Sentencia Administrativo Nº 242/2010, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 138/2010 de 17 de Mayo de 2010

Encabezamiento

Procedimiento: Recurso de apelación

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 242/2010

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. IGNACIO MERINO ZALBA

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

En Pamplona a Diecisiete de Mayo de Dos Mil Diez.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, ha visto, en grado de apelación, el presente rollo nº138/2010 contra el Auto de fecha 17-2-2010 recaído en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº3 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento nº1/2010 , siendo partes como apelante el Ayuntamiento de Artajona y como apelado la entidad Club Atlético Artajonés, y viene en resolver en base a los siguientes Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho.

Antecedentes

PRIMERO.-En fecha 17-2-2010 se dictó el Auto recaído en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº3 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento nº1/2010 que obra en autos y que acuerda : 'Denegar la autorización solicitada por el Ayuntamiento de Artajona para el acceso y toma de posesión efectiva del Campo de Fútbol La Alameda.'.

SEGUNDO.-Por la parte actora se ejercitó recurso de apelación al que se dio el trámite legalmente establecido en el que solicitaba su estimación con revocación del auto apelado.

TERCERO.-Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 17-5-2010.

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Especialista de lo Contencioso-Administrativo D.FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

No se aceptan los Fundamentos de Derecho del Auto apelado, salvo los extremos expresamente así declarados en esta Sentencia.

PRIMERO.- Del Auto impugnado y las alegaciones de las partes.

Se impugna el Auto de fecha 17-2-2010 recaído en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº3 de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento nº1/2010 y que acuerda : 'Denegar la autorización solicitada por el Ayuntamiento de Artajona para el acceso y toma de posesión efectiva del Campo de Fútbol La Alameda.'.

El referido Auto señala en su razonamiento Jurídico Único como fundamento a su decisión lo siguiente: 'UNICO.- Dejando sentado que, como declara la S. TC de 2-11-2004, el Juez es el de garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, lo que significa que no es el Juez de la legalidad y de la ejecutividad del acto de la Administración, sino el Juez de la legalidad de la entrada en el mismo, en este caso, en el campo de fútbol La Alameda, conviene el Juzgado con el letrado de la Sociedad Deportiva Club Atlético Artajonés en que el Acuerdo municipal de 17-12-2009 no es firme, pues fue recurrido en reposición, sin que haya constancia de la resolución de dicho recurso. Esta circunstancia, unida a la temporalidad y provisionalidad que, como todas las medidas cautelares, tiene la de suspensión del Acuerdo Plenario de 31-3-2000, por el que se dice se cedió gratuitamente al C. A. Artajonés el uso de dicha instalación, conducen a estimar procedente la denegación de la autorización de entrada solicitada por el Ayuntamiento de Artajona en el referido estadio.'.

El apelante sostiene la incorrección jurídica del Auto apelado sobre la base de estimar que no es necesaria la firmeza del acto administrativo, como es doctrina del TSJNavarra, que no empece a la autorización de entrada que el acto administrativo tenga el carácter de medida cautelar y en definitiva, que procede la autorización de entrada por cumplir todos los requisitos.

El apelado se opone a ello y solicita la confirmación del Auto apelado.

SEGUNDO.- De la naturaleza, contenido y límites del proceso de autorización para la entrada en domicilio y restantes lugares cuyo acceso requiere el consentimiento del titular del artículo 8.6 LJCA .

El Auto de instancia no acierta a enmarcan correctamente el contenido y límites del proceso cuyo objeto se centra en la solicitud de entrada en domicilio para la ejecución forzosa de actos de la Administración.

1.- La autorización para entrada en domicilio, no supone una revisión por el Juzgado de lo Contencioso del que se insta la medida de los aspectos de legalidad ordinaria, que en su caso deben ser revisados en el procedimiento ordinario, debiendo exclusivamente fiscalizarse en tal autorización de entrada, con la exclusiva finalidad de preservar el derecho a la inviolabilidad de domicilio del art.18.2 de la Constitución Española, si concurren las condiciones extrínsecas de legalidad del acto administrativo objeto de ejecución, lo que es equiparable a fiscalizar la inexistencia de un vicio de nulidad de pleno derecho en el mismo, o de que la Administración pretenda actuar en vía de hecho, debiendo en estos casos ser autorizada la entrada en el domicilio. Los motivos de legalidad ordinarios han de dilucidarse y hacerse valer, en su caso y conforme a derecho, en el procedimiento ordinario en impugnación del acuerdo recurrido, para cuya ejecución se solicitó la medida de entrada.

Se trata en síntesis de conciliar por este medio procesal el respeto fundamental a la inviolabilidad del domicilio con la ejecutoriedad de los actos administrativos como consecuencia del principio de autotutela administrativa en su vertiente ejecutiva como ya exponía el TS en Sentencia de fecha 23-9-1997 .

2.- Asimismo y en este sentido se ha pronunciado el TC sobre el alcance de esta actuación jurisdiccional en la época en que esta revisión estaba atribuida a los Juzgados de Instrucción; doctrina que es ahora aplicable plenamente a los Juzgados de lo Contencioso ahora competentes tras la LJCA 1998.

Así la STC144/1987 señalaba en relación al alcance del control judicial que 'El control de legalidad de estos actos, como el de toda la actuación administrativa, sigue siendo competencia específica de esta jurisdicción, que es también la única que puede acordar la suspensión de lo resuelto por la Administración. El Juez de Instrucción actúa en estos supuestos como garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y, en consecuencia, lo único que ha de asegurar es que requiere efectivamente la entrada en él la ejecución de un acto que 'prima facie', parece dictado por autoridad competente en ejercicio de facultades propias, garantizando al tiempo que esa irrupción en el ámbito de la intimidad se produzca sin más limitaciones de ésta (o de otros derechos fundamentales de los ocupantes) que aquellas que sean estrictamente indispensable para ejecutar la resolución administrativa..

La STC 171/1997 remarcaba el control de apariencia de la competencia del órgano autor del acto que se pretende ejecutar ( siendo la entrada en domicilio una medida material e instrumental pare ello) y la proporcionalidad de la medida y señalaba que: 'La función que incumbe al Juez de Instrucción en la ejecución administrativa, como garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio (art. 18,2 CE ), no debe en modo alguno, reducirse a la de un simple automatismo formal que dejase desprovista aquella función garantizadora de toda análisis valorativo tanto sobre el acto administrativo de cobertura, como sobre el mismo procedimiento de ejecución forzosa que exige la entrada domiciliaria, así como acerca de la eventual afectación de otros derechos fundamentales y libertades públicas derivadas de la ejecutoriedad del acto administrativo. Tal automatismo es rechazado por la STC 76/1992, reiterando el criterio de la STC 137/1985 , en los siguientes términos: 'Por el contrario, precisamente en virtud de lo dispuesto en dicho precepto constitucional (art. 117,3 CE ), la ley ha atribuido al Juez de Instrucción la función de garantizar el derecho a la inviolabilidad del domicilio frente a la ejecución de los actos administrativos, por lo que antes que imponerle la obligación de autorizar mecánicamente esas entradas, que ninguna garantía ofrecería a los derechos fundamentales, le ha otorgado la potestad de controlar, además de que el interesado es, efectivamente, el titular del domicilio para cuya entrada se solicita la autorización, la necesidad de dicha entrada para la ejecución del acto de la Administración, que éste sea dictado por la autoridad competente, que el acto aparezca fundado en Derecho y necesario para alcanzar el fin perseguido y, en fin que no se produzcan más limitaciones que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto' (STC 76/1992, f. j. 3º ).Esta misma sentencia ha precisado que, no siendo el Juez de Instrucción el Juez de la legalidad ni de la ejecutividad de los actos administrativos 'tiene que efectuar -como ya hemos dicho- la correcta y debida individualización del sujeto que ha de soportar la ejecución forzosa del acto administrativo (SSTC 137/1985 y 160/1991 ), verificar la apariencia de legalidad dicho acto con el fin de evitar que se produzcan entradas arbitrarias, asegurarse de que la ejecución de este acto requiere efectivamente la entrada en el domicilio o lugares asimilados a él por el art. 87,2 LOP y, por último, garantizar que la irrupción en estos lugares se produzca sin más limitaciones a los derechos fundamentales de aquéllas que sean estrictamente necesarias'' (f. j. 3º b), doctrina que se reitera en la STC 50/1995..... Ha de precisarse al respecto que las facultades del Juez de Instrucción en el ejercicio de la función garantizadora que le confiere el art. 87,2 LOPJ , han de incorporar un mayor grado de intensidad en el control provisorio de legalidad del acto administrativo cuando, como aquí ocurre el contenido de éste, (es decir, la orden positiva o negativa que trata de imponerse al destinatario incumplidor), puede incidir negativamente en los derechos de libertad de los ciudadanos, en tanto en cuanto pudieran verse de tal modo restringidos, menoscabados mediante la efectiva realización por la Administración pública del acto que la entrada domiciliaria viene a permitir; pues, con independencia de que el control plenario, y la consiguiente declaración sobre la validez de nulidad de tales actos es de competencia exclusiva de los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo como jueces de la legalidad y de la ejecutividad de tales a (SSTC 76/1992 y 50/1995 ), es al juez penal del que se recaba la autorización ex art. 87,2 LOPJ , al que corresponde valorar si el acto administrativo de cobertura viene a afectar de algún modo a tales libertades públicas, pues si así lo apreciase, la entrada domiciliaria requerida por la Administración no podría ser atendida, para evitar que la prerrogativa de la ejecutoriedad de los actos administrativos primase sobre el contenido de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, cuya salvaguarda corresponde en primer término a los Jueces y Tribunales por virtud de lo dispuesto en los arts. 53 CE y 7,1 LOPJ, dada la posición preferente que a los derechos fundamentales corresponde dentro del ordenamiento jurídico, según reconoce el art. 10,1 CE y como ha declarado en numerosas ocasiones este Tribunal (por todas, SSTC 114/1984 y 53/1985 ).'.

3.- En definitiva la extensión del control judicial en este proceso judicial consiste en verificar si concurren las condiciones extrínsecas de legalidad del acto administrativo objeto de ejecución, lo que es equiparable a la inexistencia de un vicio de nulidad de pleno derecho en el mismo, o a que la Administración pretenda actuar en vía de hecho. Los motivos de legalidad ordinarios ( a que aquí hacen referencia el Auto impugnado Apelante y apelado) son ajenos a este proceso y han de hacerse valer en el oportuno recurso ordinario.

Así debe apreciarse y revisarse , entre otros aspectos, la competencia de órgano autor de acto ( de aquel cuya ejecución se pretende por esta vía y no de otros anteriores con los que pueda haber conexión y sin perjuicio de su impugnación conforme a derecho pero ajenos al objeto de esta litis) y la proporcionalidad de la medida en una doble perspectiva: una formal de la preceptiva motivación adecuada del acto a ejecutar y otra material de la necesidad y adecuación de tal medida para la ejecución del acto; todo ello con la existencia del presupuesto previo y necesario ( y por ende revisable por el Juez STC 137/1985 ) de la existencia de un acto administrativo declarativo y de un requerimiento de ejecución voluntaria de acto debidamente notificados ( en acto cuya ejecución se pretende y no otros anteriores o posterior que pudieran tener conexión material con el debatido).

4.- Asimismo, con carácter general, las alegaciones relativas al fondo del asunto del acto administrativo sobre el que recae la autorización Judicial, deben rechazarse. Y ello porque , conforme la doctrina expuesta, los motivos de legalidad ordinarios son ajenos a este proceso ( de autorización de entrada en domicilio) y han de dilucidarse en su caso y si procede conforme a derecho, en el procedimiento contencioso correspondiente en impugnación del acuerdo recurrido, para cuya ejecución se solicitó la medida de entrada.

5.- En cuanto a la necesidad de firmeza del acto administrativo cuya ejecución se pretende.

Ya se dijo en STJNavarra de fecha 22-7-2004 (Rollo Ap 80/2004) que es errónea la apreciación jurídica (que hace el Auto de instancia y en el que también incurren las alegaciones de la parte apelada) sobre la cuestión relativa a la importancia e incidencia en el tema que tratamos ( autorización de entrada en domicilio) de la firmeza de acto administrativo.

Debemos reiterar que la firmeza del acto administrativo que se pretende ejecutar forzosamente es irrelevante para autorizar o denegar la entrada en domicilio.

Nos explicamos:

El presupuesto para la autorización de la entrada en domicilio es la existencia de un acto administrativo declarativo ( y por ende con contenido material-sustantivo susceptible de ejecución) y la existencia de un requerimiento de cumplimiento voluntario ( de ahí la procedencia de la ejecución forzosa que se pretende: art 95 LRJyPAC ).

No constituye presupuesto la firmeza del acto administrativo cuya ejecución forzosa se pretende por la vía de la solicitud de entrada como medio material para ello.

Los actos administrativos son ejecutivos inmediatamente ( desde que se dictan y notifican): Arts 56, 93 y 94 LRJyPAC ). La ejecutividad se predica de aquellos acto administrativos con contenido declarativo ( susceptibles de ejecución) con independencia de su firmeza. La firmeza se predica de aquellos actos que además de ser ejecutivos, no son susceptibles de recurso.

La ejecutividad solo cede no ante la falta de firmeza del acto sino ante la suspensión de la ejecución con carácter general ( bien cuando ha sido solicitada por el interesado bien cuando se haya adoptado de oficio o a instancia de parte ya sea expresa o presuntamente acordada: artículo 111 LRJyPAC ) o con carácter específico cuando así los establece una disposición normativa ( normativa común: art 138 LRJyPAC o bien normativa sectorial o específica) y también ante la necesidad de aprobación o autorización superior ( como prevé el art 94 LRJyPAC in fine). Y en esta línea de razonamiento prevé el artículo 111.1 LRJyPAC que la interposición de cualquier recurso administrativo no suspende la ejecución del acto impugnado , salvo en los casos ( que no es el presente) en que una disposición establezca lo contrario.

TERCERO.- De la aplicación al caso de la anterior doctrina.

La aplicación de la anterior doctrina al caso que nos ocupa determina la estimación íntegramente el recurso de apelación con íntegra revocación del Auto de instancia por las siguientes razones:

1.- Consta un procedimiento administrativo en el que consta asimismo Acuerdo de fecha 17-12-2009 ( como medida cautelar al amparo del artículo 104 LRJyPAC ) debidamente notificado a los interesados ahora apelados que acuerda como medida cautelar la suspensión del Acuerdo plenario de 31-3- 2000 ( por el que se cedió el uso del campo de fútbol de referencia al hoy apelado) durante la tramitación del expediente de revisión de oficio iniciado por Acuerdo de 16-10-2009 para su declaración de nulidad, y la consiguiente recuperación del mismo por el Ayuntamiento.

2.-En consecuencia debe afirmarse la procedencia de la entrada solicitada pues constan los actos administrativos que sirven de soporte a la solicitud de entrada ( acto dictado en el correspondiente procedimiento administrativo) con plenas condiciones extrínsecas de legalidad :

Actos dictados por órganos competente, prima facie, con motivación adecuada y suficiente.

actos de los que han tenido debido y pleno conocimiento (de todo el procedimiento de desahucio) los interesados-apelados (y que por ende les ha permitido defenderse en plenitud en consecuencia) con oportuno requerimiento de ejecución voluntaria del acto.

actos de los que no consta que la ejecución haya sido suspendida por órgano alguno bien de oficio o a instancia de interesado ya sea expresa o presuntamente, ni siquiera consta solicitad la referida suspensión de su ejecución.

y plena proporcionalidad de la medida instada ( motivación material así como acreditada necesidad y adecuación de la medida ) sin que conste nulidad de pleno derecho alguna del acto que se pretende ejecutar ni constancia ( antes al contrario) de vía de hecho alguna.

3.- A tales conclusiones no obsta que el acto administrativo para cuya ejecución forzosa se insta la entrada sea un acto administrativo constitutivo de medida cautelar.

a) Las medidas cautelares adoptadas en sede administrativa son perfectamente ejecutivas en los términos expuestos, y revisables en esta sede con los parámetros también expuestos ut supra. El hecho de que sean medidas cautelares no excluye per se la posibilidad del procedimiento judicial que ahora nos ocupa ex art 8.6 LJCA , como con error perece concluirse del Auto apelado.

b) Que tal acto esté recurrido en reposición en sede administrativa en nada empece a su ejecutividad pues ,como ya se ha expuesto, no es necesaria la firmeza del acto administrativo para predicar su ejecutividad.

c) Tal medida cautelar se ha dictado al amparo del artículo 104 LRJyPAC enmarcado en un procedimiento administrativo de revisión ( y por lo tanto no en un trámite ' inventado' como señala el apelado).

4.-El acto cuya ejecución se pretende reúne las condiciones extrínsecas de legalidad ya expuesta ut supra.

a) la competencia de órgano autor de acto ( de aquel cuya ejecución se pretende por esta vía y no de otros anteriores con los que pueda haber conexión y sin perjuicio de su impugnación conforme a derecho pero ajenos al objeto de esta litis)

b) proporcionalidad de la medida en una doble perspectiva: una formal de la preceptiva motivación adecuada del acto a ejecutar ( y así se recoge expresamente en el acto a ejecutar , en contra de lo reseñado por el apelado: véase no ya la parte dispositiva sino la explicación suficiente, a efectos de motivación, que recoge el texto del Acuerdo al hacer referencia a los daños/perjuicios de difícil reparación, que esta Sala considera suficientes) y otra material de la necesidad y adecuación de tal medida para la ejecución del acto ( que también concurre en el caso dadas las características del lugar en cuya entrada se pretende: campo de fútbol, y la finalidad que persigue su ejecución).

c) Todo ello con la existencia del presupuesto previo y necesario de la existencia de un acto administrativo declarativo ( y el acto administrativo que establece una medida cautelar lo es) y de un requerimiento de ejecución voluntaria de acto debidamente notificados ( en acto cuya ejecución se pretende y no otros anteriores o posterior que pudieran tener conexión material con el debatido).

d) y, reiteramos, dejando al margen toda consideración sobre el fondo del asunto que es ajeno a este proceso ex artículo 8.6 LJCA .

CUARTO.- Conclusión

En definitiva, y en base a los fundamentos expuestos, se debe estimar el recurso de apelación con revocación del Auto de instancia y en cuanto al fondo debe acordarse la entrada solicitada para la ejecución del Acuerdo de fecha 17-12-2009.

QUINTO.-Costas.

En cuanto a las costas el artículo 139. 1. y 2. de la LJCA establece que '1.En primera o única instancia el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas, razonándolo debidamente, a la parte que sostuviere su acción o interpusiere los recursos con mala fe o temeridad. 2. En las demás instancias o grados se impondrán al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.'; así , conforme a la citada regulación legal, y dada la estimación del presente recurso de apelación con estimación de la solicitud de entrada instada en primera instancia no procede hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en ninguna de las instancias.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey , y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente

Fallo

1.-Estimamos el presente recurso de apelación y revocamos el Auto de fecha 24-3-2004 recaído en los autos procedentes del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n3º de Pamplona correspondientes al recurso contencioso-administrativo procedimiento ordinario nº23/2004 , y en su consecuencia:

2.-Autorizamos la entrada en el Campo de fútbol La Alameda a fin de ejecutar el Acuerdo de fecha 17-12-2009 adoptado por el Pleno Municipal del Ayuntamiento de Artajona.

3.-No se hace expresa condena en costas de ninguna de las instancias.

Con testimonio de esta resolución, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento debiendo el Juzgado hacer saber a las partes la resolución del recurso de apelación y llevando a cabo su puntual ejecución.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.