Sentencia Administrativo Nº 241/2012, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 295/2009 de 04 de Abril de 2012

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000241/2012

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. IGNACIO MERINO ZALBA

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona a Cuatro de Abril de Dos Mil Doce.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha vistolos autos del recurso contencioso-administrativo nº295/2009interpuesto contra la inactividad del Gobierno de Navarra- Departamento de Obras Públicas, Sección explotación- ante la solicitud instada de realizar actuaciones en defensa de construcciones en zona de Policía de la carretera Pitillas-Santacara-Mélida en los que han sido partes como demandante D. Eulalio representado por la Procuradora Sra. Goñi y defendido por el Abogado Sr. Baeza, y como demandado el Gobierno de Navarra representado y defendido por su Asesor Jurídico y viene en resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y seguidos los oportunos trámites prevenidos por la Ley de la Jurisdicción, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaba de aplicación, terminaba suplicando se dictase sentencia estimatoria de sus pretensiones.

SEGUNDO.-El Abogado de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplicaba se dictase sentencia desestimatoria por la que se confirmase el acto recurrido.

TERCERO.-Por auto que consta en el procedimiento se acordó el recibimiento a prueba del recurso, con el resultado obrante en autos.

CUARTO.- Habiendo quedado el recurso pendiente de señalamiento para votación y fallo cuando por turno le correspondiera así se verificó , como obra en autos, teniendo lugar el día 2-4-2012.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Del acto impugnado.

A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna la inactividad del Gobierno de Navarra- Departamento de Obras Públicas, Sección explotación- ante la solicitud instada de realizar actuaciones en defensa de construcciones en zona Policía de la carretera Pitillas-Santacara-Mélida.

SEGUNDO.- De la inadmisbilidad por falta de concurrencia de los requisitos del artículo 29.1 LJCA .

Alega la parte demandada la inadmisibilidad del recurso contencioso toda vez que se han incumplido los requisitos del citado artículo 29 LJCA .

Esta alegación debe desestimarse:

1.- Ciertamente la demanda ( y es escrito de interposición), al emplear el término' inactividad' no es muy acertada por cuanto que ni el artículo 29 ampara la inactividad ante la solicitud instada ( pues se circunscribe a la actividad prestacional a que se refiere el inciso primero del art 29.1 LJCA y en caso de silencio ante su solicitud habría en todo caso un acto presunto y no una inactividad en sentido jurídico) ni en realidad existe inactividad alguna a la que atacar puesto que no existe tal como luego expondremos.

2.- Son hechos relevantes en este proceso que en fecha 16-1-2008 el demandante instó al Gobierno de Navarra al cumplimiento de una resolución de 20-11-2007. Asimismo por escrito de 17-1-2008 solicitó información sobre el estado de un expediente sancionador. La Administración demandada no ha contestado a tales escritos, y ante esa falta de contestación el demandante interpuso el presente recurso contencioso administrativo.

Y esta falta de contestación ( y en ese sentido jurídico), por mucho que el demandante la llame 'inactividad', es lo impugnado y no lo que pretende el Gobierno de Navarra.

3.- En el presente caso existe un acto administrativo presunto ( ante el silencio a sus peticiones) por lo que éste es el acto a impugnar aquí. La parte demandante confunde el hecho de que no se haya accedido a las peticiones del hoy demandante ( inactividad por denegación material de sus pedimentos) con la inactividad de la Administración en su sentido jurídico que regula el art 29.1 LJCA .

4.- Ahora bien, lo expuesto ( la no existencia de inactividad del artículo 29.1 LJCA ) no es óbice para que esta Sala entre en el fondo del asunto y ello por que existiendo en acto presunto a la solicitud instada en vía administrativa , éste es el acto recurrible y recurrido.

5.-En relación a la inactividad de la Administración regulada en el artículo 29.1 LJCA , la STS de fecha 21-12-2011 recoge la doctrina del TS en este aspecto al señalar:

'......En relación a la inactividad de la Administración, la doctrina de esta Sala, expuesta en las sentencias de 12 de abril de 2011 y de 18 de noviembre de 2008 , delimita el ámbito objetivo de la acción procesal prestacional contemplada en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , reconociendo que la citada disposición legal establece un procedimiento singular de control de la inactividad de la Administración, que se revela adecuado respecto de aquellas situaciones en que la Administración está obligada en virtud de una disposición general, que no precise de actos de aplicación, a desplegar una actividad material concreta y determinada, o cuando, en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de determinadas personas, y que excluye, en consecuencia, aquellas peticiones o reclamaciones basadas en una presunta actuación ilegal de la Administración, por omisión, cuya satisfacción requiere la tramitación de un procedimiento administrativo, y, en su caso, de un pronunciamiento declarativo expreso de los Tribunales contencioso-administrativos para proceder a su ejecución.

La jurisprudencia de esta Sala reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

Así, en la Sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 2007 , dijimos:

«Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración».

Dicha Sentencia excluye de la posibilidad de la aplicación de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de la Jurisdicción , al supuesto en que exista un margen de actuación u apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa Sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración.

Efectivamente, la norma invocada como infringida exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, y sólo será la misma la que podrá acudir, ejercitando el derecho que dicha norma le atribuye, a exigir de los tribunales, la adopción de las medidas concretas que impongan a la Administración la efectividad de la actividad omitida.

Como recuerda la Sentencia de 24 de julio de 2000 :

«Para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación, con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que, en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad, ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general».

Es evidente, que a la vista de la doctrina expuesta no nos encontramos ante un supuesto de inactividad, ya que para ello, y tal como hemos dicho antes, el art. 29 de la LJCA exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, requisitos que en el presente caso no concurren, ya que no cabe confundir el derecho del administrado a que la Administración inicie un expediente de expropiación, si concurren las circunstancias exigibles para ello y así lo establece la Sentencia de instancia, con la existencia de un derecho automático del interesado a tal pretensión.

Ahora bien, aún no estando en presencia de un supuesto de inactividad hemos de detenernos en el examen de la actuación administrativa.'.

6.-Es evidente que, a la vista de la doctrina expuesta, en el presente caso no nos encontramos ante un supuesto de inactividad, ya que para ello, y tal como hemos dicho antes, el art. 29 de la LJCA exige que una disposición, acto, contrato o convenio establezca una prestación de forma clara y concreta en favor de una persona determinada, requisitos que en el presente caso no concurren, ya que no cabe confundir el derecho del administrado a que la Administración inicie un procedimiento administrativo concreto, si concurren las circunstancias exigibles para ello, con la existencia de un derecho automático del interesado a tal pretensión ( máxime si como es el caso, la Administración demandada ha realizado actuaciones y dictado resolución de legalización de obra- y otros puntos- sobre los aspectos debatidos.).

Y es que el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , exige afirmar que éste no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución.

7.-Ahora bien, aún no estando en presencia de un supuesto de inactividad en el sentido expuesto, hemos de detenernos en el examen de la actuación administrativa , que sí la hay, en el estricto marco del objeto aquí impugnado.

En este mismo sentido se ha pronunciado esta Sala en su STJNavarra 27-1-2005 (Rc 266/2004).

TERCERO.- Del objeto de este proceso.

En cuanto al fondo del asunto debatido debe adelantarse su desestimación:

1.- Como hemos señalado antes el demandante instó al Gobierno de Navarra al cumplimiento de una resolución de 2º de Noviembre. Asimismo por escrito de 17-1-2008 solicitó información sobre el estado de un expediente sancionador.

La Administración demandada no contestó a tales escritos, y ante esa falta de contestación el demandante interpuso el presente recurso contencioso administrativo.

Y así se expresa en la demanda en cuyo suplico se pide: '.... acuerde declarar contraria a derecho la inactividad y el silencio administrativo del Departamento de Obras Públicas.... Obligando a este órgano a ejecutar las acciones necesarias para reponer la situación original de dicha calzada ejercitando, si procede, el procedimiento sancionador contra la persona responsable de la infracción.......'

Este es el objeto de este proceso y no otro. Y sobre este objeto es el que nos vamos a pronunciar.

2.- En primer lugar debemos desestimar lo solicitado en conclusiones por el demandante pues en dicha fase de conclusiones no es posible alterar la pretensión ( petitum) establecido en la demanda. En conclusiones es posible articular nuevos motivos/ argumentos jurídicos ( artículo 65.1 -para las partes- y 65.2 LJCA en relación al 33.2 para el Tribunal) pero no introducir cuestiones nuevas que alteren la pretensión ejercitada ( artículo 33.1 LJCA ).

3.- Lo cierto, como ya hemos apuntado antes, es que no ha existido una 'inactividad' de ningún tipo por parte de la Administración, lo que conlleva la desestimación del presente recurso contencioso administrativo.

4.- En fecha 7-6-2007 el hoy demandante presentó escrito poniendo en conocimiento del Gobierno de Navarra la realización de unas obras por parte de un propietario colindante en la carretera de Pitillas. Tal escrito se amplió en fecha 26-7-2009. Ante la falta de contestación ante tales hechos interpuso Recurso Contencioso-Administrativo ante esta Sala (Rc 559/2007) que en fecha 4-4-2008 que desestimó la demanda y que señala en lo que aquí interesa:

'SEGUNDO.- Entando, en consecuencia, al fondo del asunto, con la misma brevedad debe rechazarse la pretensión principal de la demanda porque lo que se pide (véase su trascrito suplico) no está entre lo que según los arts. 31 y 32 L.J . pueda pedirse: anulación de un acto o disposición, reconocimiento de una situación jurídica individualizada y ejercicio o cese de una actividad. Que la Administración reconozca o diga si ha reconocido una pretensión es algo que solo puede pretenderse en un recurso ya iniciado, como con claridad absoluta se desprende del art. 76.2 referido al reconocimiento extraprocesal de las pretensiones.

TERCERO.- Y ha de rechazarse también la formulada con carácter subsidiario porque obra en el expediente administrativo documento acreditativo de que, atendiendo la solicitud del aquí actor, se realizaron actuaciones administrativas en defensa de la carretera afectada, actuaciones que, de no darle satisfacción, deberían provocar una ampliación de la demanda conforme a lo previsto en el art. 36 L.J . y no, como ha sucedido, el primer y atípico de sus pedimentos.'

5.- En fecha 20-9-2007, contestando a los anteriores escritos, se puso en conocimiento del hoy demandante la inspección realizada y el requerimiento al Sr. Díaz San Juan para que proceda a solicitar la preceptiva autorización además de otros requerimientos sobre el retiro de material y la remisión a la Entidad Local competente para la construcción de un muro de cierre entre otros. En fecha 4-1-2008 el Sr. Día solicita la legalización de las obras. Y, tras los trámites Administrativos, por Resolución 966/2009 de 19 de Agosto del Director General de Obras Públicas en el que, entre otros extremos, se autoriza al Sr. Díaz San Juan a acondicionar la solera de hormigón que une el paso de cuneta con la construida en su interior y se requiere a retirar las tierras depositadas como consecuencia de la limpieza de cuneta y se deniega la colocación del marco para sujeción de tajadera( folio 10 y siguientes del expediente).

6.- Como es de ver, y en relación al estricto objeto de este proceso, la Administración no solo ha realizado actuaciones en la materia sino que en último término ha dictado una resolución ( la 966/2009-) que resuelve los extremos relativos a los escritos presentados por el hoy demandante. Tal resolución legaliza ,en los términos que recoge, las citadas obras por lo que no puede accederse a lo peticionado en la demanda de este proceso.

Por ello no cabe sino ( como hizo la STSJNavarra de 4-4-2008 en doctrina plenamente acertada) desestimar la demanda aquí planteada cuyo objeto es el transcrito ut supra y no otro. Reiteramos este dato puesto que no se impugna en este proceso las resoluciones de 20-11-2007 ni la 966/2009 ( que no fueron impugnadas en la demanda rectora de este proceso y no puede pretenderse después), por lo que queda fuera de este proceso todas las consideraciones relativas a la nulidad o no de los referidos actos.

CUARTO.- Conclusión.

En consecuencia, y en base a los fundamentos expuestos, se debe desestimar el recurso contencioso-administrativo planteado, toda vez que el acto impugnado se estima ajustado a Derecho.

QUINTO.- Costas.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que '1.En primera o única instancia el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad.'.

Dados los términos del artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional no se aprecia temeridad ni mala fe , por lo que no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en este procedimiento.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey , y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1.- Desestimamosel recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Eulalio representado por el Procurador Sra. Goñi y defendido por el Abogado Sr. Baeza contra la inactividad del Gobierno de Navarra- Departamento de Obras Públicas, Sección explotación- ante la solicitud instada de realizar actuaciones en defensa de construcciones en zona Policía de la carretera Pitillas-Santacara-Mélida, y en su consecuencia debemos declarar y declaramos el mencionado acto ajustado a Derecho.

2.- No hacemos especial pronunciamientoen cuanto a las costas.

Notifíquese esta resolución conforme dispone el artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , expresando que contra la misma no cabe recurso.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.