ayuntamiento de Cangas (Pontevedra), representado y defendida por su Letrado.

Antecedentes

PRIMERO : Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Pontevedra se dictó con fecha 1 de julio de 2014, sentencia en el recurso contencioso-administrativo 356/2012 , con la siguiente parte dispositiva: 'Fallo: Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador don José Portela Leiros, en nombre y representación de la mercantil Transportes La Unión SA, contra las resoluciones de fecha 17 de septiembre de 2012 dictada por el Concello de Cangas, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 26 de junio de 2012 denegatoria de la licencia para instalación de barreras automáticas, y la resolución de 25 de octubre de 2012 por la cual se desestiman las alegaciones presentadas por la mercantil contra la orden de retirada de las obras, declaro dichas resoluciones conformes a derecho, y condeno en costas a la parte actora'.

SEGUNDO : Por la representación de TRANSPORTES LA UNION, SA, se interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia, en el que se solicitó 'que, estimando los motivos de apelación de esta parte se dicte sentencia que revoque la aquí apelada con imposición de costas según Ley'.

TERCERO : El recurso fue admitido a trámite y se dio de él traslado a la parte demandada, que presentó escrito de oposición a la apelación.

CUARTO : Recibidos los autos en esta Sala, ante la que se persona el apelante (Procuradora Dª Alejandra López Núñez) y la apelada (Letrado del Ayuntamiento), por diligencia de 8 de enero de 2015 se señaló para deliberación y votación el día 15 de enero de 2015.

QUINTO : En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente la Magistrada Dª. MARTA GARCÍA PÉREZ.

Fundamentos

PRIMERO: Se sustancia ante esta Sala un recurso de apelación contra la sentencia dictada en fecha 1 de julio de 2014 por el Juzgado nº 3 de Pontevedra, en relación con dos resoluciones del Ayuntamiento de Cangas que la Juzgadora de instancia declara conformes a derecho: la resolución de fecha 17 de septiembre de 2012, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de 26 de junio de 2012, del mismo Ayuntamiento, denegatoria de la licencia para instalación de barreras automáticas; y la resolución de 25 de octubre de 2012, por la cual se desestiman las alegaciones presentadas por la mercantil contra la orden de retirada de las obras de 19 de septiembre de 2012.

La controversia tiene su origen en la decisión municipal de no otorgar licencia urbanística para la instalación de barreras automáticas en la estación de autobuses de Cangas, denegando la solicitud presentada por la entidad mercantil con base en un informe jurídico de la Jefa de Servicio de Urbanismo en el que se señala que las barreras pretenden ubicarse en una zona clasificada como suelo urbano y calificada por las Normas Subsidiarias de Planeamiento como 'Jardines', donde no se permite la instalación de este tipo de elementos. Pese a la denegación, las barreras comenzaron a instalarse, por lo cual, y en ejercicio de la potestad de reposición de la legalidad urbanística, el Ayuntamiento dictó la orden correspondiente de retirada.

La cuestión de fondo que se planteó en la instancia, que resolvió la sentencia apelada y que centra de nuevo el recurso de apelación pasa por determinar el alcance de las competencias municipales sobre el terreno (dominio público portuario) y la actividad litigiosa (instalación de barreras que limitan el acceso de vehículos no autorizados) y, en su caso, la trascendencia que puede tener el hecho de que las NNSS califiquen en terreno afectado como 'Jardines' a los efectos del uso pretendido.

La sentencia de instancia desestima el recurso y confirma las resoluciones impugnadas, apoyándose en la prueba testifical del arquitecto técnico y de una técnico del Concello de Cangas.

La parte apelante muestra su disconformidad con la sentencia de instancia y sostiene su apelación sobre la base de los siguientes motivos: en primer lugar, incongruencia omisiva de la sentencia, por omitir la aplicación de normas invocadas por esa parte y que vendrían a corroborar la estimación en Derecho de sus pretensiones; en segundo lugar, error en la apreciación de la prueba, por cuanto se omitió fundamentalmente la practicada a instancia de esa parte.

SEGUNDO: La resolución de la controversia exige calificar el tipo de obra que pretende llevarse a cabo y que no ha sido autorizada por la entidad municipal, a fin de determinar con carácter preliminar si es una obra sujeta a licencia municipal.

Para ello, debemos partir de la doctrina recogida en la STC 40/1998, de 19 de febrero , relativa a la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante respecto a las obras realizadas en las zonas de servicio portuario y su sometimiento a licencia municipal, y recogida en diversas sentencias del Tribunal Supremo, entre otras la Sentencia de 1 de abril de 2002 (rec. casación 2775/1998) y la reciente Sentencia de 31 de marzo de 2014 (rec. casación 2948/2012) en los términos que se exponen a continuación.

La sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero , declaró la constitucionalidad del artículo 19.3 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante , que exime de licencia urbanística la realización de obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en el dominio público portuario por las Autoridades portuarias por tratarse de 'obras de interés general', estableciendo la siguiente interpretación:

A) Las obras que se realicen en la zona del servicio portuario y sean propiamente construcciones o instalaciones portuarias (es decir, obras públicas de interés general) no necesitan licencias municipales, siendo válidamente sustituidas éstas por el informe del municipio acerca de la acomodación de las obras al Plan Especial de Ordenación del Espacio Portuario ( artículo 19.1 de dicha Ley ).

B) Por el contrario las obras que se realicen en la zona de servicio del puerto pero que no afecten propiamente a construcciones o instalaciones portuarias, sino a edificios o locales destinados a equipamientos culturales o recreativos, certámenes feriales y exposiciones (artículo 3.6 de la Ley), están sometidas a la regla general de necesidad de licencia municipal.

El Tribunal Supremo se ha referido recientemente a esta doctrina constitucional al señalar que el elemento que determina el control -municipal o no- sobre una construcción es el 'elemento finalístico del destino a que dicha construcción se dedica' ( sentencia de 31 de marzo de 2014 ). Lo cual exige poner en relación el destino de las obras con los usos y actividades que pueden llevarse a cabo en los puertos, descritos en el art. 94 de la Ley 48/2003, de 26 de noviembre , de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general:

'1. En el dominio público portuario sólo podrán llevarse a cabo actividades, instalaciones y construcciones acordes con los usos portuarios y de señalización marítima, de conformidad con lo establecido en esta ley.

A tal efecto, tienen la consideración de usos portuarioslos siguientes:

a) Usos comerciales, entre los que figuran los relacionados con el intercambio entre modos de transporte, los relativos al desarrollo de servicios portuarios básicos y otras actividades portuarias comerciales.

b) Usos pesqueros.

c) Usos náutico-deportivos.

d) Usos complementarios o auxiliares de los anteriores, incluidos los relativos a actividades logísticas y de almacenaje y los que correspondan a empresas industriales o comerciales cuya localización en el puerto esté justificada por su relación con el tráfico portuario, por el volumen de los tráficos marítimos que generan o por los servicios que prestan a los usuarios del puerto'.

Todos estos usos están exentos de control municipal, a diferencia de los que también se relacionan en ese mismo precepto al señalar:

'En aquellos terrenos que no reúnan las características naturales de bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en el artículo 3 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , y que, por causa de la evolución de las necesidades operativas de los tráficos portuarios hayan quedado en desuso o hayan perdido su funcionalidad o idoneidad técnica para la actividad portuaria, podrán admitirse en el dominio público portuario espacios destinados a usos vinculados a la interacción puerto-ciudad, tales como equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades comerciales no estrictamente portuarias, siempre que no se perjudique el desarrollo futuro del puerto y las operaciones de tráfico portuario y se ajusten a lo establecido en el planeamiento urbanístico'.

En este caso concreto se trata, como se ha señalado sin oposición, de instalar barreras de acceso a una zona del puerto en la que se encuentra la estación de autobuses. Sobre esta afirmación deben hacerse, no obstante, dos matizaciones:

1ª. La estación de autobuses no es una infraestructura portuaria ni el servicio que presta puede llevar a calificarlo como un uso complementario o auxiliar del portuario. De hecho, obran en los autos documentos justificativos de la puesta a disposición de los terrenos para la construcción de la Estación de Autobuses, de los que se desprende sin ningún género de dudas que no se ubicó en la zona portuaria por considerar la infraestructura necesaria para los usos portuarios, sino que se buscó una ubicación 'lo más céntrica posible'. Así, figura en los autos la documentación relativa a la cesión de los terrenos remitida al Juzgado por la Dirección Xeral de Mobilidade de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras de la Xunta de Galicia en la que consta un escrito de 1 de diciembre de 1994 remitido por el Director General de Transportes a cuatro alcaldes (Cangas, Porriño, Cambados y Padrón) en el que se señalaba que esa Dirección General tenía programado en los presupuestos generales de 1995 'la construcción de estaciones de autobuses de tercer nivel' y que 'habida cuenta de que, según por el número de concesiones que discurren por ese municipio, se hace necesaria la ubicación de una de estas estaciones de autobuses en el mismo', se solicitaba la puesta a disposición de la Xunta de Galicia de un terreno de entre 1.000 m2 y 1.200 m2. En ese mismo escrito se indicaba que 'por las características de este tipo de infraestructuras su ubicación debe ser lo más céntrica posible, dado que ello redunda en beneficio de los usuarios'. A raíz de la solicitud de terrenos, el Ayuntamiento de Cangas informó favorablemente la construcción de la estación en sesión extraordinaria de la Comisión Municipal de 14 de diciembre de 2014, dentro de los terrenos que la Subdirección general de Puertos tiene reservados para la futura remodelación del Puerto e Cangas. Dicha Subdirección consideró entonces que 'la construcción de dicha instalación junto a la terminal marítima de pasajeros de Ría, se considera óptima, ya que fomenta la correspondencia intermodal entre los principales modos de transporte que vertebran la villa', ... y declara que 'no se observan inconvenientes para asignar el uso de 'equipamiento general (infraestructuras de transportes)' con el fin de poder construir la citada estación (escrito de 22 de marzo de 1995, obrante en los autos).

En definitiva, la estación y el servicio que presta encuentra encaje en los destinados a usos no portuarios, sino a 'usos vinculados a la interacción puerto-ciudad' (entre los que la normativa cita, pero solo a título ejemplificativo -'tales como', dice la norma- los equipamientos culturales, recreativos, certámenes feriales, exposiciones y otras actividades comerciales no estrictamente portuarias). Precisamente por tratarse de usos no portuarios, es posible llevarlos a cabo en el espacio portuario pero con dos condiciones: 'que no se perjudique el desarrollo futuro del puerto y las operaciones de tráfico portuario y se ajusten a lo establecido en el planeamiento urbanístico'. Es decir, y en relación con esto último, las obras que pretendan llevarse a cabo en la estación de autobuses no están exentas de control municipal.

2ª. De los planos obrantes en los autos se desprende que las barreras que pretenden instalarse no ocupan -o al menos no exclusivamente- terrenos originales de la concesión. En un primer momento la estación de autobuses se construyó lindando entonces con el antiguo trazado de un vial (PO-551). Posteriormente, se acometieron obras para la adecuación del entorno portuario de Cangas (en virtud de un Convenio de colaboración suscrito en el año 2000 entre Portos de Galicia y el Ayuntamiento de Cangas), cambiando el trazado del vial, de modo tal que el espacio ocupado por el trazado antiguo pasó a formar una amplia explanada que excede de los límites de la concesión, descritos en los autos como un espacio de dominio público portuario de una superficie de entre 1.000 m2 y 1.200 m2 de las siguientes características: 'parcela triangular, con una superficie de œ x 33 x 35 m2, cuyas dimensiones figuran en el plano adjunto y que linda a todos los frentes con la zona de servicio del puerto, situada en el lugar que indica el plano adjunto' (documento de 23 de marzo de 1995, Dirección Xeral de Obras Públicas, Subdirección Xeral de Portos, Consellería de Política Territorial, Obras públicas e Vivenda, Xunta de Galicia). La explanada no es pues, parte de la estación de autobuses y, de hecho, es habitualmente utilizada como zona de maniobra no solo por los autobuses que entran y salen de la estación sino por el resto de los usuarios del nuevo vial. Lo cual no impide que pueda solicitarse el cierre de la misma a vehículos ajenos al tránsito de la propia estación, si bien en tal caso las obras requeridas deberán someterse al control municipal.

Las anteriores matizaciones nos llevan a afirmar que está justificada y es plenamente conforme a derecho la intervención municipal respecto a las obras pretendidas. Ya se trate de barreras pertenecientes a la infraestructura concesional, bien sean ajenas a dicha infraestructura, se trata de realizar obras destinadas a una finalidad que no es estrictamente portuaria, sino usos vinculados a la interacción puerto-ciudad que exigen la conformidad con el planeamiento urbanístico y justifican el control municipal.

Llegados a este punto debemos analizar la normativa urbanística y pronunciarnos sobre la conformidad o no a derecho de la actuación municipal.

TERCERO: Las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de Cangas (publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia de 12 de diciembre de 1994) clasifican los terrenos en los que pretenden instalarse las barreras como 'suelo urbano', con la categoría de 'Espacios libres-Zonas verdes: jardines'.

De acuerdo con lo dispuesto en el Título V - 'Ordenación de Sistemas' - 'Espacios Libres e Zonas Verdes', 'comprende os terreos destinados a garanti-lo esparcimento da poboación, a mellora-las condicións ambientais, protexer os sistemas de comunicacións, infraestructuras e servicios urbanos, así como as áreas naturais que o precisen, debendo preservarse da edificación e sometelos, por esixencias da ordenación ó réxime de espacios libres'.

Se distinguen cuatro clases de espacios, entre ellos el referido como 'Xardíns' (B), que es el que afecta al terreno litigioso. Su regulación es la siguiente:

- Los jardines comprenden los 'espazos destinados á plantación de vexetación de porte baixo, e amoblamento urbano de esparcimento usual para este tipo de actuacións: bancos, eidos, cerres, ornatos, iluminación, etc'.

Se admiten construcciones ornamentales propias de jardines, no permitiéndose por cuestiones de aprovechamiento espacial instalaciones descubiertas para la práctica deportiva.

- La ocupación del suelo para todos ellos no debe ser superior al 20% y solo en casos excepcionales y debidamente justificados podrá contravenirse esta regla.

- La altura máxima de las edificaciones no podrá sobrepasar los 7 metros.

- No se contempla la conservación de edificaciones existentes, integradas en los sistemas como elementos tradicionales por no existir ninguna.

La normativa urbanística transcrita no arroja dudas sobre qué tipo de obras e instalaciones pueden llevarse a cabo sobre el espacio controvertido. Entre ellas, no figuran ni encajan, por más esfuerzo interpretativo que llevemos a cabo, las barreras litigiosas.

Y ello con independencia de que la ordenación del espacio en cuestión -que abandonó sus características físicas y aun su destino de esparcimiento desde que se hicieron las obras de mejora del entorno portuario y de modificación del vial- exija una adaptación del planeamiento urbanístico y la aprobación de ulteriores instrumentos que tiene sus propios cauces procedimentales y que son, desde luego, ajenos al litigio que ahora se plantea.

CUARTO: Por lo expuesto, el recurso debe ser desestimado, con imposición de las costas a la parte apelante en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , si bien con el límite de 1.000 euros en cuanto a los honorarios del letrado de la parte apelada.

VISTOS los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimamos el recurso de apelación interpuesto por Transportes La Unión, SA, contra la sentencia dictada con fecha 1 de julio de 2014 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Pontevedra, en el Procedimiento ordinario nº 356/2012. Se imponen las costas del recurso, con el límite indicado, a la parte apelante.

Contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Firme que sea la presente, devuélvanse los autos al Juzgado de su procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Magistrada Ponente Dª. MARTA GARCÍA PÉREZ al estar celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, de lo que yo, Secretaria, certifico.