Sentencia Administrativo Nº 240/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 193/2013 de 02 de Abril de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rollo de apelación nº 193/2013

Parte apelante: Fermina

Representante de la parte apelante: JUDITH CARRERAS MONFORT

Parte apelada: AJUNTAMENT DE CREIXELL

Representante de la parte apelada: Mª ESMERALDA GASCON GARNICA

S E N T E N C I A Nº 240/2014

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

Dª MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

Dª Mª JOSÉ MOSEÑE GRACIA

En la ciudad de Barcelona, a dos de abril de dos mil catorce

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN CUARTA),constituida para la resolución de este recurso, arriba reseñado, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente Sentencia.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Doña Mª JOSÉ MOSEÑE GRACIA, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.-El día 07/05/2013 el Juzgado Contencioso Administrativo núm. 2 de Tarragona, en el Procedimiento Abreviado seguido con el número 177/2012, dictó Sentencia desestimatoria del recurso interpuesto contra los sucesivos Decretos de nombramientos realizados a favor de la recurrente desde el año 2006 al 2012 así como el Decreto de cese en sus funciones. Sin expresa imposición de costas.

SEGUNDO.-Contra dicha Sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido por el Juzgado de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta Sección.

TERCERO.-Desarrollada la apelación, finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que tuvo lugar el 1 de abril de 2014.

CUARTO.-En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Dª Fermina interpone recurso de apelación contra la Sentencia Nº135/13 del Juzgado Contencioso-Administrativo Nº2 de Tarragona de 7 de Mayo de 2013 desestimatoria del recurso interpuesto por la misma contra los Decretos de nombramiento como funcionaria interina del Cuerpo de Policía Local del Ayuntamiento de Creixell desde el año 2006 así como contra los Decretos de 9 de Febrero de 2012 por el que se deja sin efecto el proceso selectivo para cubrir con funcionarios de carrera cuatro plazas vacantes en el mismo, y de 10 de Febrero de 2010 en el que se acuerda su cese como interina con efectos 29 de Febrero del mismo año.

SEGUNDO.-Mostraba su disconformidad con la sentencia de instancia en base a una serie de motivos como son la vulneración y errónea interpretación de los artículos 94 y siguientes del Decreto 214/1990 y 8-2 del EBEP , concurriendo causa de nulidad en sus sucesivos nombramientos al no haberse respetado el procedimiento establecido para ello ni concurrir causa que los justificara.

Cuestionaba la consideración por la sentencia de instancia de normativa laboral que ni siquiera había sido invocada, e insistía en la ausencia de urgencia en la contratación por parte de la Administración.

En cuanto al cese propiamente dicho la amortización de plazas y en definitiva la concurrencia de razones económicas, no eran suficientes para acordar el cese al no poder entender que había desaparecido la causa del nombramiento.

Defendía finalmente la procedencia de su petición subsidiaria de ser reintegrada la ahora apelante a su puesto con abono de las retribuciones que había dejado de percibir.

TERCERO.-La Administración demandada, Ayuntamiento de Creixell se opuso al recurso entablado al estimar que la sentencia de instancia era ajustada a derecho habiendo entendido que los Decretos de nombramiento de la apelante fueron aceptados y consentidos por la misma, siendo distinta la cuestión relativa a su cese plenamente justificado en tanto las causas económicas aparecen previstas entre los supuestos de extinción de situaciones de interinidad.

Se añadía que amortizada la plaza ocupada por el funcionario interino desaparecía la necesidad de sus servicios y por tanto de su nombramiento.

No debía desconocerse además la potestad de autoorganización que corresponde a la Administración que además en nada afectaba ni a los nombramientos producidos como funcionaria interina, ni al cese, al resultar de una disposición de carácter general.

CUARTO.-Con carácter previo es necesario recordar la doctrina reiterada del Tribunal Supremo en relación con lo que debe ser el contenido del recurso de apelación, expresada, entre otras muchas, en sentencias de 13 de octubre de 1993 y 11 de marzo de 1999 .

En la primera, citando sentencias propias de 25 de febrero , 11 y 16 de abril de 1991 y las que en éstas se refieren, se afirma que la 'función procesal que corresponde al recurso de apelación radica en la depuración de los criterios hermenéuticos, valoración de las pruebas practicadas y, en definitiva, de los resultados obtenidos en la sentencia dictada en primera instancia; por lo que la mera repetición y carencia de nuevas alegaciones críticas que pongan de relieve los vicios de que pueda adolecer la resolución dictada por el Tribunal a quo, por parte de la apelante (...), es de por sí motivo bastante para desestimar el recurso de apelación, siempre que la sentencia recurrida aparezca como bien fundada fáctica y jurídicamente y no se aprecien vicios susceptibles de ser estimados ex oficio'.

Por su parte, la segunda de dichas sentencias indica que los recursos de apelación deben contener una argumentación dirigida a combatir los razonamientos jurídicos en los que se base la sentencia de instancia, no siendo admisible, en esta fase del proceso, plantear, sin más, el debate en los mismos términos en que lo fue en la primera instancia, como si en ella no hubiera sentencia, pues con ello se desnaturaliza la función del recurso. Añade la misma sentencia, que tal doctrina viene siendo reiterada de modo constante, afirmándose en la de 4 de mayo de 1998 que: 'Las alegaciones formuladas en el escrito correspondiente por la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior artículo 100 LJCA , son una mera reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aún cuando el recurso de apelación transmite al Tribunal ad quem la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen crítico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, sin que sea suficiente como acontece en el presente caso la mera reproducción del escrito de demanda...'.

Citando seguidamente sentencias del propio Tribunal, en el mismo sentido, de 10 de febrero , 25 de abril , 6 de junio y 31 de octubre de 1997 , 12 de enero , 20 de febrero y 17 de abril de 1998 '.

QUINTO.-A la vista de la valoración de las alegaciones contenidas en el recurso de apelación así como en el de oposición al mismo, puede adelantarse que no cabe sino confirmar la sentencia objeto de impugnación en base a los argumentos que seguidamente se expondrán.

Debe hacerse referencia en primer lugar a la nulidad y/o anulabilidad invocada por la apelante de toda una serie de actos administrativos consistentes en diversos Decretos que tienen por objeto su nombramiento como funcionaria interina agente de la Policía Local del Ayuntamiento de Creixell y que se remontan al 16 de Octubre de 2006 siendo el último de ellos el de 24 de Enero de 2012 con un periodo de duración de un mes.

Indicaba aquella su sorpresa por las manifestaciones contenidas en la sentencia relativas a la contratación laboral y a la aplicación del Estatuto de los Trabajadores o la normativa sobre despido, cuando ninguna argumentación se había efectuado en este sentido al no estimar de aplicación la legislación laboral.

Insistía en la nulidad de los Decretos de nombramiento por no haberse seguido el trámite establecido ni concurrir las circunstancias por las que se pueden nombrar funcionarios interinos, tales como razones de necesidad y urgencia aquí no acreditadas y que por tanto son vicio de nulidad de pleno derecho.

La sentencia de instancia en relación a este extremo afirmó que esta pretensión de declaración de nulidad resultaba incompatible con la de reingreso de la recurrente en el Cuerpo de Policía del Ayuntamiento de Creixell siendo que además la declaración de nulidad produce efectos 'ex tunc' desde el momento en que se dicta el acto teniendo efectos retroactivos, debiendo así las cosas retrotraerse al estado en el que se encontraban anteriormente.

La lógica consecuencia para la juzgadora a quo, es que si se decretase la nulidad de los nombramientos como funcionaria interina de la ahora apelante, ello significaría que no concurrían causas para su nombramiento por lo que no sería posible su reingreso en el mismo puesto tal y como sin embargo se pretendía.

No cabe por este Tribunal sino suscribir la acertada conclusión alcanzada por la resolución judicial impugnada.

Y es que resulta sorprendente cuanto menos, la justificación dada por la apelante en esta sede, reproducción de lo alegado en demanda, para declarar la nulidad de los sucesivos Decretos de nombramiento y que realmente cuesta entender, ya que por un lado defiende una situación de ilegalidad por haberse producido su nombramiento prolongado en el tiempo como interina sin que existiera causa para ello, sin haberse seguido el procedimiento legal, y sin que la Administración convocara el correspondiente proceso de selección de funcionarios de carrera para proveer los puestos vacantes de agente de la policía local durante varios años, para acto seguido, amparándose en esa ilegalidad, para ella causa de nulidad, defender que se ha creado una situación de hecho en su favor que debe conllevar nada menos que el reconocimiento de una situación jurídica individualizada teniendo que ser restablecida al mismo puesto, que sin causa legal y sin justificación, según su criterio, venía ocupando.

Lo cierto es que esta rocambolesca argumentación no precisa de mayores comentarios resultando insostenible cuando además no hace sino perjudicar a la interesada que no se olvide de forma consciente y manifiesta mostró su plena conformidad con cada uno de los nombramientos que ahora estima nulos y que ya entonces debía saber que lo eran, pero que sin embargo ha venido consintiendo con las tomas de posesión y sólo ha impugnado una vez se ha producido un hecho perjudicial para la misma, cual ha sido el cese al que posteriormente se hará referencia.

Cabe añadir, que al margen de que efectivamente tales nombramientos como personal interino quedan extra muros de la normativa laboral y así lo reconoce la juzgadora a quo, se produce por la Sra Fermina una actuación contraria a los actos propios.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 28 marzo 2006 con cita de otras como la de 22 de Septiembre de 2003 , declara que:

'es un principio general de Derecho el de que nadie puede ir contra sus propios actos, que supone que nadie puede negar en el proceso lo que tiene expresamente admitido y reconocido fuera de él, pues a esto se oponen los principios de la lealtad y de la buena fe que tienen plena acogida en el Título Preliminar del Código Civil de aplicación general. Esta doctrina ha sido «aplicada habitualmente en derecho administrativo a las Administraciones Públicas pero que obliga también a los particulares», e implica «la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes 'venire contra'' 'factum' proprium''.

Por otra parte, la Sentencia de 11 de Diciembre de 2001 señala que tal doctrina 'es predicable respecto de los actos que se realizan con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica con eficacia en sí mismos para producir, igualmente, un efecto jurídico'.

A la vista de la doctrina expuesta no podía la apelante alegar motivos de impugnación basados en concurrencia de causa de nulidad contra los sucesivos Decretos por los que se le nombraba funcionaria interina, como si hubiera sido ajena a los mismos y no hubiera tenido una intervención principal y decisiva respecto de ellos, pues mostró su plena conformidad con su contenido tomando posesión y desempeñando funciones de agente de policía local.

Dicho con otras palabras, no pueden ser alegados con posterioridad vicios o defectos de resoluciones administrativas por quien de estas se ha beneficiado y las ha consentido.

A mayor abundamiento, la invocación de la causa de nulidad contenida en el artículo 62-1-e) de la Ley 30/1992 (actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento) hubiera requerido de una cumplida prueba en la instancia y no de una mera manifestación, debiendo distinguir, pues no son lo mismo, el trámite procedimental a seguir, y la concurrencia de circunstancias por las que se pueden nombrar funcionarios interinos, que como queda dicho nunca antes fue puesta en entredicho por la apelante.

En el expediente administrativo constan los distintos Decretos de nombramiento de la Sra Fermina basados en esencia en la necesidad de una mejor prestación del servicio público y en la existencia de plazas vacantes precisándose en algunos de ellos la concurrencia de razones de necesidad y urgencia por lo que se estaría ante causas plenamente justificativas del nombramiento.

Otra cosa es que se produjera una demora por parte de la Administración en iniciar el procedimiento correspondiente para cubrir las plazas vacantes en la Policía Local, tal y como señala la sentencia de instancia, pero dicha circunstancia no tenía por qué afectar a la validez de los nombramientos como interina con los que desde luego no era incompatible.

Por último, respecto de esta cuestión debe indicarse que la apelante si bien insta una declaración de nulidad de todos los Decretos de nombramiento como funcionaria interina, parece no tener en cuenta que una declaración de este tipo supone que sus efectos sean 'ex tunc' lo que quiere decir que la nulidad se retrotrae al mismo momento en que se produce, en este caso desde el primer nombramiento de 16 de Octubre de 2006 y así si ni este ni los sucesivos existieron, tampoco existió la prestación de servicios de la Sra Fermina con todas las consecuencias inherentes a ello, inclusive las económicas que habría de devolver.

SEXTO.-La siguiente cuestión a tratar es la que afecta al Decreto de 9 de Febrero de 2012 del Alcalde del Ayuntamiento de Creixell en el que se acuerda no continuar con el proceso selectivo iniciado el 27 de Junio de 2011 para la provisión de plazas de agente de la Policía Local, atendida la situación económica actual del Ayuntamiento que aconsejaba adecuar la plantilla de personal al presupuesto de 2012, y el Decreto de 10 de Febrero de 2012 en el que se acuerda cesar con efectos 29 de Febrero de 2012 a la apelante en tanto según se indica en la resolución, las limitaciones presupuestarias para el indicado ejercicio conllevaban la amortización de las plazas de agente de la policía local vacantes.

Comenzando por este último, la apelante partiendo de las conclusiones alcanzadas por la juzgadora a quo, muestra su disconformidad con las mismas en base a dos motivos, la ausencia de procedimiento para el cese, y la improcedencia del motivo esgrimido por la Administración.

En cuanto al primero, se indica que la amortización de cuatro plazas de policía local se produjo el 31 de Julio de 2012, cuatro meses después del cese, y sobre el segundo, cuestiona que la invocación de causas económicas sea una razón legal para acordarlo, pues el único motivo específico que lo justificaba era la desaparición de la causa del nombramiento, y esta debe ser una causa material, no formal.

La sentencia de instancia entendió por el contrario que razones económicas traducidas en la amortización de plazas de agente y la no continuación del proceso selectivo iniciado, eran causas suficientes para el cese de la Sra Fermina .

Si bien ello es cierto, resulta preciso efectuar una importante consideración que no hace sino aseverar la legalidad del Decreto de cese impugnado y que sin embargo no quedó puesta de manifiesto en la resolución judicial de instancia.

Por Decreto de 24 de Enero de 2012 se acordó nombrar por razones de necesidad y urgencia a la apelante funcionaria interina agente de la Policía Local de Creixell desde el 1 de Febrero de 2012 hasta el 29 de Febrero de 2012 ambos incluidos.

La duración de este último nombramiento era por tanto de un mes siendo la Sra Fermina conocedora de este extremo habiendo tomado posesión en el puesto bajo esta condición de temporalidad.

Posteriormente el Decreto de 10 de Febrero de 2012 si bien dispuso el cese de la funcionaria por razones presupuestarias habiéndose propuesto al Pleno la amortización de las plazas de agente que se encontraban vacantes, respetó en todo caso el nombramiento en su integridad, porque la fecha de cese acordada era precisamente el 29 de Febrero de 2012 fijado en el Decreto de nombramiento.

Y es que llegado este día con Decreto de cese expreso o sin él, se hubiera producido igualmente la extinción del nombramiento de la apelante que como se ha indicado tenía una duración concreta y determinada.

Quiere con ello decirse que llegada la fecha establecida, de forma automática se hubiera producido dicho el cese al desaparecer uno de los presupuestos del nombramiento cual era el plazo de duración.

En puridad por tanto, no habría sido ni siquiera necesario que la Administración dictara el Decreto de cese porque este se habría dado de todas formas, no debiendo olvidar la parte apelante, que para poder permanecer en el puesto de agente de policía como funcionaria interina, habría sido preciso un nuevo Decreto de nombramiento que en ningún caso el Ayuntamiento tenía obligación de adoptar.

Así pues, en realidad el cese formal acordado por la entidad apelada sólo habría sido necesario para el supuesto de que habiéndose dispuesto un plazo superior de duración del nombramiento, se hubiera dado alguna causa que impidiera su continuación y en consecuencia el respeto íntegro de aquel, porque es cierto que si los nombramientos se efectúan por unas determinadas razones, los ceses también obedecen a causas tasadas no ostentando la Administración discrecionalidad absoluta para acordarlos.

En este supuesto, se deduce claramente que la intención del Ayuntamiento fue la de dar a conocer a la funcionaria que ya no habría de procederse en un futuro a su nombramiento como interina como hasta entonces había venido haciendo porque la plaza que ocupaba, junto con otras, iba a ser próximamente amortizada lo cual no era estrictamente necesario.

Debe añadirse que si bien el cese tuvo lugar cuatro meses antes de la amortización de las plazas de agente que se produjo el 31 de Julio de 2012 con la aprobación definitiva de la Plantilla Orgánica Municipal y del Catálogo de Puestos de Trabajo por parte del Pleno, ese adelanto no puede tener repercusión alguna ya que como se ha expuesto, se respetó el periodo fijado en el último nombramiento.

Hubiera sido diferente para el caso de que la Sra Fermina hubiera tenido un nombramiento como interina mas allá del 31 de Julio de 2012 pues en este supuesto si le habría asistido el derecho a permanecer en el puesto hasta la fecha de la amortización de las plazas porque antes de esta no se habría dado la causa para el cese.

Es de significar además que según consta en el expediente administrativo, la propuesta de modificación de la plantilla de personal para 2012 al efecto de garantizar en su momento la reducción propuesta, ya preveía que materialmente la amortización de las 4 plazas de agentes de Policía Local se produjera desde el 30 de Abril de 2012.

El artículo 7 del Decreto 214/1990 dispone que el personal interino cesará en su relación con la entidad local:

'd) Por transcurso del período por el cual fue nombrado'.

A su vez el artículo 124-4 del DL 1/1997 dispone que:

'El personal interino pierde la condición cuando no se precisan sus servicios, cuando la plaza a la que se adscribe es ocupada por un funcionario, por el transcurso del tiempo especificado en el nombramiento o en caso de renuncia. Pierde también su condición cuando, una vez instruido un expediente disciplinario, se acuerda revocar su nombramiento'.

A su vez el artículo 33 del Decreto 233/2002 que aprueba el Reglamento de Acceso, Promoción y Movilidad de Policías Locales dispone como causa del cese del personal interino:

'd) Por el transcurso del periodo para el que fue nombrado.'

Por último el artículo 10-3 de la Ley 7/2007 por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público dispone que:

'El cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el art. 63, cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento'.

Todos los preceptos citados a excepción del último, recogen como causa expresa para el cese de los funcionarios interinos el transcurso del periodo de nombramiento, que es lo que ha sucedido en el presente caso, sin que se produzca contradicción alguna normativa porque el EBEP es legislación básica no resultando por tanto incompatible con otras normas de ámbito específico que puedan fijar, además de las contenidas en aquel, otras causas de cese como la expresada.

Por otra parte del tenor de los artículos mencionados se desprende de forma clara que el transcurso del periodo de nombramiento es una causa con independencia propia, es decir, que basta con que concurra de forma exclusiva por tener sustantividad propia para que se produzca el cese, no apareciendo condicionada a otras, como apunta la apelante, tales como la desaparición de la causa de nombramiento.

Y aunque no fuera necesario hacer referencia a ello, las razones económicas que en este caso han conllevado la amortización de las plazas de agente también serían causa justificadora del cese, y así lo dice expresamente el Decreto 214/1990 en el artículo 7-c ) cuando dice que el personal interino de las entidades locales cesará por:

'c) Por razones de carácter organizativo que supongan modificación y/o suspensión de las tareas inicialmente asignadas, o modificación de la plantilla'.

Si se amortiza la plaza que ocupa el interino, es obvio que ya no se precisan de sus servicios y la causa de nombramiento no existiendo tampoco desde ese momento partida presupuestaria para satisfacer sus retribuciones.

Quedaría así imposibilitado tanto el reintegro a la plaza solicitada como el abono de los salarios.

Todo lo dicho lleva a entender plenamente ajustado a derecho el cese de la apelante en la plaza que venía ocupando tanto por los razonamientos dados en la sentencia de instancia como por los hechos valer en la presente resolución.

Tal y como ha tendido ocasión de pronunciarse esta Sala en Sentencia de 14 de Diciembre de 2011 :

'Es bien sabido como la interinidad es un sistema excepcional de provisión de puestos de trabajo que se lleva a cabo de forma no permanente y en atención a razones de urgencia. La interinidad no supone nunca permanencia, sino provisionalidad o temporalidad en el desempeño de una determinada función, en atención a las circunstancias objetivas que pueden concurrir y siendo precisa su provisión, la Administración Pública acude a la interinidad hasta que se cubra la plaza por el procedimiento de provisión que corresponda y por funcionario de carrera. La situación de interinidad, provisional por su propia naturaleza, puede cesar en cualquier momento, sin que existan garantías ni compromiso alguno por parte de la Administración Pública de su prolongación en el tiempo'.

Respecto del Decreto de 9 de Febrero de 2012 en el que se resuelve no continuar con el proceso selectivo iniciado en Junio de 2011 del que nada se dice, resulta plenamente coherente tal decisión cuando precisamente la previsión era la de amortizar las plazas de agente que habían de ser objeto de la convocatoria y que después se materializó.

SÉPTIMO.-El artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la reforma introducida por la ley 37/2011, establece la imposición de costas a la parte cuyas pretensiones fuesen totalmente desestimadas, salvo que apreciando las circunstancias que concurren en cada caso, el Tribunal considerase que no concurren los requisitos exigidos para ello, por entender que la acción jurisdiccional interpuesta, como ocurre en el presente caso, ha sido necesaria y además aparece fundamentada debidamente para la resolución de la controversia jurídica suscitada entre las partes litigantes.

Por lo tanto, consideramos que en atención al presupuesto fáctico en que se ha basado el recurso, así como su fundamentación jurídica, no es procedente la imposición de las costas causadas en este proceso.

Fallo

1.-Desestimar el recurso de apelación interpuesto por Dª Fermina contra la Sentencia Nº135/13 del Juzgado Contencioso-Administrativo Nº2 de Tarragona de 7 de Mayo de 2013 que confirmamos por ser ajustada a derecho.

2.-No hacer imposición de costas.

Notifíquese la presente resolución en legal forma, haciendo saber a las partes que contra la misma no cabe interponer recurso de casación ordinario, y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente / la Ilma. Sra. Magistrada Ponente estando la Sala celebrando audiencia pública el día 11 de abril de 2.014, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma. Doy fe.