Sentencia Administrativo Nº 243/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 204/2009 de 12 de Marzo de 2014

Encabezamiento

Recurso número 204/2.009

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Primera

Sentencia número 243/2.014

Ilmos. Sres.

Presidente

Don Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

Don Carlos Altarriba Cano

Don Edilberto Narbón Lainez

Doña Desamparados Iruela Jiménez

Doña Estrella Blanes Rodríguez

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En la Ciudad de Valencia, a doce de marzo de dos mil catorce.

Vistopor la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 204/2.009 interpuesto por Don Urbano y Doña Andrea , representados por la Procuradora Doña María Desamparados García Ballester y defendidos por el Letrado Don Teodoro José García Ibiza, contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia (Valencia) de fecha 28 de abril de 2.009 que desestima el recurso de reposición formulado por los actores contra Acuerdo del mencionado Pleno de fecha 30 de enero de 2.007 por el que se aprobaba provisionalmente el Programa de Actuación Integrada del Sector PP-4, comprensivo de Homologación Modificativa, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización, elevado a definitivo tras la aprobación por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 5 de septiembre de 2.008 de los instrumentos de planeamiento de dicho Programa; habiendo sido parte, como demandados, el Ayuntamiento de Aldaia (Valencia), representado por la Procuradora Doña Lidón Jiménez Tirado y defendido por el Letrado Don José Luis Noguera Calatayud, y la Administración de la Generalidad Valenciana, representada y defendida por el Abogado de la Generalidad.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Mariano Ferrando Marzal.

Antecedentes

Primero.Interpuesto y admitido el recurso y seguidos los trámites previstos por la Ley se emplazó a la parte actora para que formalizara la demanda lo que efectuó mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se declarase la nulidad del Programa de Actuación Integrada del Sector PP-4 de Aldaia, comprensivo de Homologación Modificativa, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización, por adolecer de los vicios sustanciales indicados, en relación a la específica situación de uso y edificación de su parcela que debe ser respetado, así como los vicios procedimentales establecidos, y subsidiariamente que se compatibilice el uso terciario e industrial, imponiendo al Ayuntamiento la expresa imposición de las costas del presente procedimiento por temeridad en caso de oposición.

Segundo.El Ayuntamiento de Aldaia contestó a la demandada mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad del recurso o alternativamente se desestimase, con expresa imposición de costas a la parte actora.

Tercero.El Abogado de la Generalidad contestó a la demandada mediante escrito en el que terminaba suplicando que se dictase Sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad del recurso o alternativamente se desestimase, con expresa imposición de costas a la parte actora si se apreciase temeridad.

Cuarto.Habiéndose recibido el proceso a prueba se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida y se emplazó a éstas para que formulasen conclusiones escritas quedando los autos, una vez evacuado dicho trámite, pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Quinto.Se señaló fecha para la votación y fallo del recurso habiendo tenido lugar el día fijado a tal objeto y sucesivos.

Sexto.En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripción legales.

Fundamentos

Primero.El presente recurso tiene por objeto la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia (Valencia) de fecha 28 de abril de 2.009 que desestimaba el recurso de reposición formulado por los actores contra Acuerdo del mencionado Pleno de fecha 30 de enero de 2.007 por el que se aprobaba provisionalmente el Programa de Actuación Integrada del Sector PP-4 comprensivo de Homologación Modificativa, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización, elevado a definitivo tras la aprobación por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 5 de septiembre de 2.008 de los instrumentos de planeamiento de dicho Programa.

Segundo.Se ha de tratar, en primer lugar y con carácter previo a toda otra, la cuestión de la inadmisibilidad del recurso planteada por el Ayuntamiento demandado en base al carácter provisional del acuerdo objeto del recurso, pues, como es claro de su propio contexto, el mismo tiene carácter provisional y condicionado y por tanto sus efectos y contenido no son definitivos en tanto no se produzcan y constaten los condicionamientos del mismo y se aprueben definitivamente, en cada caso por la Administración competente para ello, careciendo de sentido un pronunciamiento sobre actos que no han sido aprobados definitivamente y que por tanto se han de considerar de trámite y no susceptibles de impugnación.

Tercero.Esta Sala ha venido manteniendo reiteradamente, en consonancia con la doctrina del Tribunal Supremo y en aplicación de la misma, la inadmisibilidad de los recursos planteados contra los actos de aprobación provisional de los distintos instrumentos de ordenación urbanística, con base a que el acuerdo de aprobación provisional de los instrumentos urbanísticos, al insertarse dentro de un procedimiento preparando la resolución final mediante la remisión del expediente al órgano competente para la aprobación definitiva, constituye 'in genere' un acto de trámite que no resulta susceptible de recurso, dado que no hace imposible, ni suspende la continuación del procedimiento, y pueden ser impugnados al aprobarse definitivamente, lo que excluye la indefensión y un eventual perjuicio irreparable, todo ello al amparo de lo establecido en el artículo 25.1 en relación con lo establecido en el artículo 69.1.c) LJCA ; así entre otras y entre las más recientes, en sentencias nº 558/2003, de 15 de mayo de 2003 (recurso nº 2/668/1999 ), nº 852/2003, de 17 de junio de 2003 (recurso nº 2/644/1999 ), nº 1132/2003, de 17 de julio de 2003 (recurso nº 748/2001 ), nº 1098/2003, de 21 de julio de 2003 (recurso nº 2/1551/2001 ), nº 105/2002, de 19 de enero de 2005(recurso nº 2/553/2002 ), nº 884/2005, de 8 de julio de 2005 (recurso nº 2/1369/2003 ), nº 85/2006, de 24 de enero de 2006 (recurso nº 2/375/2002 ).

Cuarto.Se ha de constatar, sin embargo, que a este criterio general de inadmisibilidad se le han aplicado algunas excepciones, atendidas las singularidades de cada caso, consistentes sobre todo, en la impugnación indirecta de los mismos como motivo de impugnación de otros actos de aplicación - Sentencia de esta Sala nº 995/2005, de 14 de septiembre de 2005 (recurso nº 2/291/2005 )-, en que durante la tramitación del proceso se han venido produciendo las aprobaciones definitivas pertinentes y se ha producido la ampliación del recurso a los actos de aprobación definitiva - sentencia de esta Sala de 27 de junio de 2006 (recurso nº 2/1700/2002 ) -, o cuando la disconformidad a derecho del acto de aprobación provisional es un argumento de la impugnación, habitual en estos casos, de toda una especialmente compleja serie de actos de ordenación, así en sentencia de esta Sala nº 827/2005, de 25 de junio de 2005 (recurso 2/404/2002 ), y más recientemente en un caso en que se han producido los condicionamientos de la adjudicación impugnada y aprobado definitivamente la ordenación que determinaba la provisionalidad de la adjudicación, así sentencia de esta Sala y Sección de 28 de julio de 2006, (recurso 2/404/2002 ), habida cuenta en este orden de excepciones al criterio general de inadmisibilidad, la producida por la reciente Sentencia del Tribunal Supremo, de 12 de mayo de 2006 (Sala 3ª-Sección 5ª-recurso 8459/2003 ), en la que tras reiterar la doctrina general de la inadmisibilidad, establece, en el recurso que resuelve, que habiéndose aprobado definitivamente los instrumentos de ordenación correspondientes, en este caso PRI y Homologación, 'quedó levantada la condición a la que se subordinó la validez y eficacia de los instrumentos de gestión (PAI, PP y PU) y levantado, en consecuencia, el obstáculo que impedía la impugnación jurisdiccional del acuerdo municipal que los había aprobado con carácter definitivo', aun cuando se ha de precisar que tal aprobación definitiva se produjo al tiempo de la interposición del recurso contencioso, y sin perjuicio de la impugnación por sus propios cauces de la aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación, concluyendo la admisibilidad del recurso de forma excepcional y atendida la doctrina constitucional acerca de que la aplicación de las causas de inadmisión se ha de hacer huyendo de fórmulas rigoristas o excesivamente formalistas, que impliquen una desproporción entre los fines que aquéllas preservan y los intereses que sacrifican.

Quinto.La aplicación de la anterior doctrina - y singularmente de la contenida en la Sentencia de la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 12 de mayo de 2.006 -lleva al rechazo de la solicitud de inadmisibilidad del recurso deducida por el Ayuntamiento de Aldaia pues habiéndose aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 24 de abril de 2.007 supeditando dicha aprobación al cumplimiento de determinadas condiciones que se entendieron cumplidas por Resolución de la Directora General de Ordenación del Territorio de fecha 5 de septiembre de 2.008 la Homologación Definitiva y el Plan Parcial del Sector PP-4 de Aldaia quedó levantada la condición a la que debe entenderse subordinada la validez y eficacia de los instrumentos de gestión (PAI) y levantado, en consecuencia, el obstáculo que impedía la impugnación jurisdiccional del acuerdo municipal que lo había aprobado.

Sexto.De lo que se expone en el escrito de demanda se desprende que la pretensión deducida por la actora en su Suplico - relativa a que se declare la nulidad del Programa de Actuación Integrada del Sector PP-4 de Aldaia, comprensivo de Homologación Modificativa, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización, por adolecer de los vicios sustanciales indicados, en relación a la específica situación de uso y edificación de su parcela que debe ser respetado, así como los vicios procedimentales establecidos, y subsidiariamente que se compatibilice el uso terciario e industrial - se sustenta enlos siguientes motivos:

1º. La existencia de vicios procedimentales citando como tales:

a) No comunicación de las modificaciones sustanciales del Programa de Actuación Integrada.

b) Ausencia, respecto de los aspectos medio-ambientales, de Plan de Participación pública y evaluación ambiental estratégica y previsiones frente a la contaminación atmosférica y zonas inundables, exigibles conforme a la Ley 9/2006 de 28 de noviembre,al producirse un aumento del suelo industrial en 20.600 m2 así como la introducción de un nuevo uso que requiere dichos informes.

c) Ausencia de informes complementarios que den un claro contenido a la finalidad perseguida por la Administración, reseñando los siguientes:

a') Informe sobre la gestión de aguas residuales que se generarar como consecuencia de los usos terciarios previstos y en su caso autorización de su vertido conforme al artículo 100 del Texto Refundido de la Ley de Aguas .

b') Informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar que no puede ser sustituido por el Informe de la entidad 'Aigües de L'Horta'.

c') Informe del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana cuya exigencia viene impuesta por el artículo 175.2 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana al establecer que 'la modificación de los Planes requerirá previo dictamen del Consejo Jurídico de la Comunidad Valenciana en los casos que así lo establezca la legislación que regule este Órgano consultivo'.

2º. Actuación arbitraria de la Administración que no ha justificado adecuadamente la alternativa técnica de la Homologación Modificativa finalmente aprobada ya que el Ayuntamiento justifica en su Memoria la Homologación Modificativa y el Plan Parcial en la necesidad de regularizar la presencia de la industrias existentes y el mantenimiento de las mismas y el resultado producido se contradice con este criterio de mantenimiento ya que la modificación del planeamiento deja fuera de ordenación parte de las actuales industrias y modifica la configuración física de las parcelas con lo que se obliga al cese de la actividad e, incluso, el derribo de las naves donde se ejerce aquélla de acuerdo con el planeamiento en vigor. Y a tal objeto se remite al contenido del Informe emitido por el Arquitecto Don Alejo que acompaña como Documento número 3 del escrito de demanda.

3º. Nulidad de las actuaciones por atentar contra el principio de igualdad de trato de los propietarios afectados impuesto por la legislación urbanística ya que lo establecido en el Plan Parcial produce un evidente trato diferenciado entre una de las empresas (SP Berner Group Plastic S.L.) a la cual se le respeta su situación física, se califica suelo para que pueda ampliarse y se le permite la compatibilidad del Uso Industrial al Comercial lo que no se hace a la de Don Urbano y Doña Andrea (AGAR S.L.) e Industrias CELDA. Y nuevamente se remite para fundar este alegato al Informe del Arquitecto Don Alejo que consta citado.

Séptimo.De los motivos esgrimidos por la parte demandante merece atención preferente - dado que su estimación cobvertiría en superfluo el análisis de los restantes - el referente a la ausencia del Informe de la Confederación Hidrográfica del Júcar que, frente a lo que entiende el Ayuntamiento demandado, no puede ser sustituido por el Informe de la entidad 'Aigües de Valencia'.

Octavo.A estos efectos, es obligado comenzar el análisis por el artículo 25.4 de la Ley de Aguas (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001). En su redacción original, este precepto establecía lo siguiente:

'Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

El informe se entenderá favorable si no se emite en el plazo indicado. Igual norma será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias.

No será necesario el informe previsto en el párrafo anterior en el supuesto de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica'.

Ahora bien, el artículo fue modificado por Ley 11/2005, de 22 de junio, quedando redactado en los siguientes términos:

'Las Confederaciones Hidrográficas emitirán informe previo, en el plazo y supuestos que reglamentariamente se determinen, sobre los actos y planes que las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus competencias, entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y obras públicas de interés regional, siempre que tales actos y planes afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales aprobadas por el Gobierno.

Cuando los actos o planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales comporten nuevas demandas de recursos hídricos, el informe de la Confederación Hidrográfica se pronunciará expresamente sobre la existencia o inexistencia de recursos suficientes para satisfacer tales demandas.

El informe se entenderá desfavorable si no se emite en el plazo establecido al efecto.

Lo dispuesto en este apartado será también de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las entidades locales en el ámbito de sus competencias, salvo que se trate de actos dictados en aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del correspondiente informe previo de la Confederación Hidrográfica'.

Debiéndose tener en cuenta que en el ínterin se aprobó la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, cuya disposición adicional segunda, apartado 4 º, establece lo siguiente:

'La Administración General del Estado, en el ejercicio de sus competencias, emitirá informe en la instrucción de los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales. Estos informes tendrán carácter vinculante, en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado, y serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada, en el plazo máximo de dos meses, transcurrido el cual se entenderán emitidos con carácter favorable y podrá continuarse con la tramitación del procedimiento de aprobación, salvo que afecte al dominio o al servicio públicos de titularidad estatal. A falta de solicitud del preceptivo informe, así como en el supuesto de disconformidad emitida por el órgano competente por razón de la materia o en los casos de silencio citados en los que no opera la presunción del carácter favorable del informe, no podrá aprobarse el correspondiente instrumento de planificación territorial o urbanística en aquello que afecte a las competencias estatales '.

Norma, esta última, cuya aplicabilidad al urbanismo valenciano fue expresamente asumida por el legislador de esta Comunidad Autónoma, mediante la Ley Urbanística Valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, que en su artículo 83.2 (en su redacción aplicable, anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a ' informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias ', y en el apartado siguiente, 3º, añade que ' en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración general del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable '.

Ha de tenerse en cuenta, en fin, el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de 30 de junio, de ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, que en su redacción inicial, vigente hasta su modificación por obra de la disposición adicional 8ª de la Ley autonómica 16/2005, establecía en su párrafo 1º que 'la implantación de usos residenciales, industriales, terciarios, agrícolas u otros que impliquen un incremento del consumo de agua, requerirá la previa obtención de informe favorable del organismo de cuenca competente, o entidad colaboradora autorizada para el suministro, sobre su disponibilidad y compatibilidad de dicho incremento con las previsiones de los planes hidrológicos, además de la no afectación o menoscabo a otros usos existentes legalmente implantados', añadiendo en el párrafo 2º que 'el informe previo deberá emitirse en el plazo de tres meses, transcurridos los cuales sin que el organismo de cuenca se hubiera pronunciado al respecto se entenderá otorgado en sentido favorable' (la modificación de 2005 suprimió la expresión 'favorable' del primer párrafo y modificó el párrafo 2º, que quedó redactado en los siguientes términos: 'Dicho informe se emitirá en los plazos y con los efectos establecidos por la normativa estatal vigente en la materia').

En una contemplación conjunta de este sistema normativo, podemos extraer -siguiendo las Sentencias de la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 24 de abril y 25 de septiembre de 2012 - las siguientes apreciaciones:

1ª. No cabe aducir que mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario al que se refiere, ab initio, el artículo 25.4 de la Ley de Aguas , no hay obligación de requerir el informe ahí contemplado en casos como el presente.

Tal objeción (la necesidad de un desarrollo reglamentario para que la Ley adquiera operatividad en este punto) podría ser predicable dialécticamente de otros supuestos, pero no de los que ya están descritos e individualizados de forma suficiente en la norma legal; y desde luego tal objeción no puede sostenerse respecto del supuesto específico que examinamos, toda vez que la referencia del precepto legal a la necesidad de emitir el informe estatal sobre suficiencia de recursos respecto de los planes de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales ' que comporten nuevas demandas de recursos hídricos ' es tan precisa, clara y rotunda que adquiere plena virtualidad por sí misma en cuanto impone la necesidad de solicitar y obtener tal informe, y por eso mismo hace innecesaria y superflua una concreta previsión reglamentaria de desarrollo de la Ley que especifique la necesidad de informe respecto de tales planes.

Por lo demás, la exigibilidad del informe para estos supuestos de planes que comporten un incremento del consumo de agua viene dada en todo caso por el artículo 19.2 de la Ley autonómica 4/2004, que ya desde su redacción inicial, y también tras su reforma de 2005, lo exige en términos tajantes (la reforma de 2005 afectó a otros aspectos pero no al de la propia exigibilidad del informe, sin que el mismo pueda ser sustituido por el de las llamadas 'entidades colaboradoras autorizadas'.

2ª. No cabe tampoco aducir que la disposición adicional segunda, apartado 4º, de la Ley 13/2003 , por su contenido y ubicación sistemática, se refiere únicamente a las obras públicas reguladas en dicha Ley, de manera que no pueda aplicarse al procedimiento de aprobación de planes urbanísticos.

Es verdad que la Ley 13/2003 tiene por objeto la regulación del contrato de concesión de obra pública; y es también verdad que la exposición de motivos de la Ley se refiere a esta disposición adicional (junto con la siguiente, 3ª) en los siguientes términos: ' las disposiciones adicionales segunda y tercera contienen las correspondientes precisiones para asegurar en todo momento la cooperación mutua de los poderes públicos en la materia y, sin perjuicio de aplicar los principiosy modalidades regulados ya en nuestro ordenamiento título I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ), traducen de manera expresa en la norma la doctrina de las sentencias del Tribunal Constitucional, dictadas con ocasión del análisis del alcance de la competencia estatal sobre obras públicas concretas de interés general y su articulación con el ejercicio de las demás competencias concurrentes '; pareciendo indicar que su ámbito de operatividad se restringe a la obra pública de interés general y no a cualesquiera supuestos de concurrencia de competencias estatales, autonómicas y locales. Ahora bien, aun cuando eso puede predicarse de la adicional 2ª en sus demás apartados, y también de la adicional 3ª, diferentemente, el apartado cuarto de esta adicional 2ª, que es el que realmente interesa, tal y como está redactado, no tiene por qué entenderse restringido al estricto ámbito de las obras públicas de interés general y de competencia estatal ( ex art. 149.1.24 CE ), desde el momento que el mismo, a diferencia de los anteriores, se extiende genéricamente a cualesquiera procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de las competencias estatales; competencias que no se ciñen al reducido ámbito de las obras públicas de interés general.

Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la adicional segunda tan citada se intitula ' colaboración y coordinación entre Administraciones públicas ', con una dicción que por su amplitud proporciona sustento a la interpretación amplia del apartado 4º. Además, esta interpretación responde a un orden de lógica con sólido respaldo constitucional. Como afirma la Sentencia de la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2011 (recurso de casación 3037/2008 ) respecto al defecto de la exigencia de un informe del Ministerio de Fomento que los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística deben recabar para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicación: « La ordenación territorial y urbanística es una función pública que persigue dar una respuesta homogénea a los múltiples problemas que suscita la utilización del medio físico, y que, por tanto, no puede emanar únicamente de uno solo de los tres niveles de Administraciones públicas territoriales (estatal, autonómica y local), sino que todas ellas ostentan títulos competenciales que repercuten en esa ordenación. Precisamente porque la toma de decisiones sobre la ordenación territorial se genera a la vez en diferentes niveles territoriales es inevitable que se produzca un entrecruzamiento de competencias que es preciso armonizar, y de ahí surge la necesidad de integrar esas competencias sectoriales en una unidad provista de sentido »; añadiendo en esa misma sentencia que aun cuando es cierto que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio y el urbanismo ( ex artículo 148.1.3 de la Constitución ), no es menos cierto que el Estado mantiene competencias que repercuten sobre esa ordenación, competencias generales cuyo ejercicio incide sobre todo el territorio español, condicionando así las decisiones que sobre la ordenación del territorio y del urbanismo pueden adoptar las Comunidades Autónomas: potestad de planificación de la actividad económica general del artículo 131.1 de la Constitución ó la titularidad del dominio público estatal del artículo 132.2 de la misma, y competencias sectoriales atribuidas al Estado ex artículo 149.1 de la propia Constitución , cuyo ejercicio puede condicionar legítimamente la competencia autonómica.

Sobre esta base las Sentencias de la mencionada Sala y Sección de 9 de marzo de 2011 y 22 y 23 de marzo de 2011 (recurso de casación 1845/2006 y 2672/2010 ) afirman que en estos y en otros casos, en que el marco competencial diseñado por la Constitución determina la coexistencia de títulos competenciales con incidencia sobre un mismo espacio físico, se hace imprescindible desarrollar técnicas de coordinación, colaboración y cooperación interadministrativas, si bien, cuando los cauces de composición voluntaria se revelan insuficientes, la resolución del conflicto sólo podrá alcanzarse a costa de dar preferencia al titular de la competencia prevalente, que desplazará a los demás títulos competenciales en concurrencia.

Al determinarse cuál es la competencia prevalente, la jurisprudencia ha resaltado una y otra vez que la competencia autonómica en materia de urbanismo y ordenación del territorio no puede entenderse en términos tan absolutos que elimine o destruya las competencias que la propia Constitución reserva al Estado, aunque el uso que éste haga de ellas condicione necesariamente la ordenación del territorio, ya que el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque sea también exclusiva, de una Comunidad Autónoma, pues ello equivaldría a la negación de la misma competencia que asigna la Constitución a aquél.

Cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva, lo hace bajo la consideración de que la adjudicación competencial a favor del Estado presupone la concurrencia de un interés general superior al de las competencias autonómicas, si bien, para que el condicionamiento legítimo de las competencias autonómicas no se transforme en usurpación ilegítima, resulta indispensable que el ejercicio de esas competencias estatales se mantenga dentro de sus límites propios, sin utilizarla para proceder, bajo su cobertura, a una regulación general del entero régimen jurídico de la ordenación del territorio.

Con ese fin, diversas leyes estatales han previsto un informe estatal vinculante respecto de los instrumentos de ordenación del territorio.

Es el caso, también, del informe vinculante de la Administración estatal con carácter previo a la aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, cualquiera que sea su clase y denominación, que incidan sobre terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional; un trámite contemplado antes en la disposición adicional primera de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998 y actualmente en la disposición adicional 2ª del vigente texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio , declaró adecuado al orden constitucional de competencias, aunque apuntando que 'en el ejercicio de sus competencias el Estado debe atender a los puntos de vista de las Comunidades Autónomas, según exige el deber de colaboración ínsito en la forma de nuestro Estado.... Lo expuesto basta para rechazar que la LRSV haya impuesto de forma incondicionada la prevalencia del interés general definido por el Estado frente al interés general cuya definición corresponde a las Comunidades Autónomas. Obviamente, la forma en que en cada caso el Estado emita su informe vinculante es cuestión ajena a este proceso constitucional, siendo así que el simple temor a un uso abusivo de un instrumento de coordinación no justifica una tacha de inconstitucionalidad' (fundamento jurídico 48º).

Del mismo modo, la Ley General de Telecomunicaciones 11/1998,en su art. 44.3 , exigió a los órganos encargados de la redacción de los instrumentos de planificación territorial o urbanística que recabasen un informe estatal para determinar las necesidades de redes públicas de telecomunicaciones, añadiéndose que esos instrumentos de planificación territorial o urbanística deberán recoger las necesidades de establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones, señaladas en los informes elaborados en ese trámite por el órgano estatal competente. En similares términos se mueve la posterior Ley General de Telecomunicaciones 32/2003, en su artículo 26.2 .

Otro ejemplo nos lo da la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. Esta Ley hace especial hincapié en la necesidad de coordinación de los planes de carreteras del Estado con los planes autonómicos o locales, con la finalidad de que se garantice la unidad del sistema de comunicaciones y se armonicen los intereses públicos afectados. Se prevé, en este sentido, que una vez acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Fomento, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente (artículo 10).

Cabe citar, asimismo, como otro ejemplo de prevalencia de la legislación sectorial estatal frente a la competencia autonómica de urbanismo y ordenación del territorio, el caso de las infraestructuras aeroportuarias, regulado en el Real Decreto 2591/1998, de 4 diciembre, sobre la Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, en ejecución de lo dispuesto por el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales , Administrativas y del Orden Social. Esta normativa ha establecido la necesidad de que los aeropuertos de interés general y su zona de servicio sean calificados como sistema general aeroportuario en los planes generales o instrumentos equivalentes de ordenación urbana, los cuales no podrán incluir determinación alguna que interfiera o perturbe el ejercicio de las competencias estatales sobre los aeropuertos calificados de interés general. A este respecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 46/2007 (sobre la Ley balear de directrices de ordenación territorial) ha hecho un clarificador resumen de la regulación de la concurrencia de competencias en este peculiar ámbito, en los siguientes términos:

'resulta constitucionalmente admisible que el Estado, desde sus competencias sectoriales con incidencia territorial entre las que sin duda se encuentra la relativa a los aeropuertos de interés general, pueda condicionar el ejercicio de la competencia autonómica de ordenación del territorio y del litoral siempre que la competencia se ejerza de manera legítima sin limitar más de lo necesario la competencia autonómica. Es evidente, además, que dicho condicionamiento deberá tener en cuenta los resultados de la aplicación de los mecanismos de cooperación normativamente establecidos para la articulación de la planificación y ejecución de las obras públicas estatales con las competencias de otras Administraciones públicas sobre ordenación territorial y urbanística. En este caso, tales mecanismos se prevén en el Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre, de ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, norma que establece el tipo de actuaciones que ha de llevar a cabo el Estado en relación a ese tipo de infraestructuras y cuyo art. 5.3 determina que los planes directores de los aeropuertos de interés general, aprobados por el Ministro de Fomento, «serán informados por las Administraciones Públicas afectadas por la delimitación de la zona de servicio del aeropuerto que ostenten competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo». En consecuencia, previa la debida ponderación de los intereses eventualmente afectados por ese situación de concurrencia competencial a través de los mecanismos de cooperación y concertación que se estimen procedentes para hacer compatibles los planes y proyectos del Estado con la ordenación del territorio establecida por la Comunidad Autónoma, serían, en su caso, las decisiones estatales relativas a los aeropuertos de interés general las que deban ser incorporadas a los instrumentos de ordenación territorial y no estos instrumentos los que condicionen estas decisiones estatales de modo tal que impidan su ejercicio'.

Esta doctrina resulta plenamente aplicable a la disposición adicional 2ª, apartado 4º, de la Ley 13/2003 , que se limita a establecer un mecanismo de conciliación y armonización de las competencias concurrentes (resalta el precepto que los informes estatales se emitirán 'tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada'), previendo, no obstante, que, de no resultar fructíferos esos intentos de composición, habrá de prevalecer el título competencial estatal afectado por el desarrollo urbanístico pretendido, aunque única y exclusivamente en cuanto concierne a ' la preservación de las competencias del Estado ', que no respecto de otros ámbitos o materias.

En cualquier caso, la cuestión queda despejada desde el momento que el propio legislador valenciano ha dejado sentada con carácter general la aplicación de este precepto a la ordenación urbanística de la Comunidad autónoma. No cabe sostener - como pretende el Letrado de la Generalidad Valenciana- que el artículo 83.2 de la Ley urbanística valenciana 16/2005, de 30 de diciembre, cuando se remite a la tan citada disposición adicional 2ª, 4º, de la Ley 13 /2003, lo hace sólo en cuanto afecta a las concesiones de obras públicas estatales. Al contrario, el tenor de este artículo 83.2 es claro en cuanto abarca con amplitud a los diversos campos y distintas competencias en que se desenvuelve la acción administrativa estatal, sin que haya base para defender una interpretación tan reduccionista como aquel pretende.

3ª. El informe de la Confederación Hidrográfica es, pues, preceptivo, en cuanto que de necesaria obtención, según lo concordadamente dispuesto en los artículos que se han transcrito (hasta el punto de que su no elaboración en plazo determina que el mismo se tenga por emitido en sentido desfavorable); y es además vinculante en cuanto afecta al ámbito competencial de la Confederación Hidrográfica, porque así lo dispone la disposición adicional 2ª de la Ley 13/2003 en relación con el artículo 83.3 de la Ley urbanística valenciana .

Al hilo de estas consideraciones y siguiendo de nuevo las citadas sentencias, así como otras posteriores, obligado resulta reiterar la reflexión que en las mismas se contiene. No cabe ignorar que el artículo 15.3 del texto refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (que recoge el artículo 15.3 a) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo , de suelo estatal), no caracteriza el informe sobre suficiencia de recursos hídricos como 'vinculante' sino como 'determinante', admitiendo la posibilidad de disentir del mismo por más que de forma expresamente motivada. Establece este precepto lo siguiente:

' 3. En la fase de consultas sobre los instrumentos de ordenación de actuaciones de urbanización, deberán recabarse al menos los siguientes informes, cuando sean preceptivos y no hubieran sido ya emitidos e incorporados al expediente ni deban emitirse en una fase posterior del procedimiento de conformidad con su legislación reguladora:

a) El de la Administración hidrológica sobre la existencia de recursos hídricos necesarios para satisfacer las nuevas demandas y sobre la protección del dominio público hidráulico.

...

Los informes a que se refiere este apartado serán determinantes para el contenido de la memoria ambiental, que solo podrá disentir de ellos de forma expresamente motivada '.

Se debe matizar que este precepto de la Ley del suelo estatal de 2007 no es de aplicación, ratione temporis, al caso que ahora nos ocupa, en que se impugna un instrumento de planeamiento aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley; y además, en este caso, el carácter vinculante del informe resulta, como hemos explicado, de la propia legislación autonómica valenciana.

De cualquier forma, en relación con ese carácter 'determinante', que no formal y explícitamente vinculante, del informe al que se refiere este precepto, se ha de decir:

1º) Que partiendo de la base de que determinar es 'fijar los términos de algo', si el legislador atribuye a un informe el carácter de determinante, es porque le quiere atribuir un valor reforzado. En palabras de la Sentencia de la Sección 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 2010 (recurso de casación num. 771/2006 ), se trata de informes ' necesarios para que el órgano que ha de resolver se forme criterio acerca de las cuestiones a dilucidar. Precisamente por tratarse de informes que revisten una singular relevancia en cuanto a la configuración del contenido de la decisión, es exigible que el órgano competente para resolver esmere la motivación en caso de que su decisión se aparte de lo indicado en aquellos informes '. Desde esta perspectiva, por mucho que estos informes no puedan caracterizarse como vinculantes desde un plano formal, sí que se aproximan a ese carácter desde el plano material o sustantivo; y

2º) Más aún, la posibilidad de apartarse motivadamente de esos informes no es absoluta ni incondicionada, sino que ha de moverse dentro de los límites marcados por el ámbito de competencia de la Autoridad que resuelve el expediente en cuyo seno ese informe estatal se ha evacuado. Esto es, que un hipotético apartamiento del informe sobre suficiencia de recursos hídricos sólo puede sustentarse en consideraciones propias del legítimo ámbito de actuación y competencia del órgano decisor (autonómico en este caso) y no puede basarse en consideraciones que excedan de ese ámbito e invadan lo que sólo a la Administración del Estado y los órganos que en ella se insertan corresponde valorar, pues no está en manos de las Comunidades Autónoma disponer de la competencia exclusiva estatal. Por eso, el informe estatal sobre suficiencia de recursos hídricos, en cuanto se basa en valoraciones que se mueven en el ámbito de la competencia exclusiva estatal, es, sin ambages, vinculante.

Desde esta perspectiva, el artículo 15.3 de la Ley de Suelo estatal concuerda con la precitada disposición adicional 2ª, 4ª, de la Ley estatal 13/2003, pues lo que uno y otro precepto vienen a sentar, en definitiva, y en cuanto ahora interesa, es el carácter no ya determinante sino incluso vinculante del informe estatal, por más que no en todos sus extremos y consideraciones (es decir, de forma omnicomprensiva), sino en lo que se refiere a la preservación de las competencias del Estado.

Se señala también en las citadas sentencias que en relación con la intervención de las denominadas 'entidades colaboradoras autorizadas', surge el problema, de que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, ya desde su inicial redacción (no modificada en el punto que a continuación se desarrolla por la reforma posterior del precepto), establece que habrá que requerir informe sobre disponibilidad de recursos hídricos del organismo de cuenca competente 'o entidad colaboradora autorizada para el suministro'. Este concreto inciso parece decir que el informe del organismo de cuenca puede ser sustituido por el de esa -sic- 'entidad colaboradora autorizada para el suministro', de forma que quede al albur de la discrecionalidad del órgano de tramitación del plan acudir al organismo de cuenca o a esa entidad colaboradora.

Pues bien, si esa hubiese sido la intención del legislador autonómico (y, desde luego, ello podría sostenerse a tenor de la dicción del precepto), estaríamos ante una regulación claramente inconstitucional en cuanto que, con menoscabo de la competencia estatal, pretende soslayar la clara y tajante dicción del artículo 25.4 de la Ley de Aguas , en relación con la disposición adicional 2 ª, 4º, de la también estatal Ley 13/2003 , que no ha contemplado la posibilidad de que el informe de la Confederación Hidrográfica pueda verse sustituido por el de esas 'entidades colaboradoras', que no tienen la posición institucional ni la competencia técnica, la objetividad, los conocimientos y la visión panorámica de los intereses implicados que tienen las Confederaciones. Obvio es que el legislador autonómico carece de competencia para regular, en contraposición con la normativa estatal, aspectos sustantivos estrechamente relacionados con la gestión del dominio público hidráulico en las cuencas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad autónoma ( art. 149.1.22 CE ).

La consecuencia lógica y jurídica de cuanto se acaba de apuntar sería el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad en relación con ese inciso, dado que la Administración demandada se aferra precisamente a él para justificar en su Acuerdo la legalidad del Plan impugnado, desde el momento que, aun consciente de que no se había recabado en tiempo y forma el informe del Organismo de Cuenca, acudió al informe favorable la empresa sedicentemente titular del suministro de agua a la localidad para justifica la legalidad de su decisión.

Sin embargo, en las Sentencias de la Seción 5ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 24 de abril y 25 de septiembre de 2012 se dice que no es necesario llegar a este extremo, dado que, situado este precepto en el bloque normativo en el que se inserta, ha de concluirse que ese inciso carece de toda operatividad al haber sido desplazado por la legislación estatal y por la propia legislación autonómica, hasta el punto de poder considerarse implícitamente derogado ya antes de la aprobación del instrumento de planeamiento ahora examinado.

Se apunta, en efecto, en dichas sentencias que la ley urbanística valenciana de 2005, en su artículo 83.2 (en su redacción anterior a su reforma en 2010) establece que el órgano administrativo que promueva la redacción de los planes generales deberá someterlos a ' informes de los distintos Departamentos y órganos competentes de las Administraciones exigidos por la legislación reguladora de sus respectivas competencias ', y en el apartado siguiente, 3º, añade que ' en aquellos supuestos en los que el informe deba ser emitido por la Administración general del Estado, su carácter, plazo de emisión y efectos serán los establecidos en la disposición adicional segunda de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública , o en la legislación sectorial estatal que resulte aplicable '. Es evidente que tanto por tratarse de una ley posterior como por la propia especificidad de su contenido y de la remisión que contiene, esta Ley deja sin efecto que el artículo 19.2 de la Ley autonómica valenciana 4/2004 permita sustituir el informe del Organismo de cuenca por el de esas denominadas empresas colaboradoras.

Por lo demás, el bloque normativo antes transcrito establece que el informe de la Confederación Hidrográfica ha de versar sobre el aprovechamiento y disponibilidad de los recursos hídricos, y esa disponibilidad no puede verse circunscrita a la mera existencia física del recurso, sino también a su disponibilidad jurídica, pues cuando se trata de verificar si existe o no agua para el desarrollo urbanístico pretendido, de nada sirve constatar que la hay si luego resulta que no es jurídicamente viable su obtención y aprovechamiento para el fin propuesto. En definitiva, el ámbito competencial de las Confederaciones Hidrográficas se extiende con toda legitimidad no sólo a la constatación técnica de la existencia del recurso sino también a la ordenación jurídica de los títulos de aprovechamiento (de su obtención, disponibilidad y compatibilidad), y ambas cuestiones pueden y deben ser contempladas de forma inescindible, conjunta y armónica, cuando se trata de formar criterio sobre la disponibilidad de agua para la ordenación urbanística proyectada, de manera que no cabe atribuir carácter vinculante a una pero no a la otra.

Noveno.Siendo evidente que en el presente caso se aprobó un Plan de ordenación urbanística sin haber obtenido el informe favorable de la Confederación Hidrográfica, resulta conclusión obligada que, con acogimiento del motivo formulado por la parte demandante y sin necesidad de analizar los restantes, la estimación del recurso contencioso-administrativo en el sentido pretendido por los actores, esto es, en de anular el Programa de Actuación Integrada del Sector PP- 4 de Aldaia, comprensivo de Homologación Modificativa, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización_

Décimo.Al no apreciarse mala fe o temeridad que, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , justifique otro pronunciamiento, no procede efectuar expresa imposición de costas.

Vistoslos preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

1) Rechazarla solicitud de inadmisibilidad, deducida por el Ayuntamiento de Aldaia, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Urbano y Doña Andrea contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia (Valencia) de fecha 28 de abril de 2.009 que desestima el recurso de reposición formulado por los actores contra Acuerdo del mencionado Pleno de fecha 30 de enero de 2.007 por el que se aprobaba provisionalmente el Programa de Actuación Integrada del Sector PP-4 comprensivo de Homologación Modificativa, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización, elevado a definitivo tras la aprobación por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 5 de septiembre de 2.008 de los instrumentos de planeamiento de dicho Programa.;

2) Estimarel recurso;

3) Declararcontrario a Derecho y, en su consecuencia, anulary dejar sin efecto el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aldaia (Valencia) de fecha 28 de abril de 2.009 que desestima el recurso de reposición formulado por los actores contra Acuerdo del mencionado Pleno de fecha 30 de enero de 2.007 por el que se aprobaba provisionalmente el Programa de Actuación Integrada del Sector PP-4 comprensivo de Homologación Modificativa, Plan Parcial y Proyecto de Urbanización, elevado a definitivo tras la aprobación por Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de fecha 5 de septiembre de 2.008 de los instrumentos de planeamiento de dicho Programa; y

4) No efectuarexpresa imposición de costas.

Contra esta Sentencia cabe recurso de casación para la unificación de doctrina ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo ( artículos 96 ss LJCA ) que deberá interponerse en esta Sección en el plazo de treinta días contados desde el día siguiente al de su notificación.

A su tiempo, con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.